新时期完善国有资产管理体制的探析

薛 贵

一、引 言

从计划经济向市场经济的转变，从根本上说是社会资源配置方式的转变，即由计划经济体制下国家运用计划机制，通过财政分配集中社会财力满足以生产建设为中心社会方方面面的需要，转变为市场经济体制下以市场机制为主导的社会资源配置。这意味着政府与国有企业关系的变化，意味着国有资产管理体制的变化，意味着国有企业从国有国营、政府统管企业的产供销、人财物转变为真正的自主经营、自负盈亏的市场主体。同时，政府的身份和职能也发生相应转变，由计划经济体制下的三重身份：政权组织的社会管理者、国有资产的所有者和社会生产的直接组织管理者，转变为社会主义市场经济体制下的双重身份：政权组织的社会管理者和国有资产的所有者，而将社会生产和投资的资源配置交给市场和企业。伴随着政府角色的转变，相应地国家财政体系则表现为体现政权组织社会管理者身份为社会提供公共产品和公共服务的公共财政与体现国有资产所有者身份对国有资本进行宏观管理的国有资本财政。所以，国有资产管理体制的研究应该从宏观、中观、微观三个层面来理解和完善。宏观上来看，国有资产管理应是国家财政管理体制的重要组成部分；中观上来看，国有资产管理体制核心在于政府与国有企业之间关系的界定和明晰；微观上来看，国有资产管理体制着重于国有企业运营模式的完善和运营目标的实现。所以，本文从这三个层面来探析新时期国有资产管理体制的完善。

二、国有资产管理体制的演进逻辑

1978年，党的十一届三中全会指出了当时我国经济管理体制的缺陷和改进方式：（1）党政企的职能没有清晰界定和分离，要求党政分离、政企分离，充分发挥政府、企业和劳动者各方的积极性；（2）党政权力集中，要求精简行政机构，在党的领导下给企业释放更多的自主经营权。时至今日，可以看出，近40年我国国有资产管理体制始终围绕着“社会主义基本经济制度”和“社会主义市场经济改革方向”两条主线稳妥推进。

（一）坚持我国社会主义基本经济制度是国有资产管理体制改革的根本要求

改革开放以来，我国社会主义基本经济制度在坚持社会主义公有制的基础上逐步优化，更加符合我国社会经济发展的需求。

随着改革开放进程的不断推进，我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为国有资产管理体制的改革奠定了基础并指出了方向，是深化国有资产管理体制改革必须把握的根本要求。我国社会主义基本经济制度体现在国有资产管理体制的要义在于：（1）必须巩固和发展公有制经济是国有资产管理体制改革的主要目标，通过完善国有资产管理体制，不断提高各类国有资产的配置效率和效益，增强国有资产的控制力和影响力，更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用。正如习近平总书记所言，理直气壮地做优做强做大国有企业。（2）必须巩固和发展公有制经济从国家基本经济制度的层面为国有资本财政奠定了制度基础，有利于从国家整体和战略层面优化国有资产管理体制，从国家财政“一盘棋”的格局来促进国有经济功能的充分发挥；（3）必须坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展意味着各类所有制资本可以取长补短、相互促进、共同发展，意味着国有资本、集体资本、非公有资本等可以交叉持股、相互融合，意味着股份制成为公有制的重要实现方式，指明了国有企业混合所有制改革的道路；（4）鼓励、支持和引导非公有制经济发展强调了国有资本与非国有资本拥有同等市场地位，强调了国有资产管理体制改革必须遵循市场经济规律，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥，有利于更好地转变政府职能，实现国有资产的保值增值和优化配置。

（二）坚持我国社会主义市场经济是国有资产管理体制改革必须遵循的基本规律

改革开放以来，我国逐步由计划经济向商品经济、市场经济转变。1993年十四届三中全会从社会主义基本经济制度的高度出发，说明了社会主义市场经济的必然性和必要性。2017年，习近平总书记在十九大报告中指出，要加快完善社会主义市场经济体制。

社会主义市场经济体制就是在符合我国社会主义基本经济制度的基础上，市场机制在资源配置中起决定性作用的经济体制。我国社会主义市场经济体制确立和发展对国有资产管理体制的要义在于：（1）政企关系资本化。社会主义市场经济体制要求国有资产管理体制改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，转变政府职能，坚持政企分开、政资分开，这就决定了国有资产管理从“直接参与”转变为以“间接为主”的宏观调控，决定了国有资产管理从“管人、管事、管资产”转变为“以管资本为主”的国有资产管理体制；（2）国有企业经营自主化。社会主义市场经济体制要求国有企业按照现代企业制度规范运行，坚持产权清晰、权责明确，坚持激励机制和约束机制相结合，使国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体；（3）市场竞争平等化。社会主义市场经济体制要求以完善产权制度和保障要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰，这就要求国有和非国有企业具有同等的市场地位。

综上，我国社会主义基本经济制度从宏观上为国有资本财政奠定了制度基础，有利于从国家整体和战略层面优化国有资产管理体制，从国家财政“一盘棋”的格局来促进国有经济功能的充分发挥。社会主义市场经济体制从中观上阐明了国有资产管理核心在于政府与国有企业之间关系的界定和明晰，从微观上要求国有资产管理着重于国有企业运营模式的完善和运营目标的实现。

三、国有资产管理体制改革的成绩与不足

改革开放以来，我国国有资产管理体制不断完善，由管企业向管人、管事、管资产，再向以管资本为主的方向发展，对促进我国生产力发展和综合国力迅速提升发挥了不可替代的重要作用。具体来看，国有资产管理体制改革取得的巨大成就可划分三个层次：宏观上，国有资本经营预算逐步完善；中观上，国有资本出资人代表制度基本建立；微观上，国有企业现代企业制度基本建立，国有资产保值增值责任初步得到落实。但必须看到，很多发展中的矛盾也在逐步凸显，如政府与国有企业间的关系亟待进一步优化，国有资产监管缺位、越位、错位的问题依然存在，国有资本布局和运营效率有待进一步优化和提升。

（一）国有资本经营预算不断完善

自2007年国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号）以来，国有资本经营预算切实推动了国有资产管理体制的变革，不仅在宏观层面对国家财政发挥了有效的作用，而且在微观层面促进了国有企业的改革。

从制度完善角度来看，随着国有资本经营预算的实施，国家从不同层面不断提出更新、更高、更全面的要求和实施路径（如下图所示）。

从实施效果角度来看，国有资产经营预算收入不仅从收入范围和规模上得到提升，夯实了国有资本收益基础，更重要的是从满足国家宏观发展需求、优化国有资本布局的角度完善了行业分类和收取比例，充分发挥了国家宏观政策对国有资本的引导作用。从图1可见，自2007年正式实施国有资本经营预算以来，中央国有资本经营预算收入从2007年的139.9亿元增长到2016年的1430亿元①需要说明的是，2009年的988.7亿元包括电信企业重组专项资本收益600亿元，2016年收入下降11.3%，主要是由于部分企业利润收入同比减少。。而且，国有资产经营预算支出不仅包括了国有资本优化布局、国有企业产业升级和改革等专项任务的资金支持，还包含社会民生的保障和支持等总计10项支出任务②包括：（1）优化国有经济布局和结构调整的资本性支出，如通过新设企业注入资本、补充资本和认购股权等方式，对符合国家战略发展和产业优化政策的行业进行资本性支持；（2）支持国有企业保障安全生产的专项资金，提升国有企业的安全生产和应急救援能力；（3）促进国家产业升级和发展的专项资金，主要通过技术和资源整合促进产学研的全面联动，推动重点产业的全过程升级，用于装备制造、生物医药、现代种业、钢业、石化、有色金属等关系国家战略的重点产业；（4）重点支持涉及国家对外投资及经济技术合作，涉及国家经济安全的领域；（5）重点解决困难国有企业的职工医疗、生活等方面问题；（6）重点保障国有企业符合国家节能环保和安全生产要求的有关投资支出；（7）积极支持国有资本投资公司或国有资本运营公司的设立；（8）加大对民生导向的社会保障等公益事业的支持；（9）国有股减持收入补充社保基金支出；（10）预留资金用于突发事件。。

（二）国有资本出资人代表制度基本建立

图1 2007-2016年中央国有资本经营预算收入

2002年党的十六大报告明确指出，在坚持和完善基本经济制度的基础上，深化国有资产管理体制，强化资本纽带，强化责权利统一，使国有资产管理发展为“管人、管事、管资产”相结合的体制。2003年，国资委成立，标志着政府与企业由行政隶属关系向产权纽带关系转变，强调国有资本出资人职责和所有者权益，实行政企分离、政资分离。2008年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》明确了履行国有资产出资人的机构、职责和权益等，对国家出资企业的活动、管理者的选择与考核及国有资产监督等内容作了规定。2013年十八届三中全会明确要求“以管资本”为主加强国有资产监管，组建国有资本运营公司和改组国有资本投资公司。2015年国务院及相关部委在夯实国有资本出资人地位的基础上，相继出台了一系列国有企业改革的指导意见①2015年8月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，随后国务院及相关部委相继发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号）和《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）等。。

（三）国有资产保值增值责任初步得到落实

根据财政部数据，2011-2017年，我国全国国有及国有控股企业营业收入和利润总额呈现上升态势，其中2015年出现短暂下滑，调整后继续稳步提升，见表1。

表1 2011-2017年国有及国有控股企业营业收入和利润总额 单位：万亿元

2013-2017年，全国国有及国有控股公司的资产总额和所有者权益也呈现上升态势，其中2014年受地方国企的影响出现小幅下滑后企稳大幅回升，进一步夯实了国有资本实力，见图2。

图2 2013-2017年国有及国有控股企业的资产总额和所有者权益

2011-2017年全国国有及国有控股企业应缴税金整体逐年上升，从2011年的2.99万亿元增长到2017年的4.24万亿元，积极补充国家财政，见图3。

图3 2011-2017年国有及国有控股企业应缴税金

（四）现行国有资产管理体制中存在的问题

1.政府与国有企业的关系有待优化

目前，国有资产管理体制中政府与国有企业的关系还有待优化，政企分离、政资分离还需进一步强化，具体表现在：（1）国资委作为中央政府的特设机构，一方面代表政府履行国有资本出资人职责，按照现代企业制度的规范保障国有资本出资人的权利，另一方面作为国家行政机构，承担国家行政政策的指导和协调，国有资产管理没有从“管人、管事、管资产”转变为“以管资本为主”的体制，国有资产管理中的缺位和越位现象同时存在；（2）国有资产管理体制中，国有资本的出资人代表还存在分割，缺乏统一的国有资本出资人管理体系。例如，国资委负责监管大型实业类国有企业，财政部负责金融类央企和文化企业的监管，发改委负责管理战略物资类企业，这样就增大了相互之间的协调难度，不利于国有资本的整体战略管理和优化配置等。

2.国有资本布局有待优化

国家统计局数据显示，国有资本遍布于国家统计局所调查的42个行业，具体表现在：（1）行业分布不合理。相当一部分国有企业处于非重要行业和非关键领域，规模偏小、实力较弱、技术创新能力不强，对行业的影响力和带动力有限；（2）“摊大饼”式的发展模式仍未根本改变。国有资本多元化投资的要义在于鼓励创新、降低风险，但是国有资本“摊大饼”式的发展惯性导致了很多竞争领域的国有企业产能过剩、重复建设、竞争力不强等问题。而且，从国家战略和宏观经济发展要求来看，国有资本有序进退的要求也没有得到根本落实，国有资本的活力、影响力和控制力有待进一步加强。目前，市场化债转股主体“高（高负债）、大（大型国企）、强（强周期行业）”的特点可见端倪。

此外，由于竞争领域的国有企业没有实现充分市场化，国有企业运营效率低下、国有资产经营绩效较差等方面的问题也大量存在。

四、新时期完善国有资产管理体制的主要任务

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在国家政治、经济、社会等多个领域进行了诸多卓有成效的改革，更加强调国家政治、经济、社会发展的战略性和整体性。十九大报告明确要求以“管资本为主”完善国有资产管理体制，指出通过改革国有资本授权机制推动政企分离、政资分离，从宏观层面实现国有资本的优化布局，发挥国有资本的战略性和主导性作用，从微观层面推动国有企业深化改革，在保证国有资产保值增值的同时防止国有资产流失，真正实现国有资本做优做强做大。

2018年1月中财办主任刘鹤在达沃斯论坛上指出，未来中国经济政策将围绕“一个总要求、一条主线、三大攻坚战”的目标来进行顶层设计，一个总要求是未来几年的宏观经济政策、结构政策、改革政策、社会政策都将围绕中国经济由高速增长转向高质量发展的总要求展开，一条主线是推进以“三去一降一补”①就是在生产过剩的领域去产能，在房地产领域去掉多余库存，降低过高的杠杆率，在全社会降低成本，在整个社会结构中补上公共服务、基础设施和制度性短板，全面提升供给体系的适应力和创新性。为阶段性重点的供给侧结构性改革为主线，三大攻坚战是要防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治。

综上，国有资产作为我国提升国家综合实力、推动经济社会发展、保障人民共同利益的重要力量，国有资产管理体制改革的主要任务是认识新常态、适应新常态、引领新常态，围绕上述“一个总要求、一条主线、三大攻坚战”的目标，以管资本为主实现国有资本的战略布局，推动经济转型，进一步夯实我国社会主义发展的经济和政治基础。

五、新时期完善国有资产管理体制的实现方式

（一）制度为先，全方位强化顶层设计

目前，我国虽然实施了国有资本经营预算，但是还没有根据国有资本的特点建立相对独立的国有资本财政体系，不利于国有资本的宏观管理和战略规划，应从国家战略和整体层面出发，强化国有资产管理体制的顶层设计。

宏观来看，应运用计划的手段对国有资本进行战略布局，从国家财政层面搭建国有资本财政体系，建立全国统一的国有资本登记和交易平台，完善国有资本布局和结构调整机制。以国有资本经营预算为抓手，根据国家宏观调控要求，财政部、发改委、国资委等部门协同制定完善的产业发展政策、国有资本发展规划、国有资本收支规划等，建立国有资本分层、分类的布局调控机制，加快推进国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向前瞻性战略型产业集中，向具有核心竞争力的优势行业集中。

中观来看，应运用计划与市场相结合的手段，完善国有资本管理的授权体系，政企分离、政资分离，理清政府行政职能与国有资本出资人职能的职责边界，不断完善国有资本投资公司和国有资本运营公司的运作模式、管理目标和监控机制，落实国有资本战略布局的要求；完善国有企业分类管理制度①《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）。，在明确商业类和公益类国有企业的监管方式、监管目标、运行目标、运行模式、股权实现方式等的基础上，建立健全国有企业分类监督机制，依法依规实施信息公开，严格责任追究，防止国有资产流失。

微观来看，应运用市场化的手段，强化国有企业责权利的统一，自主运营、自负盈亏，实现国有资本的有进有退，促进国有企业的优胜劣汰，推动国有企业的混合所有制改革，提高国有资本的运营效率，保证国有资本保值增值。

（二）完善国有资本经营预算制度

随着我国经济进入新常态，国有资本经营预算应按照国家宏观调控需求通过收支管理来优化国有资本布局，引导国有资本从“摊大饼”的发展模式中脱离出来，从追求规模效应向保证高质量发展转变。

首先，国有资本经营预算应在国有资本财政体系下，强化国有资本财政与公共财政的统筹性和调控性，保证国有资本经营预算与一般公共预算、社会保险基金预算和政府性基金预算的整体性、独立性和衔接性。第二，国有资本经营预算应以国有资本登记和交易平台为依托不断细化国有资本的行业标准、扩大国有资本经营预算的征缴范围，将预算征缴范围扩大至各级、各类国有企业，实现国有企业的全覆盖②例如，将交通部、发改委、国家安全部等中央各部委监管的、仍未纳入的中央行政事业单位所属的国有企业纳入预算范围。。第三，国有资本经营预算应根据国有资本的不同类别、不同功能、不同要求来完善收益征缴机制，盘活存量、有进有退，优化增量、强化效能，按照国家宏观调控需求和市场情况，形成动态调整的预算收益征缴机制，提高国有资本管理效率。第四，国有资本经营预算应丰富支出方式，不仅要提高直接支出效能，而且要运用市场化机制优化间接支出模式，既可以国有资本股权投入方式开展政府直接授权国有资本投资公司和国有资本运营公司履行出资人职责的试点工作，又可以国有资本为种子基金引导社会资本的合作等。最后，国有资本经营预算应强化预算编制、审批、执行、审查、监督等各个环节的监控，提升国有资本经营预算绩效评价管理的有效性，推动国有资产管理体制的不断完善。

（三）明确各方职责，有抓有放、有松有紧，强化国有资本授权管理体制

国有资产管理体制中，承上启下的关键环节就是实现政企分离、政资分离，明确各方职责，强化国有资本授权管理体制。

首先，要转变政府职能，推动政企分离、政资分离，即政府的公共管理职能与宏观经济调控职能分开，政府的公共管理和宏观经济调控职能与国有资本出资人监管职能，国有资本出资人监管职能与国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能分开，国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能与国有企业的经营管理职能分开。这既要求转变政府职能，还要求完善国有资产的授权管理体制，清晰界定各方职责，强化国有资本的资本纽带，规范国有资本的运作模式。

第二，明确国有资产监管部门的定位和职责边界。一方面要运用市场化、法治化的方式专司“以管资本为主”的国有资产监管，不行使政府公共和行政管理职能；另一方面，以管资本为主，按照国家宏观调控需求不断优化国有资本布局，服务国家整体战略，通过完善国有资本的管理模式不断提高国有资本回报，保证国有资本安全。

国有资产监管部门的职能具体包括：（1）从国家层面统一国有资本的出资人代表。（2）搭建全国范围统一的国有企业信息平台，将全国范围的国有企业分类、分层、分级的全覆盖纳入监管范围，以国有企业为单位披露企业财务状况、国有资产保值增值、经营绩效等一系列信息，接受全社会监督，真正体现国有资产全民所有的要义。（3）遵循现代企业制度的运行规则，完善对国有资本投资公司和国有资本运营公司的授权体系，将党的领导有机地融合到国有企业的公司治理中，针对不同功能定位的国有企业实施分类管理①《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）。。（4）强化监督和问责机制，完善内部监督和外部监督相结合的机制。

第三，采取新设或改组企业集团相结合的方式，有效发挥国有资本投资公司和国有资本运营公司的作用，推进以管资本为主的国有资产管理体制的落地。具体包括：（1）明确定位。国有资产监管部门作为国有资本的出资人代表，负责国有资本投资公司和国有资本运营公司的监督管理，按照国家整体战略和宏观调控需求，遵循“一司一策”的原则和现代企业制度规范，应不断完善授权范围和管理方式。（2）明确职能。作为国有资本市场化运作的专业平台，国有资本投资公司和国有资本运营公司应强化与国有企业的资本纽带关系，依法对所出资企业行使股东权利，维护股东合法权益，引导国有企业承担更多社会责任，在促进国有资产保值和防止国有资产流失中发挥更大的作用。例如，通过考核引导、强化监督等方式引导国有企业降杠杆、去产能，退出高污染、高耗能行业，引导国有企业在精准扶贫、污染防治等方面积极发挥作用等。（3）明确市场主体地位。无论是商业类国有企业还是公益类国有企业②《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）。，都必须符合市场经济的要求依法确立国有企业的市场主体地位。针对商业类和公益类国有企业的不同功能定位和实施目标采取不同的管控模式，从经营模式、人员管理、薪酬待遇等方面释放经营活力的同时，强化优胜劣汰和责任追究，完善信息公开和内外部监督机制。

综上，新时期我国国有资产管理体制应以社会主义基本经济制度为依据，遵循社会主义市场经济规律，以供给侧结构性改革为契机推动我国国有经济从高速增长向高质量发展转变。同时，国有企业要自觉服务国家战略，主动履行社会责任，在防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚战中发挥主力军作用。国有资产管理体制应从三个层次进行完善，即从宏观上构建统一的国有资本财政管理体系；从中观上完善国有资本授权管理体系，清晰界定和区分政府的行政职能、国有资本出资人监管职能、国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能、国有企业的经营管理职能；从微观上强化国有企业的市场主体地位，根据不同的功能定位和分类属性着重于国有企业运营模式的完善和运营目标的实现。

［1］中国社会科学院工业经济研究所课题组.论新时期全面深化国有经济改革重大任务［J］.中国工业经济，2014年，第9期（总318期）.

［2］闵乐.中国国有资产管理体制改革研究［M］.北京：经济科学出版社，2018.

［3］薛贵.国有资本经营预算制度研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2016.

［4］叶振鹏，张馨.双元结构财政-中国财政模式研究［M］.北京：经济科学出版社，1999.