主动协商型扶贫：基于IAD框架的精准扶贫新模式分析

冯朝睿,王上铭

(昆明理工大学 质量发展研究院，云南 昆明 650093)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，把扶贫开发摆到治国理政的重要位置，上升到事关全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的新高度。2017年是精准扶贫、精准脱贫的深化之年，习近平总书记在十九大报告中对脱贫攻坚提出了更高更精准的要求：坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持大扶贫格局，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫、贫脱真。[1]在脱贫攻坚的道路上，全党全国上下一致将精准扶贫作为“十三五”及党的十九大确定的实现第一个百年奋斗目标的重点工作和最艰巨任务。精准扶贫贵在“精准”，精准重在了解政策施用与农户可受的关系，了解这一对基本关系就是要搞清楚精准扶贫工作的影响因素，即到底是什么在影响政策实施的效果，抓住了影响因素分析，就抓住了深化推进和总结提升精准扶贫工作的关键。

一、国内外相关研究文献综述

(一)IAD框架

IAD框架由诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出。它是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台结构、个体所面临的激励及其结果产出的通用框架。[2]这个框架是一个多层次的分析系统：(1)宏观上的宪法层次，(2)中观上的集体选择层次，(3)微观上的操作层面。IAD框架主要包括外部环境、行动舞台和行为结果三部分内容，外部变量和行动舞台共同对行为的结果产生作用。

(二)精准扶贫影响因素

关于贫困与反贫困的研究文献可谓汗牛充栋。通过海量的文献阅读，可将国内外学者的研究划分为六类：(1)关注经济增长与反贫困的关系；(2)关注收入分配因素在扶贫中的作用；(3)突出产业结构的变化以及这些变化带来的减贫效应；(4)强调特定区域的民族文化与贫困的具体关系及其策略研究；(5)切入经济增长的区域差异对减贫的影响；(6)提出包容性增长的视角对反贫困的启示。总结来说，不同学科的关注点不同。经济学视野下的反贫困研究主要考虑国家和市场如何发挥作用；社会学研究关注微观贫困主体如何在国家整体政策变化过程中发挥作用；民族学人类学研究重点考察少数族群的历史传统和文化样貌对贫困政策的衔接与融合研究；公共管理学研究则将反贫困看作政府治理的重要内容。

首先，在致贫的原因上。经济学者们普遍认为经济增长与贫困关系密切。主要有纳克斯的“贫困恶性循环理论”、[10]纳尔逊“低水平均衡陷阱理论”、[10]缪尔达尔的“二元经济结构理论”、[10]赫希曼的“非均衡经济增长理论”、[11]舒尔茨的“贫困但有效率的理性小农理论”[12]等；从社会学角度来讲，之所以产生贫困，主要是由于文化、制度、历史遗留问题、人口负担、人口与环境关系的失败等导致。

其次，在如何看待和推进精准扶贫上。根据习近平总书记的重要讲话和中共中央办公厅与国务院办公厅联合下发的文件，精准扶贫就是通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。纵览已有的精准扶贫研究，可分为三类：一是聚焦于线性的精准扶贫难点、对策和路径选择分析；二是以典型案例为抓手，突出精准扶贫机制实施的政策和实践困境；三是分别从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核方面来创新精准扶贫的工作机制。

再次，在如何认识主动协商型扶贫模式上，即主要研究政策施用和农户可受关系。任何一项政策的实施都要考虑政策标的对象的可接受度，而政策标的的可接受度在很大程度上反制政策实施能否成功。政策过程领域的诸多研究都在强调政策实施的过程实际上是政策变迁过程，政策变迁的本质是政策学习。在贫困治理和扶贫开发中，诸多研究已经考虑到将农户意愿作为重要的考虑维度，但是不能将政策施用上的农户可接受程度简单地视之为农户的可承受程度或者农户意愿。因为一项政策是否被农户接受，不仅仅是一个意愿问题，更涉及政策本身的施行方式以及当地的经济社会状况，有时还与具体农户的家庭结构和社会认知息息相关。

综合来看，可以得出以下结论：(1)既有的IAD框架研究主要局限于某一种特定的政策问题，没有嵌入到这个问题中的要素关系进行分析，更没有将框架中的外部环境变量、行动舞台和行动结果与特定政策问题的因素相结合作系统性的解释；(2)既有的贫困与反贫困研究已经具备坚实基础，但是对于精准扶贫的研究目前主要还停留在政策解读层次；有的研究虽然有独到的案例嵌入，但也缺乏创新性新的框架解释；(3)既有的扶贫政策实施研究虽然注意到了各种影响因素，例如农户意愿，但是农户意愿与政策实施的因果关系较为单一，需要加入政府是否强制、当地经济社会状况以及农户个体家庭结构关系及其社会认知等因素，才能够分析全面；(4)既有的针对云南扶贫开发研究虽然具有较强的时代特点和区域价值，但是基本上忽视了“制度-机制-行动”三维关系互动的新框架解释，也没有将精准扶贫放在政策过程的理论视阈中加以考察。

二、基于IAD框架的滇西连片特困地区精准扶贫影响因素分析

(一)云南滇西连片特困地区精准扶贫的现状

十九大报告明确指出：脱贫攻坚已经到了决战决胜阶段，现亟需脱贫的对象，大都是条件较差、基础较弱、贫困程度较深的地区，都是需要下大力解决的“硬骨头”。[1]西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板和重点。云南是集边疆、民族、山区、贫困四位一体的省份，贫困人口数量居我国第二位、片区县和重点县数量居我国第一位，是中国扶贫攻坚的主战场之一。2015年云南减贫103万人，减贫率达17.9%，减贫规模居全国第三。按照2015年农村常住居民人均可支配收入2855元(2010年不变价2300元)的全国农村贫困标准，云南省农村贫困人口从2014年的574万人下降至2015年的471万人；全省贫困发生率12.7%，比上年下降2.8个百分点；当年实现减贫103万人，减贫规模居全国第三，减贫率达17.9%。截至目前，云南仍有滇西边境山区、乌蒙山区、迪庆藏区、石漠化地区4个集中连片特困地区，共涉及全省15个州市91个片区县，数量居全国第一位。*《云南省人民政府关于印发云南省脱贫攻坚规划(2016-2020年)的通知》(云政发〔2017〕44号)。

滇西边境片区位于云南省西部、西北部和西南部，包括丽江市、保山市、临沧市、普洱市、红河哈尼族彝族自治州、大理白族自治州、楚雄彝族自治州、德宏傣族景颇族自治州、西双版纳傣族自治州和怒江傈僳族自治州在内的10个州市的61个县区(片区内有民族自治县20个、边境县19个、国家扶贫开发工作重点县45个、省级扶贫开发工作重点县6个，1个天窗县，1个嵌入县)是全国3个不跨省区的片区之一。面积20.9万平方公里，边境线长达3148公里，分别占云南省陆地边境线长度的77.5%和全国的13.8%，片区内21个边境县分别与缅甸、老挝、越南等国接壤，有9个国家级口岸，占云南省面积的51%，贫困问题严重、贫困特点突出、贫困成因复杂也是国家贫困县最多的片区之一。*《云南省人民政府关于印发云南省脱贫攻坚规划(2016-2020年)的通知》(云政发〔2017〕44号)。

因此，集中力量推进滇西边境片区区域发展与扶贫攻坚，对于促进片区各族群众共同富裕与边疆和谐稳定、加强生态建设和环境保护，扩展云南的地缘政治影响，服务于国家“一带一路”倡议具有极其重要的意义。

玉米种植过程中发生的病虫害需要及时治理，以免影响其他植株的正常生长，农户应尽量采用物理、化学及生物相结合的方式来处理。针对玉米的叶茎根等的病虫害要及时的喷洒适量的农药，缓解植株的病变情况。另外及时将病变的较为严重的植株从根清理掉，避免腐烂的植株通过土壤、空气等途径将细菌传播至其他健康的植株。最后通过在玉米植株上放置赤眼蜂、苏云金菌及苏云金杆菌乳剂等来达到防治病虫害的目的。

党和国家历来重视扶贫开发工作，特别是党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作，习近平总书记、李克强总理、汪洋副总理和其他中央领导同志频繁深入贫困地区调研，密集召开系列会议、出台重要文件部署推动扶贫工作，脱贫攻坚的共识与行动前所未有，明确了扶贫开发在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴“中国梦”当中的地位。2015年11月29日，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，彰显了以习近平同志为核心的党中央打赢脱贫攻坚战的坚强决心，在我国反贫困史上具有里程碑意义。云南省委、省政府始终把扶贫开发作为“全省最大的民生工程”，摆在重要的位置，制定实施了片区扶贫攻坚、扶贫机制创新两个实施意见，颁布实施了《云南省农村扶贫开发条例》，全面构筑政府、市场、社会协同推进的扶贫开发工作新格局。从2015年起，云南每年都有100万以上贫困人口实现脱贫。全年减少贫困人口100万人以上，5年累计减少贫困人口540万人。到2020年，全省574万建档立卡贫困人口要全部脱贫、88个贫困县要全部摘帽、476个特困乡4277个特困村要全部出列。*《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》(国发〔2016〕64号)、《中共云南省委 云南省人民政府关于深入贯彻落实中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》(云发〔2015〕38号)。

脱贫攻坚战，时间之紧迫，任务之艰巨，都要求理论界和实务界同心协力，克难攻坚，真正下沉到精准扶贫的过程中去，找寻更多的理论支撑力和实践行动力。客观地说，这几年来各级政府作了相当多的工作来推动脱贫攻坚。但是目前理论界做出的贡献还不多，这些研究主要集中在五大方面：(1)对贫困现状的描述和测度；(2)对经济发展、产业结构调整等方面的减贫战略研究；(3)对少数民族传统文化特点与贫困的关系研究；(4)对区域政府间合作及协同治理倡导；(5)对贫困治理的理论创新与意义解读。如何从新的角度破题，找准脱贫攻坚的要症，对症下药，提出对云南省“十三五”期间滇西连片特困地区脱贫攻坚有指导、对全省全面建成小康社会目标有贡献的方案，成为本文的研究重点。

(二)基于IAD框架的滇西连片特困地区精准扶贫影响因素分析

以云南省滇西边境山区连片特困地区作为实证对象，通过走访滇西北边境片区的农户、政府部门及大型国有、民办企业，通过访谈和问卷的形式了解滇西北脱贫攻坚的核心问题，调研发现：在脱贫的最后一公里路上，影响脱贫效果的主要因素为政策施用与农户可受这对关系。除了对IAD框架最新国际学术前沿动态进行掌握，对精准扶贫的经验进行全面概括之外，笔者认为精准扶贫中的政策施用与农户可受关系是影响扶贫效果的主要影响因素，对这一影响因素的分析和研究可从以下方面入手：

首先鲜明提出这对基本关系；其次对这对基本关系进行内涵解释和变量设定，政策施用不等于政府强制，农户可受不等于农户意愿；政策施用包含了政府强制和软化的各种手段，而农户是否接受某项具体扶贫政策则取决于政府强制与农户意愿本身的结合。因此，将政府强制和农户意愿作为这一对基本关系的中间变量，进而提出以下四个基本假设(见表1)。

表1 政府强制和农户意愿基本关系假设内容

二是通过调研验证四大假设关系，如下表2所示。课题组通过走访宁洱哈尼族彝族自治县、思茅区、保山隆阳区、腾冲县、宁蒗彝族自治县、丽江古城区、大理市、芒市，围绕贫困户对政府扶贫政策是否了解、了解程度、是否认可扶贫政策、参与政府组织的扶贫政策的热情、对扶贫效果的评价等问题随机与当地贫困户进行了访谈。

表2 政策施用与农户意愿作用于政策效果的解释

结果发现，所走访的贫困户普遍存在对政府扶贫政策的认知度不高，对政府扶贫政策的理解存在偏差，对政府的扶贫动机存在怀疑，对政府扶贫的方式存在不满，对政府扶贫的效果存在担心。

三、精准扶贫：基于IAD框架的“主动协商型扶贫模式”的实施策略

(一)通过走访调研，笔者认为精准扶贫中的政策施用与农户可受关系是影响扶贫效果的主要影响因素，在四大假设关系因素的一般性分析和特定实证研究的基础上，运用IAD框架中的外部环境要素、行动情景和行动者的行动舞台以及在相互作用模式下所产生的行动结果。对该片区区域性、地方性、扎根性的精准扶贫政策施用与农户可受关系进行整体化、精细化的解释，进而建立基于政策施用与农户可受关系的IAD嵌入式分析框架(见图1)。

基于IAD框架的滇西边境山区精准扶贫模式是十九大以来破解滇西边境山区脱贫的灵丹妙药，是实现十九大以来确立的两个一百年奋斗目标的具体实践，是新时期脱贫攻坚的利剑。如何更好地发挥广大农户的主动性，促使他们主动参与到政府、企业、社会提供的产业、旅游、教育科技、文化卫生、医疗救助、金融扶持等扶贫产业中，找准农户的定位，通过多元帮扶、主动脱贫的方式，早日走上小康之路。

(二)“主动协商型”精准扶贫模式的研究框架，如下页图2所示。

四、主动协商型扶贫：基于IAD框架的精准扶贫新模式

基于目前“大扶贫战略”的推进和“精准扶贫”政策的广泛实施，本文重在构建一种政府引导、舆论宣传、执行人员具有服务意识、农户配合的一种主动服务与主动积极接受并自发实施的一种精准扶贫模式。该模式摒弃过去政府大包大揽，出台扶贫政策并未进行广泛宣传，没有征求农户意愿直接下达扶贫任务，具体扶贫人员服务意识不强的传统扶贫模式，旨在最大限度发挥依靠人民、团结人民、尊重人民、激发人民内生致富动力的政府全心全意为人民服务的职能的一种扶贫新模式，为全面建设小康社会，努力实现两个一百年奋斗目标做出努力。

第一，作为扶贫主体的政府，在运用科学的方法、理念、工具及先进经验的基础上，制定出有前瞻性的因地因时制宜的扶贫政策，同时，应转变观念与作风，充分发扬民主精神，尊重人民、相信人民、依赖人民，在扶贫过程中发挥主体功能，对扶贫客体——农户进行政策讲解、说服引导，激发农户参与扶贫攻坚的积极性及主动性，而非强制执行。

第二，宣传部门作为政府政策实施的传音筒，应在充分理解扶贫政策的基础上，运用农户易于接受的语言进行广泛、全面的宣传，形成主流舆论声音，引导农户朝着符合政策执行效果的方向努力，最终实现脱贫。

第三，本着“以民为本”的政策执行理念，具体负责执行的行政人员需牢固树立人民公仆、全心全意为人民服务的意识，在具体的扶贫政策执行过程中，热心、实事求是地执行政策。同时，应该多听取扶贫农户的心声，换位思考，对不明白政府扶贫政策的农户要以农户听得懂的语言多加宣传讲解政策。

第四，农户作为政策实施的客体，应该主动积极地学习国家、部委、省市县的相关扶贫政策，了解扶贫政策、熟悉扶贫政策、积极参与扶贫过程并发挥主人翁作用，为扶贫政策的有效实施做出表率。通过国家脱贫攻坚政策的实施，自身不断学习进步，为自己及家人创造更好的物质基础。

结 语

在做好IAD框架的最新国际学术前沿动态掌握和对精准扶贫的经验进行全面概括的基础上，鲜明地提出研究问题：一项精准扶贫政策能否成功的关键在于其政策施用与农户可受之间的关系。IAD框架下精准扶贫政策施用与农户可受之间的关系研究，抓住了当前理论界思考的一个新方向，破解了当前实务部门思考的一个老问题。通过建立符合中国政策实践场域的IAD嵌入式框架分析精准扶贫中的这一对基本关系进行分析，分析影响因素的全面性，进而确立主动协商型精准扶贫模式，着力于理论与实践结合，试图找到理解具体政策过程、打开政府过程黑箱的钥匙，为经济学、管理学和公共政策过程研究带来新的理论价值。最后，要在理论上也是实践上提出IAD嵌入式分析框架下云南精准扶贫经验总结与改进方向，进而提出连片特困地区及全国精准扶贫政策优化与能力提升的总体策略，为开展区域性的反贫困理论提供参考，为西部地区乃至全国连片特困地区的反贫困工作提供新思路。

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