韩国私学年金制度的实践及启示——基于我国民办学校教师养老保障制度建设的思考

肖林生

(北京理工大学 珠海学院，广东 珠海 519088)

公共年金制度是韩国养老保障体系的核心，包括国民年金、公务员年金、军人年金和私立学校教职员工年金(以下简称“私学年金”)四大保障项目。国民年金以普通国民(含企业职工、城市及农村居民)为保障对象，其他年金则面向特殊职业群体，为“特殊职业年金”。其中，私学年金是为了应对私立学校教师及职工退休、死亡或因职务患病、负伤、残疾所确立的补贴制度，是为教职员工及其遗属生活安定、福利提高而设立的参保义务化的公共年金制度。该制度于1975年正式实施，当时的年金基金规模是45亿韩元，覆盖教师4万人；至2015年，私学年金资产增长了3 300多倍，达到15万亿韩元，参保人数也超过28万人，可谓发展迅速①。私学年金管理公团：《私学年金制度概况》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。韩国私学年金制度实践的经验与教训，对完善我国民办学校教师养老保障制度、提升教师养老保障水平等，具有重要的启示意义。

一、韩国私学年金制度的实践

(一)适用对象

韩国教师的年金保障由两种制度体系分而实施：公立学校教师适用于《公务员年金法》，享有与国家公务员同等的年金待遇；私立学校教师的年金保障对应于1973年颁布的《私立学校教职员工年金法》，施行之初只以私立学校授课教师为其适用对象。1978年，新修订的《私立学校教职员工年金法》将覆盖对象扩展到私立学校的事务性职员(临时雇员和不领受薪资的人员除外)。1981年，私学年金又将私立特殊学校的教职员工纳入保障对象。此后，私学年金的适用对象在原来的基础上又有所扩展，包括教育人力部指定的私立学校中的幼儿园、技术学校、公民培训学校、终身教育机构的正式教职员工、研究机构的教授及研究人员等②。金钟范：《韩国社会保障制度》，上海人民出版社2011年版，第69页。

(二)基金筹集

与国民年金、公务员年金和军人年金实行“雇主(企业或政府)+雇员”的缴费模式不同，私学年金基金的筹集采用三方共担的模式，即由政府拨款、私立学校缴费和个人缴费构成。政府拨款、雇主缴费的额度及比例之和，等同于教职员工承担的数额及比例。值得注意的是，这种三方共担的筹资模式主要适用于私立学校的教师，而对于私立学校的事务性职员，政府并不承担缴费责任。除了三方缴费，灾害补偿基金*灾害补偿基金类似于我国的工伤保险基金，是为弥补教职员在职期间因工作而产生的疾病、伤害、职业病或死亡所面临的损失所设，由私立学校按月出资，教职员个人不缴费。和年金的投资收益也构成基金的一部分。

受人口老龄化、少子化等因素影响，为实现基金收支的长期平衡，韩国私学年金的筹资费率经历了一个由低到高的过程。1975—1995年间，私学年金的总缴费率为11%，其中个人按缴费基数的5.5%缴纳；学校、政府分别按缴费基数的3.5%和2%为教师承担缴费义务；对于事务性职员，则由学校承担另一半费用，即缴费基数为5.5%。1996—1998年间，私学年金的缴费比例提升到13%，1999年上调至15%，2001年提升至17%(见表1)。有研究认为，如果不改革目前的年金待遇支付办法，未来的缴费率将进一步攀升，最高可达30%～35%，这将给政府及下一代劳动者带来沉重的经济负担*Phang H, The Past and Future of Korean Pension Systems: A Proposal for a Coordinated Development of the Public-private Pensions, Paper Presented at the International Conference on Pensions in Asia, Institute of Economic Research, Hitotsubashi University, 2004, pp.23-50.。

表1 韩国私学年金缴费率的变化*私学年金管理公团：《私学年金法律条文的解释》，2011-05-22，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。

缴费基数是教职员工缴费确定的基础。根据相关法令，韩国私学年金缴费基数每年调整一次*缴费基数于每年的7月1日调整，适用期从本年度7月1日至下年度6月30日。，并与公务员工资增长水平挂钩，其计算公式为：缴费基数=教职员工上年度收入总额/上年度工作天数×30倍×(1+上年度公务员工资增长率)。与多数国家养老金筹资制度类似，韩国政府也对私学年金的缴费基数设定了上限和下限，上限为不超过上年度公务员月平均收入的1.8倍，下限则因教职员工所在学校的层次或岗位的性质而有所不同。如在2012年7月至2013年6月期间，私学年金缴费基数的上限为7.47万韩元，是上年度全国公务员月平均工资的1.8倍。下限情况则复杂得多，其中私立的幼儿园、小学和中学的教师为92.2万韩元；高校教师为120.84万韩元；一般技术人员为82.01万韩元；技能型办公人员为73.51万韩元；文书人员为52.54万韩元*私学年金管理公团：《私学年金制度概况》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。。

(三)年金给付

1.受益项目。根据韩国《私立学校教职员工年金法》及相关实施条例，私学年金参保人的受益项目包括长期给付和短期给付。短期给付针对在职的教职员工，在他们发生疾病及遭遇伤害、灾害或死亡时提供临时性的救助，包括住房救助金、死亡葬礼金、职务疗养费和职务疗养总付金。长期项目在教师退休、残疾或者死亡时给付，包括退职给付、遗属给付、残疾给付和退职津贴四类，每类包含若干项目(见表2)。长期给付和短期给付合计有18个受益项目。

表2 韩国私学年金项目类型*根据私学年金管理公团官网、《私立学校教职员工年金法》等资料整理而成。

2.待遇支付。一是长期给付。整体上看，韩国私学年金长期给付项目待遇的确定主要受三个因素的影响。首先是缴费年限(在职年限)*私学年金是一种强制性参保的年金保险，因此缴费年限与在职年限时间等同。。教职员工在私立学校缴费年限越长，年金待遇越高。法律规定，要正常享受退职年金，缴费年限必须达到20年；当缴费年限达上限即33年时，退休教职人员可按月领取相当于个人退休前3年月平均收入63%的退职年金。而当缴费年限不满20年退职时只可领取退职总付金，或教职员工死亡时遗属领取遗属总付金*金钟范：《韩国社会保障制度》，上海人民出版社2011年版，第69页。。法律还规定，教职员工在进入私立学校工作之前如在军队服役，那么在军队的服役年限可以与在校工作年限合并计算，或者在其他私立学校、部门工作，也可以合并计算，但最多不能超过33年。其次是教职员工的月收入水平。教职员工的月收入(不包括非应税收入)是决定年金待遇水平高低的另一关键要素。以退职年金为例，当教职员工在职20年以上退职时，其退职年金=(平均月收入×1/2)+[平均月收入×(在职月数-240月)/12×1/100]。可见，私立学校教职员工的退职给付是以个人月收入为基数的，待遇水平的高低取决于退职前3年的月平均收入水平。这与韩国国民年金有很大的不同，国民年金待遇支付包含平均固定支付和收入相关支付两部分，前者对应全体参保人的平均收入，后者对应本人的具体收入*俞光浩、李惠灵、崔圣载：《韩国的社会保障》，遗风出版社2005年版，第88-89页。。最后是退职年龄。韩国政府规定的教职员工退职年龄为60周岁。在职满20年但不到60岁而退职者，可以领取提早退职年金，提早退休的年数越多，可领取的年金数额越低。当提前退休年数超过4年、不满5年时，只能领取相当于退职年金75%的退休金。2015年韩国政府关于私学年金的改革方案进一步明确，2010年之前受聘进入私立学校的教职员工的退休年龄是60周岁，2010年以后新加入者的退休年龄为65岁。韩国政府计划用18年时间实现从60岁到65岁退休的目标*私学年金管理公团：《私学年金制度概况》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。(见表3)。

表3 韩国私学年金退职给付的条件、类型及支付额*金钟范：《韩国社会保障制度》，上海人民出版社2011年版，第70页。

二是短期给付。私学年金不仅在教职员工退职和死亡时支付给付(即长期给付)，而且在职时针对特殊情况也支付给付(即短期给付)。短期给付有扶助性给付(即死亡葬礼金和住房救助金)以及灾害补偿给付(即职务疗养费、职务疗养总付金)，具体见表4。

表4 韩国私学年金短期给付的条件、类型及支付额*根据私学年金管理公团官网资料以及有关研究报告整理而成。

三是待遇调整。私学年金的调整大体上可分为年度常规性调整和年金替代率的调整。年度常规性调整一般综合考虑上年度消费者物价指数变动和公务员薪酬增长率的变化。2001年，韩国政府明确年金调整与CPI挂钩，每5年调整一次；2003年又规定年金调整周期为3年，根据公务员薪酬与消费者物价指数差异调整±2%。此后又有变化，如2009年的年金待遇调整方案规定，2010—2014年根据公务员薪酬及物价变动调整，幅度为±3%，2015年开始根据CPI进行调整*③私学年金管理公团：《私学年金法律条文的解释》，2011-05-22，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。。从发展趋势看，受制于私学年金的财务困境，CPI将是未来年金常规性调整的一个主要依据。

从替代率的变化看，私学年金经历了从低到高再趋低的过程，如1980年规定私学年金替代率上限从70%提高至75%，1981年又将这一上限调整至76%；1988年将遗属年金替代率从50%大幅上调至70%，2010年又规定私学年金的新加入者法定退休年龄为65岁，且遗属年金替代率不超过60%③。退职给付的替代率预计也会有所下调。

(四)年金管理

韩国教育人力资源部对私学年金实施宏观管理与行政监督，而私学年金的基金征集、待遇发放、基金管理与投资运作等业务由私学年金管理公团(KTP)统管负责。KTP成立于1974年，1975年开始为私立学校教师提供年金服务。至2014年，KTP服务的参保机构达6 390家，参保28万余人，受益5万余人*私学年金管理公团：《私学年金财务报告》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。；旗下管理和投资的年金资产包括股票和债券、银行存款、现金资产、实物资产(如房地产)以及公共信托基金等，其中股票和债券所占份额最大，超过总资产的60%。为提高投资回报率，实现基金的保值增值，KTP不仅在韩国国内展开多元化投资，近年来更把触角伸向海外，如在美国、澳大利亚和欧洲国家等收购资产或投资实业。

董事会是KTP的最高决策机构，负责审查和决定诸如投资与管理准则、预算与结算等重大问题。为对私学年金进行透明和公正的管理，由参保人、财务专家和监管部门代表组成养老金监督指导委员会，董事会以下设置管理与控制部、年金事业部和资产管理部三个基金管理及运营部门。另外，年金运营委员会、给付再审查委员会和审计委员会等机构也会在管理上给予支持。

二、韩国私学年金的特点

(一)属于综合性的社会保障项目

韩国私学年金作为一种特殊的职业年金制度，与我国企业年金、职业年金作为基本养老保险的补充或养老保险体系“第二支柱”的定位迥异，它是一项综合退职养老、工伤保障以及社会救助等功能的保障项目。

1.退职养老保障是私学年金的核心功能。在私学年金的18个给付项目中，退职给付、遗属给付和退职津贴作为保障私立学校教职员工及其遗属生活的主要来源，合计有12个项目，是所有受益项目中支出比例最高的。从受益人数看，领取退职给付、遗属给付及退职津贴的人数占总受益人数的99%以上。

2.工伤保障是私学年金的延伸功能。在韩国，针对企业(单位)员工因工作导致的负伤、患病(包括职业病)、身体残疾或死亡而设立的产灾保险制度，类同于我国的工伤保险制度，但该制度并不适用于私立学校教职员工。根据韩国《私立学校教职员工年金法》实施的灾害补偿制度，可看作是私立学校领域的产灾保险。法律规定，当教职员工因工作患病、负伤而需要在疗养机构疗养时，由KTP支付职务疗养费或职务疗养总付金；当教职员工因职务上的灾害受伤致残而退职或退职后因其疾病或负伤而成伤残时，支付残疾给付(含残疾年金、残疾补偿金)。因此，私学年金长期项目中的残疾给付和短期项目中的灾害补偿给付，事实上承担了化解私立学校教职员工伤风险及收入损失补偿的功能。

3.社会救助是私学年金的补充功能。这主要体现在短期给付项目中的住房救助金和死亡葬礼金上。在职期间，当教职员工或其配偶的住房被火灾、洪水、暴雨、雪、风暴及潮汐波毁坏等自然灾害或人工损坏1/3以上时，可根据住房损坏程度获得相当于政府公务员月平均收入1.3～3.9倍的住房救助金，类似于我国社会救助体系中的自然灾害救助。另外，当教职员工在职期间死亡或其配偶、直系亲属、配偶的直系亲属死亡时，前者情形下可获得相当于本人月工资1.95倍的死亡抚恤，后者情形下可获得相当于政府公务员平均月收入65%的收入救助，这体现了私学年金的社会救助属性。

(二)待遇水平较高，领取方式灵活

1.从待遇水平看，教师群体的整体待遇水平较高。韩国《教育基本法》提出了教师享受优厚经济待遇的相关原则；《关于提高教师地位的特别法》强调教师享有特殊的经济待遇，并努力做到公立、私立学校的教师享有同等的经济待遇*金国峰、王国辉、宋磊：《韩国高校教师社会保障制度及启示》，《劳动保障世界(理论版)》2013年第 1期，第114-116页。。就年金保险而论，公立学校教师的公务员年金待遇水平是所有年金项目中最高的，而私学年金的待遇也不低。首先，私学年金的制度设计与公务员年金基本一致，缴费比率相同，给付项目类似，待遇计发办法也相同。其次，单以私学年金而论，教职员工退职后的年金待遇与退职前的收入相比有一个较高的替代率。如一个在职20年以上的教职员工，其退职给付替代率在50%～63%之间，加上由政府提供的退职津贴，年金替代率高达89%～102%*根据韩国2010年的政策，在职年限超过20年时，退职津贴给付相当于教职员退职前3年月平均收入的39%。。最后，与韩国国民年金相比，私学年金的受益水平明显更高。如同样是参保20年，国民年金的受益标准为参保人参保期间月平均收入的30%，私学年金的受益标准则为参保人参保期间月平均收入的50%。

2.从领取方式看，受益人领取相关待遇时，在项目选择上较为灵活。如教职员工在职超过20年时，可在退职年金、退职年金总付金和退职年金提成总付金中选择一种类型；当在职超过20年的教职员工死亡时，遗属可在遗属年金总付金和遗属年金中选择一种给付方式；残疾给付的情况也一样。可见，与大多数国家按月领取养老金不同，韩国私学年金既可以一次性领取(如退职年金总付金)，也可以按月领取(如退职年金、遗属年金)，或者两者结合(如退职年金提成总付金)，体现出较高的灵活性。

(三)制度模式具有独特性

1.从责任承担模式看，私学年金属于责任分担型。政府、私立学校和个人三方分担教职员工退职养老责任，政府的责任主要体现在制定与完善相关立法、提供财政拨款、管理与投资私学年金基金等方面，而私立学校和个人主要承担缴费责任。这种三方共担的模式与北欧福利国家的政府主导模式以及新加坡、智利等国的个人负责模式不同，更有利于实现养老责任风险的分担。

2.从待遇计发方式看，私学年金属于待遇确定型计划。待遇确定型不同于缴费确定型，前者的待遇通常在参保人退休前就由政府立法予以承诺，且待遇的支付是通过在职者的缴费实现的，体现了代际之间的互助共济；后者通常为每个参保人设立个人账户，并根据个人账户积累额和投资收益确定待遇水平，实质是一种自我养老储蓄计划。私学年金各项目的待遇标准都可根据一定的公式计算，当参保人的缴费年限(在职年限)以及退职前3年月平均工资水平给定时，其所享受的退职给付及其他相关给付的水平就可以确定。

3.从参保人的身份约束看，私学年金制度属于就业关联的收入保障类型*郑秉文、史寒冰：《东亚国家或地区养老社会保障模式比较》，《世界经济与政治》2001年第8期，第32-37页。。从私学年金的运作看，参保人的缴费额度和年金的给付标准都与教职员工退职前的工资收入有关联，与普遍生活保障模式相比，这种制度模式更强调权利和义务的平衡。

三、私学年金对我国民办学校教师养老保障制度建设的启示

自2002年《民办教育促进法》颁布和实施以来，我国民办教育事业取得了较快发展，至2016年，全国共有各级各类民办学校 17.10万所，在校生4 825.47万人*教育部：《2016年全国教育事业发展统计公报》，2017-07-10，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html。。但是，师资队伍不强、人员流动大、教职工的工作积极性不高和工作满意度偏低等问题，一直制约着民办学校的健康发展，原因之一就在于民办学校教师养老保障问题一直未得到有效解决，而韩国私学年金制度可以为我国相关制度的制定提供有益的启示。

(一)提高民办学校教师的养老保障水平

韩国私立学校教职员工的年金保险与公立学校教师的公务员年金制度设计一致，在总缴费率、受益项目、待遇计发办法以及管理模式等方面都类似，确保私立学校教职员工一样能享有较高的收入保障，这有利于私立学校吸引、留住和激励优质师资，也是韩国私立学校办学规模不断扩大、教育质量不断提升的重要原因之一。

我国民办学校一般按照企业标准参加当地的城镇职工基本养老保险，学校与个人共同缴费，个人养老待遇与缴费年限、缴费基数紧密挂钩。依照目前的政策，未来我国城镇职工基本养老保险的替代率将会逐步下降，这必然会影响到民办学校教师的职业信心。与此同时，公办学校教师的养老金替代率一直维持在80%～90%，保持着很高的水平*郑功成：《中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)》，人民出版社2011年版，第96页。。2015年，公办学校养老保险也进行了改革，在缴费方式、账户管理模式上与城镇职工基本养老保险一致，但国家通过建立职业年金制度，仍有力地保障了公办学校教师未来的养老金水平。因此，要保障民办教育事业的可持续发展，必须缩小公办、民办学校教师之间养老待遇的差距。

(二)提高民办学校教师养老保障水平需要政府的支持

在私学年金建立和实践的过程中，韩国政府起着主导性作用。如在立法方面，韩国《私立学校教职员工年金法》规定了政府、私立学校在年金保险中的责任和义务，更赋予私立学校教职员工享有较高水平年金保险的权利；在筹资方面，韩国政府通过财政拨款承担了约占总缴费额20%的供款责任，全额支付独立于教职员工退职给付的退职津贴，还承担了私学年金全部的管理费用；在管理和监督方面，韩国教育人力资源部对私学年金实施宏观管理与行政监督，并通过KTP负责年金管理与投资等具体事务。

我国2002年出台的《民办教育促进法》及其实施条例都强调民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位，民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费；2016年修订的《民办教育促进法》第三十一条首次明确指出，国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。不过，这些法律条款目前仍缺乏相应的实施细则，且对相关责任人并不形成强制约束力，因此其贯彻落实的效果仍有待检验。借鉴韩国的经验，要提高我国民办学校教师养老保障水平，必须强化政府的支持功能。一是从制度层面保障民办学校教师享有与公办学校教师水平相近的养老保险权利。国务院在2015年发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出在机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，同时，为确保养老待遇不变，在基本养老保险的基础上建立职业年金制度；随后出台的《机关事业单位职业年金办法》，对职业年金的缴费、账户管理和待遇计发办法等作了明确规定。因此，可参照机关事业单位工作人员养老保险改革办法，在现有基本养老保险的基础上建立民办学校教师职业年金制度。二是从公共财政(包括税收优惠)上支持民办高校职业年金的建立和发展。建议民办学校教师职业年金的缴费由政府、民办学校和教师个人三部分构成，其中政府的财政资助应不少于总缴费额的20%；在管理和监督方面，政府要通过立法加强宏观指导，并对职业年金的投资、管理活动进行监督。

(三)民办学校教师职业年金宜选取缴费确定型模式

从待遇计发方式看，私学年金属于待遇确定型计划，这种制度模式可确保私立学校教职员工在缴费负担较轻的情况下获得较高的年金待遇，其代际转移支付特性也较好地体现了社会保障的本质，但其有效运营的前提条件是人口结构稳定。与我国类似，韩国也是人口老龄化增速最快的国家之一，虽然其私学年金可以通过有效的投资管理实现基金的保值增值，但在人口老龄化、少子化的背景下，必然会出现赡养比不断上升的局面，私学年金基金将面临亏空的巨大风险。据KTP估算，如果现行制度继续下去，私学年金基金将在2033年彻底耗尽*私学年金管理公团：《私学年金制度概况》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。，这也是近些年韩国私学年金频繁改革和调整的主要原因。

从实现财务可持续性和长期收支平衡的角度看，我国民办学校教师职业年金采用缴费确定型较为可行。实际上，目前机关事业单位工作人员的职业年金就是采用这种模式，由政府机关(事业单位)、个人分别按8%和4%的比例缴费，实行个人账户管理，待遇水平只与个人账户积累额直接关联。民办学校采用缴费确定型模式可以未雨绸缪，避免出现类似私学年金政策频繁调整但依然面临基金被耗尽的情况。