意大利结构性改革的进展、成效与启示

马洪范 张艳蓉

一、意大利推行结构性改革的背景

意大利作为欧洲第四大经济体，是老牌的工业经济强国，过去曾是主导欧洲乃至世界经济走向的国家之一。自2000年以来，意大利面临多方面的问题，主要包括经济增长乏力、负债居高不下、银行业不良贷款严重、青年失业率偏高以及贫困问题严重等。

意大利经济增长的长期疲弱是不争的事实。如图1所示，2000年以来，意大利实际GDP增长率几乎一直处于2%以下的水平，2008年美国次贷危机和2010年欧洲债务危机更是将意大利实际GDP增长率拖入负增长的泥潭，分别为-5.52%和-2.85%。

居高不下的政府负债率加剧了意大利财政的脆弱性，是意大利最引人关注的问题。如图2所示，2000年以来，其负债率几乎一直维持在100%以上的水平，尤其是2008年美国次贷危机爆发之后，受危机影响，其负债率连续几年上升，从2007年的99.8%一直上升至2014年的131.8%。

饱受不良贷款困扰的意大利银行业阻碍了经济复苏的脚步。意大利的银行业规模庞大，在欧元区排名第四，其不良贷款率在历史上也一直高于其他欧洲国家。如图3所示，根据世界银行数据统计，意大利银行业不良贷款占总贷款的比率从2008年（6.28%）到2014年（18.03%）一直飞速上升。

失业问题困扰着意大利人的生活，尤其是25岁以下的年轻人。在意大利，25岁以下人口的失业率是全国总失业率的3倍。如图4所示，2008年和2010年两次经济危机的冲击使得意大利25岁以下人口失业率从2007年20.36%的最低点一路狂飙至2014年42.68%的水平，大约为总失业率的4倍，可见意大利失业问题之严重。

图1 意大利2000年至2014年实际GDP增长率

图2 意大利2000年至2014年负债率变化

图3 意大利2005年至2014年不良贷款占总贷款比率变化

大量失业导致意大利贫困人口增多，尤其是年轻人和儿童。如图5所示，经历两轮经济危机冲击后，意大利的总贫困率于2014年上升到最高点13.7%。比较意大利65岁以上人口和18岁以下人口的贫困率可以发现，青少年的贫困率在十年间总体呈现出上升趋势，2014年达到19.3%，而老年人的贫困率则正好相反，几乎一直都在下降，2014年为9.3%，不到青少年贫困率的一半。

综上，意大利迫切需要一个全方位多领域的改革，以全面推动经济的复苏，走出政府债务危机的泥潭。

二、意大利推行结构性改革的主要内容

从2008年受经济危机影响陷入衰退开始，意大利政府就开始着手出台政策，试图拯救意大利这艘在金融海啸和经济危机中饱受风吹雨打的“巨轮”。

图4 意大利25岁以下人口2000年至2014年失业率变化

图5 意大利2004年至2014年贫困率变化

（一）结构性改革的前期铺垫（2008～2010）

意大利政府于2008年10月宣布，为意大利银行发债融资提供不设定上限额的担保，并且计划向银行业注资300亿欧元。2009年2月初，意大利总理贝卢斯科尼提出了拯救意大利经济的“绿色环保救济措施”，其主要针对当时比较困难的产业，如汽车（以旧换新）、电气产品和住房等。①2008-2009年意大利经济贸易形势回顾与展望，中华人民共和国驻米兰总领事馆经济商务室，2009-08-03。以汽车为例，意大利政府为本国汽车业绿色环保产品提供为期两年，总金额为3亿欧元的贴息贷款。意大利中小企业可享受50%的贴息，大型企业可享受25%的贴息，但是其相关投资研发的产品必须达到一定绿色环保标准。②郭建军：意大利将对绿色环保产品提供贴息贷款，《中国贸易报》，2009-11-05。

在意大利政府积极出台相关政策的作用下，如图1所示，2010年，意大利的实际GDP从负增长回到了1.65%增长率的水平。

（二）结构性改革的全面启动（2013～2017）

尽管意大利经济在2010年有了一定的复苏，然而在债务危机的影响下又开始持续滑坡，直到2014年才开始实现稳定增长。尽管面临诸多困难，在全球经济回暖的背景下，意大利政府积极出台一系列政策，推进全方位的结构性改革，艰难处境开始逐步改善。

1.“私有化”改革助减债务

意大利从2013年莱塔政府时期就开始制定众多关键领域的私有化改革计划，包括电力、燃气供应、车辆保险及能源零售等行业，旨在通过改革放松管制控制，保护经营活动自由化，为经济注入活力，并且更快地降低债务。③意大利有望推动国有经济的私有化改革，中华人民共和国驻意大利大使馆商务参赞处，2013-05-31。伦齐政府也一直致力于私有化改革，但是直到2015年10月27日，意大利邮政公司在米兰交易所正式挂牌上市，才彻底开启了伦齐政府的一系列私有化改革措施的序幕。2015年，在实现邮政私有化之后，伦齐政府又继续推进铁路私有化，对国家铁路公司Ferrovie dello Stato进行比例达40%的私有化改革。2016年，意大利政府剥离了意大利航空管理公司ENAV 46.6%的股权。尽管由于市场波动，其他计划的交易被推迟，但是意大利政府仍然致力于继续推进私有化进程。OECD认为，私有化计划提高了意大利国家资产的效率和价值，是一项持久并可持续的减债战略。

2.《就业法案》提振劳动力市场

《就业法案》是伦齐政府于2014年底推出，于2015年开始实施的一项针对劳动力市场的改革，主要对劳动力市场的三个方面进行改革。第一，缩小临时劳动合同适用范围，意图通过创造新的就业机会和消除某些“不安全”性质的合同，比如随叫随到劳动合同和辅助性劳动合同等，使工人（尤其是年轻工人）受益。第二，对解雇劳工程序进行调整，《就业法案》为消除劳动力市场二重性而废除了意大利工人规约第18条①意大利工人规约第18条规定：雇员遭遇不公正解雇时有权要求返回原岗位。伦齐政府认为，第18条阻碍企业和员工签订长期雇佣合同，导致高失业率以及临时雇佣合同和自由职业合同的过度使用，特别是针对年轻人的临时合同和自由职业合同。，工人规约第18条对雇员权益的过度保护导致了意大利劳动力市场的僵化，迫使企业为了避免为员工提供终身合同而向员工提供大量临时合同，通过降低长期雇佣成本来建立一个更高效的“环境”来帮助企业减轻负担，从而使意大利劳动力市场更加现代化和具有竞争力。第三，对社保体系进行改革，规定“新雇员被不公正解雇时有权要求赔偿”，并且暂时免除了新增长期雇佣合同的社会保障缴款。《就业法案》的实施，有助于意大利劳动力市场更加现代化和更具竞争力。

3.“好学校”改革改善教育

2015年，意大利政府通过了全面的学校改革，即“好学校”改革（Buona Scuola Reform），目前正在实施当中。“好学校”改革方案主要包括十二个要点。②详见意大利“好学校”改革网站，网站地址：https：//labuonascuola.gov.it/index_en/。第一，到2015年9月为止聘用15万名教师，取消候补名单制度（Waiting List System）。第二，2016年到2019年，将以公开竞争方式聘用4万名合格的年轻教师。第三，为学校提供稳定的教师职位，确保教学的连续性。第四，在教师工资中引入以绩效为基础的奖金制度，且每所公立学校都要发布自我评估报告和改进计划。第五，强制性引入教师在职培训，为意大利培养新一代的教育家。第六，学校系统透明化，从2015年开始，每所学校必须公开其预算、自评报告和所有受资助项目。第七，废除100条最为繁重的学校规则以减轻校园内的官僚主义作风。第八，实施数字学校计划，改善学校的互联网连接并提供创新的学习环境。第九，培养意大利民族自豪感，小学提供更多音乐、体育课程，中学提供更多艺术史课程。第十，从小学开始引入数字技能的学习，包括编码以及计算思维的发展。第十一，开启以工作为基础的学习模式，每年至少为学生提供200小时的技术和专业课程的必修职业培训。第十二，稳定提高教育预算的供给；预算透明化；通过税收激励和行政快车道吸引私人对学校提升计划的投资。

伦齐政府希望通过“好学校”改革提高意大利教育系统的竞争力，并加强学校与劳动力市场之间的联系，发展劳动力市场的相关技能。

4.“工业4.0计划”刺激投资

2016年，意大利政府启动了“全国工业4.0计划”，该计划提供了一系列激励措施（约为130亿欧元）以增加公共和私人投资，是意大利第一个明确旨在促进国家生产结构现代化的国家工业计划。“工业4.0”计划主要包括折旧优惠方案、税收抵免优惠和技术提升计划。折旧优惠方案包括最高折旧方案（Hyper-depreciation Scheme）和超级折旧方案（Super-depreciation Scheme），最高折旧方案允许公司扣除技术投资价值的250%，而超级折旧方案允许公司从应税收入中扣除与工业4.0技术投资有关的机械、软件和相关设备原值的140%。税收抵免优惠包括对企业内部研发支出的抵免优惠和对创新创业中小企业的抵免优惠。对企业研发支出的抵免优惠指可从公司应税收入中扣除的内部研发支出份额提高到50%（与外部研发支出相同），并将年度税收抵免限额从500万欧元提高到2000万欧元。对创新创业中小企业的抵免优惠是指将创新创业的中小企业的税收抵免从投入资本的19%提高到30%，并将最高合格投资额从50万欧元提高到100万欧元。技术提升计划包括实施“数字学校”国家计划；增加大中专以上职业教育培训班的学生人数和科学技术专业的博士研究生；建立能力中心和数字创新中心，促进政商产学研之间的交流与合作，以支持技术转让和提高新科技的技术与管理水平。

5.《银行救助法案》拯救银行危机

意大利为应对银行系统的坏账风险进行了一系列改革，包括：第一，将贷款损失的期限从5年缩短为1年，与欧盟其他国家保持一致；第二，建立政府担保机制，成立Atlante担保基金，对银行的部分坏账进行政府担保；第三，鼓励银行进行不良贷款证券化和发行资产支持证券。除以上改革措施之外，经欧盟管理机构审核同意，意大利政府于2017年2月通过了总额为200亿欧元的银行救助法案。法案内容包括遵守国家援助规定，提供应急流动性保障，以及向陷入困境的银行注入资本等措施。西雅那银行和其他陷入困境的银行得到了意大利政府的救助，并以此掀开了新一轮政府对银行进行救助的序幕。2017年6月25日，意大利政府又宣布拨款52亿元对维内托银行和维琴察人民银行进行救助。

6.其他结构性改革措施

意大利的结构性改革涉及范围广泛，包括财政、金融、公共部门效率、产品市场、刺激创新、劳动力市场以及教育等多个方面。截至2017年2月，OECD发布的《意大利经济调查报告》显示①http：//www.oecd.org/italy/economic-survey-italy.htm.，除私有化、就业法案、“好学校”教育改革、工业4.0计划和银行救助法案之外，意大利政府还成功实施了“青年保障”计划、支出审查、预算编制程序、政府采购法及廉政风暴等改革，2017年推动实施了反避税、公共行政改革、竞争法、求职和培训政策等改革措施，并且为降低现金支付门槛、永久豁免社会保障缴款、按地籍更新价值缴纳房地产税、重启基础设施支出、破产程序和实施国家反贫困计划等改革做准备。

表1 2017年意大利推进结构性改革的进程

三、意大利结构性改革取得的主要成效

意大利政府积极出台的一系列改革政策，扭转了意大利经济不断下行的颓势，经济增长、劳动力市场、公债和银行系统等多方面都出现了向好的势头。

（一）经济开始向好

在全球经济逐步向好的背景下，意大利的经济增长也走出了下滑的泥潭。从2014年开始，意大利的经济复苏一直在持续，且增长速度不断提升。由图6所示，经过2013年和2014年的短暂波动之后，意大利的GDP总量从2014年第3季度开始稳步上升。环比增长速度维持在0.1个百分点到0.5个百分点之间，而同比增长速度则维持在0.2到1.8个百分点之间。截至2017年第三季度，意大利的GDP总量达到4005亿欧元，同比增长率达到0.5%，环比增长率则达到1.8%。

图6 意大利2013年至2017年GDP季度数据

（二）就业逐渐恢复

《就业法案》的颁布和社会保障缴款的暂免，让两轮经济危机对意大利整个经济和社会结构所造成的损害终于开始有所扭转。《就业法案》实施之后，意大利劳动力市场的就业状况改善，失业率从2014年的12.7%下降到2016年底的11.4%。从新增就业的合同签订状况来看，如图7所示，意大利《就业法案》实施后新增就业较之前多出大约180万人，其中签订长期雇佣合同的新增就业增长了大约68万人。意大利现任总理真蒂洛尼将意大利就业的增长归功于伦齐政府推动的《就业法案》，并认为人们对就业法案和恢复增长充满信心。①意大利总理真蒂洛尼对就业法案表示赞赏，中华人民共和国驻意大利大使馆商务参赞处，2017年8月1日。http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201708/20170802622403.shtml

图7 意大利《就业法案》实施前后新增就业人数对比

（三）公债有望降低

经济的复苏为意大利公债的降低带来了很大的希望。私有化改革也为减轻债务提供了新的动力。OECD对意大利未来负债率的发展进行了预测。如图8所示，假设意大利的年实际GDP增长率为1%，财政盈余为GDP的1.5%，实际利率为3.2%，GDP平减指数所反映的通货膨胀率在2024年逐渐上升到1.5%之后保持不变，负债率在2030年将下降到123%（参照基准线）。若将年GDP增长率提高0.5个百分点（达到1.5%），比如将雇主的社会保障缴款率降低到其现值的三分之一，将使负债率在2030年进一步下降到115%。另一方面，如果支付的利息达到危机前的水平（实际利率逐渐上升到4.4%），到2030年，负债率将达到近140%。在这种情况下，为了将债务稳定在目前的水平，意大利财政盈余必须从占GDP 1.5%增加到2%的水平，或者实际GDP增长必须从1%上升到近1.4%。因此，意大利政府实施以经济增长为导向的政策是持久和可持续的减债战略的关键。

图8 意大利未来负债率预测

（四）银行环境改善

意大利的银行系统也开始恢复。随着政府的出手救助，意大利几大银行的危机开始得到解决，资产负债表开始改善，盈利能力开始恢复。意大利最大银行裕信银行在2017年第一季度实现9.07亿欧元利润，同比增长40%。①意大利裕信银行一季度利润同比大幅增长40%，中华人民共和国驻意大利大使馆商务参赞处，2017年5月12日。由于政府提供信用担保并且鼓励银行出售不良资产，信贷环境的改善使得意大利银行不良贷款大幅下降。2017年7月意大利银行不良贷款大幅下降至1730亿欧元，减少180亿欧元，环比下降10%，为2014年以来最低水平，也创下1998年意大利央行开始统计不良贷款以来的最大降幅，这预示着意大利金融业开始从强劲的经济增长和投资意向中受益。②意大利银行不良贷款大幅下降，中华人民共和国驻意大利大使馆商务参赞处，2017年9月13日。

四、意大利结构性改革的困境

意大利结构性改革的推进给其带来了希望，但是并不意味着意大利所有问题都得到了解决和改善。与OECD各国发展情况相比较，依旧可以看出意大利在经济增长、就业环境等方面都与大部分发展较好的国家存在一定差距。另外，意大利修宪公投的失败为结构性改革带来了政治上的阻力，增加了其政治的不确定性，可能会为其日后进一步改革埋下隐患。最后，困扰西欧国家的难民问题同样也困扰着意大利，为意大利的改革和发展带来了新的挑战。

图9 意大利GDP增长预测

（一）经济增长较缓

虽然意大利的经济增长摆脱了不断下滑的泥潭，但是其增长速度并不尽如人意。如图9所示，根据OECD的预测，2018年和2019年，意大利的GDP增长率将维持在1%至1.5%之间，且呈现出向下的趋势，相较于在2%到2.5%的区间内波动的OECD平均增长率来说，其增长状况并不乐观。另外，根据OECD的计算，意大利需要使实际GDP增长率一直达到1.5%左右，才能有条件让其负债率在2030年下降到115%左右。因此，缓慢的经济增长对于意大利来说未必是一个好消息。因此，结构性改革还需要侧重于刺激全要素生产率的提高，只有不断提振经济增长速度，才能为解决意大利公债问题打下坚实的基础。

（二）就业情况表现较弱

意大利的就业情况有所改善，但与OECD各国整体水平相比，还是表现较弱。OECD在2017年6月发布的《2017年OECD就业展望》报告中，将意大利就业状况与OECD其他国家进行了对比，如图10所示，无论是失业率、每小时工资还是低收入率，尽管意大利与OECD中表现最差的国家都存在一定距离，但是，作为欧洲第四大经济体，却只有每小时工资以18美元的水平略微领先OECD16.5美元的平均水平。至于失业率和低收入率，则意大利分别以12.1%和13.4%的成绩排在OECD分别7%和10.6%的平均成绩之后。

图10 意大利就业状况的国际比较

（三）修宪公投失败

意大利修宪公投的失败是伦齐政府全面改革过程中所遇到的最大障碍，在很大程度上加剧了政治不确定性。出于对政治体制改革目的，意大利总理伦齐提出宪法修改计划，主张削减两院权力，提高改革立法效率。由于该修宪改革法案在2016年6月4日在意大利议会两院得到的赞成票未超过总票数的三分之二，因此该法案的通过须由全民公投决定。意大利修宪公投进行于2016年12月5日，反对票数超过赞成票数，意大利修宪失败，总理伦齐当日宣布辞职。

修宪公投失败意味着“反对欧洲一体化”的五星行动党有了可乘之机，该党向选民承诺，一旦上台，将会进行退出欧盟并且重新使用意大利里拉的公投。在如今民族保护主义全球抬头的背景下，意大利脱欧公投也很可能会通过。

尽管伦齐辞职后，由原意大利外长真蒂洛尼接任伦齐职务，并尽量维持着伦齐原来的政策，以保持政局的稳定。但是意大利政治历来缺乏稳定性和连续性，意大利的政治前景还存在着极大的变数。

（四）难民问题难摆脱

困扰西欧国家的难民问题在意大利身上同样得以体现，不仅增加了社会的不安定因素，还为意大利的国家预算增加了新的负担。

地中海是越来越多移民流动的舞台。意大利的地理位置使得它始终处于控制欧盟边界与履行“尊重难民逃离战争”的人道主义义务的最前沿。2014年以来，每年有超过15万的人口流入意大利，达到了2013年的3倍，远高于过去二十年的趋势。①Italy’s Draft Budgetary Plan 2017，意大利经济和财政部，网站链接：http：//www.mef.gov.it/en/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html#cont1。

难民数量的急剧上升对意大利的边境造成了相当大的压力，包括为意大利增加了大幅的安置支出、海上救援、医疗和教育费用。在意大利，2016年的海上救援行动已经挽救了超过14.5万人。难民安置系统中的安置点呈指数增长：从2013年的22000个，到2015年的104000个，达到目前的16.5万个。大多数难民都被安置在专门设立的临时搭建物和寻求庇护者的当地保护网络之内。难民中有很多无人陪伴的未成年人，且人数不断上升，2016年9月比2015年的总数（12360人）高出50%，为2万人。这对住宿、监管和学校的充足性提出了严峻的挑战。

由于意大利的地理位置，难民通常将意大利视为一个过境国。意大利为难民的短期停留支出了成本，却难以获得移民融入生产结构所产生的中长期经济效益，而这种效益将发生在难民的最终目的地国家。

五、对我国的几点启示

意大利从老牌经济强国跌落到如今为低经济增长、高债务、高银行不良贷款、高失业和高贫困率所困的境地，有诸多值得我国在追求全面建成小康社会过程中反思与借鉴的地方。

（一）警惕政府债务风险

意大利一直以来都债台高筑，政府不仅没有对负债率进行实际的控制和缩减，使其下降到合理的范围，反而受其选民政治的影响，一直将其负债率维持在不低于100%的水平。因此，意大利在2008年和2010年两次经济危机的冲击下，原本就已处于“高危”水平的负债率又瞬间激增，最终导致整个国家处于资不抵债的境地。

相比意大利而言，中国整体负债率不高，但是防范地方政府的债务风险却是一道难题。中国近几年来一直在推出化解地方政府债务风险的政策措施。随着2015年新《预算法》的实施，地方政府有了发行地方政府债券这一合法举债渠道，再加上2014年9月国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）明确以发行置换债的方式将地方积累的非政府债券形式的债务置换为显性的政府债，降低了地方政府的利息负担，极大减轻了地方政府偿债压力。据统计，截至2017年末，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，整体的负债率为36.2%。但是，我国地方政府的隐性债务问题依旧不容忽视，就目前而言，地方政府借PPP、政府引导基金等名义进行明股实债等违规操作的案例仍然屡屡出现。2017年中央经济工作会议提到的2018年三大攻坚战之首就是防范化解重大风险，因此，防范地方政府隐性债务风险就更是未来中国财政工作的重中之重。

（二）增强经济自主性

意大利经济自主性弱，其经济状态的好坏与全球经济环境紧密相关。当经济危机爆发时，意大利的经济状况即刻跌入谷底；反之，当全球经济复苏时，意大利也迸发出勃勃生机。产生这种现象的原因主要有两个：一方面是实体经济的疲弱，另一方面是经济全球化的发展。

意大利的经济增长速度自21世纪开始就一直维持在一个较低的水平，除此之外，意大利还遭受着债务负担、银行不良资产、失业以及贫困等问题的困扰，其经济本身抗风险能力较弱。经济全球化虽然可以充分发挥世界各国的比较优势，促进资源在全球范围内的优化配置，但是也将风险的传播范围放大至全球，让世界各经济体之间很容易呈现出“一兴俱兴，一损俱损”的状态。在全球化的推动下，全世界都日益成为一个风险联合体。意大利作为一个高度开放的经济体，在自身没有较强的抗风险能力的情况下，面对全球经济的波动，由于经济自主性较差，受到的负面冲击也会较大。

在全球化大势不可避免的今天，我国与全球的联系也越来越紧密，应充分吸取意大利的教训，在经济政治文化都越来越开放的同时，充分发展实体经济，增强自身抗风险能力，提高经济自主性，做好防范全球性风险的准备，在全球化面前趋利避害，尽量减弱全球经济波动对本国的负面影响。

（三）高度关注青年就业状况

意大利作为高福利国家，每年社会保障支出占据了预算支出很大的部分，但是其年轻人的贫困问题仍然非常严峻。尽管劳动法案的推出使得全国的失业状况得到改善，但并未从根本上扭转意大利年轻人的失业状况，技能不匹配造成的结构性失业依旧没有得到彻底的解决，而且其就业情况与OECD其他国家相比也依旧较弱。除此之外，社会保障支出在老年人和年轻人之间分配的不均衡使得年轻人得到的生活保障非常有限。以扶贫方案为例，意大利的全国性扶贫方案只关注了老年人和残疾人，导致很大一部分人口，尤其是幼儿和儿童得不到国家的关注。

年轻人为失业和贫困所累，无所事事且生活难以保障，非常容易造成整个社会的不稳定。如今，尽管没有意大利如此严峻的形势，但大学生的就业难问题也日益成为我国的一大社会问题。以意大利为鉴，我国应该密切关注年轻人就业和贫困状况，积极提供就业培训，减轻结构性失业，完善失业保障体系，为年轻人的未来发展提供充足的空间和保障。

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