似公非公：近代上海城市化初期水环境问题的产权因素

2018-06-01吴俊范

浙江师范大学学报（社会科学版） 2018年3期

吴俊范

(上海师范大学历史系，上海 200234)*

由于河流湖泊等地表水资源的社会经济功能和产权归属发生变化，导致乡村城市化过程中产生种种水环境问题，这是环境史研究者关注的一大问题。本文系该问题的历史学个案研究，试图以上海城市化初期农业用地转化为城市用地过程中河流产权及其社会经济功能的转换为切入点，对当时水环境问题的缘起和发生机制作一探讨分析。

从现代经济学的产权角度来看，传统时期上海地区的河流与湖荡属于一种产权不完善的公共资源。所有权与使用权不统一，官方管理上的懈怠，措施上的模糊，以及民间的侵占、围垦等行为，均与其产权的“似公非公”性或多或少存在联系。西方经济学家对“公地”管理中的产权矛盾早有理论构建，例如，1954年H·斯考特·戈登(Gordon H S)如是归纳所谓“公地资源”的悲剧：“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人的珍惜”；[1]3加勒特·哈丁(Garrett Hardin)于1968年进一步完善了“公地悲剧”之表述：“任何时候，只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。”[1]2“公地悲剧”理论有助于理解江南水乡地区的水环境问题产生的原因。如，由于人类的开发利用导致水环境变化，如河流被填没作为建筑用地、河道被作为排放污染物的场所、湖荡被圈占为私人鱼塘等，那么这些行为是在何种动因下产生的，又产生了哪些环境效应，人们应当如何全面认识这种“公地”的特殊性并适当调整自己的行为呢？笔者基于上述认识，运用上海开埠初期的土地转让契约等历史文献，来分析和反思上海城市化过程中的河流环境问题及其发生机制。

一、传统时期河流产权的“似公非公”

上海地处太湖平原之东端，在水系特征上属于亚热带大河三角洲水网地貌，塘浦泾浜密集分布，纵横交错，故而应当把上海地区的河流体系置于区域开发史的长河中来观察，从长时段来总结该区河流水系的演变趋势及人地关系机理，以便于从历史发展的角度理解上海地区的河流体系在近代城市化时期所发生的变化。

太湖流域的河道多以“塘”“浦”“泾”“浜”命名，其中，“塘”的意思是指中间的水道，也包括河道两边的堤岸。秦汉以前，太湖地区属于沼泽地貌，人们通过渠化河道，排除低洼处的积水，再将排干后的地面围垦成农田。开挖河道时泥土堆积起来的堤岸，成为人畜行走、拉纤或小型运输的道路。由水道和堤岸构成的结合体称为“塘”：“凡名塘，皆以水左右通陆路也。”[2]太湖以东地区的开发晚于环湖一带，该区的河网构筑与唐中期之后大型圩田的建设同步。圩田全赖圩岸，筑圩必须“相地势，度水势，划而为圩，高筑堤岸，令内足以围田，外足以御水。圩岸既固，不惟在圩之田无霖涝之旱，且湖水不得漫行，而归于塘浦。则塘浦之水自然满盈迅疾，虽高阜之地，亦因水势易达，可引以资灌溉。”[3]及至五代时期，自太湖至海滨已构成能灌、能排、能通船的河网体系，塘浦纵横，水陆共用，农田水利与交通相得益彰。[4]

在人口不断增长的压力下，宋以后太湖地区的圩田体系逐渐趋于破碎化，大圩分小圩是其最明显的表现。[5]在分圩过程中，大水面受到分割，圩田与圩岸的规模和等级日益细微。[6]明清时期太湖地区的堤岸与水道体系越分越细，小泾小浜的比例远远超过较大塘浦的比例。因此，从环境演化与区域开发的关系来看，塘浦泾浜与圩田所构成的地理系统，实际上代表了太湖地区土地利用的一种独特范式。该区地表水体更人工化，且变化频繁，水面与陆地、河流与堤岸的比例和格局也一直处于转换之中。所以本文考察上海开埠初期的河流环境变化时，是将堤岸、道路的开发和利用一并纳入考虑的。

上海地区成陆相对较晚，但其农田水利发展与地表水利用的相互关系，与整个太湖平原水环境演变的原理基本相似，只不过由于东面地势较高(古称高乡)，在沟洫、圩岸的农田水利功能和具体筑法上与太湖平原西部(古称低乡)有一些差异，因而导致种植的农作物种类亦有不同。明人金藻说：“老农云：‘种田先做岸，种地先做沟。’此两句切中连年之病。盖高乡花豆不收，为无沟故也；低乡稻禾不收，为无岸故也。是故高乡沟洫为急，而圩岸次之；低乡圩岸为急，而沟洫次之。”[7]可见，上海地区之于整个太湖平原，其农田水利开发的地理环境可谓同中存异。但是东西部的共同点很明显，农民均须通过“圩岸”来整理和开发农田，河流格局与圩田格局相辅相成，河流变动则圩岸变动，圩岸变动也影响河流分布。上海开埠后，城市地产商用作筑马路的地基，先是圩岸，后来又填没河流作为路基，扩展路面，这样不仅瓦解了农业经济时代的圩田格局，河流体系也逐渐崩解。

接下来的问题是，传统时期与社会经济生活息息相关的河流，其产权如何管理呢？作为一种人人皆可使用的自然资源，在所有权和使用权上有何特殊性？

在传统中国社会，土地所有权名义上归国家。王家范、程念祺认为：传统中国的土地经济与国家权力紧密结合，无论是地主或是自耕农申报的自有土地，在国家那里只有作为一个赋税的单位才具有真实的意义。国有制在本质上把土地所有权从属于国家主权，满足于把所有制关系意识形态化。[8]在这样一种制度背景下，作为农田水利命脉和交通载体，被各个社会群体广泛依赖的河流，在整体上视为国家“公共财产”。但另一方面，由于实际使用河流的人是各个社会群体和广大民众，又造成了所有权与使用权的分离。人们出于各种使用目的或群体性、私人性的意图，削弱了河流的公有性。上海开埠后，公共租界当局曾组织西方学者对传统中国的河浜权利做过专门研究，关于江南通航河道与更小型的潮汐河浜之所有权，学者G.Jamisson如此解释：“虽然皇帝或国家被认为是名义上的所有者，但国家从未行使过真正的所有权，他们更像是这种资源的保管者。在国家的意识里，河浜这种‘财产’同皇宫、皇家游乐场、狩猎场等严禁百姓介入的私产还是有很大的区别的，最起码民众是可以使用的。”[9]正因河流资源的所有权与使用权分离，民众的各种意图均可作用于河流，并改变河流的格局与水环境。

所有权与使用权的分离，极易造成河浜资源被民间侵占据为私产。历朝历代江南地区普遍存在由泥沙沉淤等原因形成的河湖涨滩，这类土地一向被视为国家所有，农民对涨滩进行围垦，必须付出一定的升科手续费并保证此后向当地政府纳税。[9]但在水面产权并不明朗的情况下，农民尽量逃避升科手续，常常在官府并不知情的情况下非法围垦，乃至侵占并没有淤塞的河道、湖荡，用人工促淤法加速水面变成土地，往往是农民已耕作种植多年，政府却并不知情，更勿谈向政府纳税。①

然而在传统农业经济条件下，大量侵占、开发或利用河湖，造成地表水体急剧减少或消失的情况不可能成为主流，这是由河流的社会经济功能甚至文化功能所决定的。民间客货运输、农田灌溉、给水排水、日常生活饮水，甚至是住宅和坟地的风水等，皆需依赖河流，为了维护这些公共需求，人们设法维持河流体系的完整性。在人口压力较大的情况下，江南地区经常出现大量围垦河湖滩地、影响水生态环境等事件，但在漫长的农业时代，河流湖泊服务于农田水利的主体功能保持不变，人们始终围绕这一功能展开维护和建设。②传统社会对河流体系的维护方式，主要是对河流进行定期疏浚和堤岸维护，以保障水流畅通、水量稳定、农田安全以及民众生活所需。根据河流受益面的大小，河流疏浚维护的出资者和出力者均有所不同。对于大型河流的疏浚，以官方出资和组织劳力为主，地方官亲自督促整个工程的进展；对于中小型河流，则采取官绅结合的方式，往往是由地主、士绅牵头，募集资金，受益范围内的农户出工出力；至于田间地头的私有沟渠，相关田主经过商议即可自行处理。上海地处滨海平原感潮区，东部微高，潮汐带来的泥沙易于在河道中淤积，对河流疏浚的要求更高，所以疏浚河道无论是对于官府还是民间，都是每年的重要事务。③

二、上海城市化初期河流产权的转让

近代上海城市化伊始，在划定的租界区内，虽然原来的农业用地以永租的形式逐渐转化成城市建设用地，但中国官方制定的道契文本和《土地章程》等法规，乃至在上海道台对地产商签发的土地转让契约中，对河流与堤岸这种“公有性”资源的转让与开发均持保守态度，官方本能地抑制地产商对河流、堤岸的使用权限，力图维持其原有的功能和完整性。这种态度一方面是对传统河流环境观念的延续，另一方面是因为时人并未预见到城市化即将对河流体系造成的巨大改变。

起初，上海地方政府在向外商签发道契时，对租界范围内的滩涂、官河、官路、公浜、公路等公地严加控制，坚持原来“公地公用”的原则。对于原来产权比较模糊的乡村级别的公浜与公路等集体财产，也并未放松管理。这说明大型河流与堤岸的公有性在当时特殊的社会背景下反而有意无意地得到强化。1845年上海地方政府颁发的《土地章程》，其中与交通道路密切相关的几款内容充分强调了公浜与公路的“公有性”：[10]682-684

“第一款：商人租赁基地，必须地方官与领事官会同定界，注明步数、亩数，竖立石柱。如有路径，应靠篱笆竖立，免致妨碍行走，并在石柱上刻明外有若干尺为界。”

“第二款：杨(洋)泾浜以北原有沿浦大路，系粮船牵道，后因坍没未及修理，现既出租，应行由各租户将该路修补，以便往来。其路总以粤海关尺二丈五尺宽为准，不惟免致行人拥挤，并可防潮水冲激房屋。其既修之后，任凭催船员役及正经商人行走，不准无业游民在此窥探。”

“第三款：商人租定基地内，前议留出浦大路四条，自东至西，公同行走。一在新关之北，一在打绳旧路，一在四分地之南，一在建馆池之南。又，原先宁波栈房西至留南北路一条，除打绳路旧有官尺二丈五尺外，其余总以量地官尺二丈宽为准，不惟往来开阔，并可预防火灾。其出浦之处，在滩地公修码头，各与本路相等，以便上下。其新关之南、桂花浜及怡生码头之北，俟租定后，仍需酌留宽路两条。此外，如有应行另开新路之处，亦须会同妥议。其租定路基，业由商人先行给价者，如有损坏，应由比邻租户修补，嗣后由领事官派令各租户公议均摊。”

“第四款：商人现租基地内旧有官路，兹因行走人多，恐有争竞。议于浦江之西、小河之上，北自军工厂旁冰厂之南官路起，南至杨(洋)泾浜河边厉坛西首止，另开二丈宽直路一条，公众行走。但必须租定地面，将路修好，会同勘明何路应改，再行示谕。不得于新路未修之前阻拦行人。其军工厂之南，东至头坝渡口码头，旧有官路一条，亦应开二丈宽，以便行走。”

“第十八款：不得占塞公路，如造房、搭架、檐头突出、长堆货物等；并不得令人不便，如堆积污秽、沟渠流出路上、无故吵闹喧嚷等。”

1845年《土地章程》虽然体现了中国官方不愿意“公地”主权落入洋商之手的意愿，但还是侧重于“公路”，即陆上通道的利用方式，对河塘、泾浜、沟渠等水面如何利用却极少提及，似乎对这些水面即将转化为城市建设用地的前景未有足够考虑，只在第十二款中约略提到商人有修补桥梁、开沟放水的义务。这说明当时官方把主要关注点放在陆路交通设施和现有的土地资源上，对于城市化土地利用方式即将对河流水面产生的影响，尚未有前瞻性的认知。

开埠初期乡民在向城市地产商出租土地时，对各种等级的河流和水道的权力转让也不够重视，这在道契文本关于地块的四至描述中有明显体现。开埠后最早的一批土地出租，发生在上海县二十五保二、三图(县城北面乡村最初划定的租界区域内)，时间在道光二十四年——咸丰三年(1844—1853年)之间。以下通过对道契中关于地块边界的土地类型表述，来说明官方对河流与堤岸产权的认知。

表1 1844—1853年英册道契中的地块边界表述 [11]卷1

注：次数指各种类别的河流、陆上通道等在样本道契中的边界表述中出现的总次数。

表1显示，道契文本主要强调各类官有、公有的大型公路或大路的产权，注重这些大型陆上通道的公有性，免去被地产商占为私产的可能性，但对河流的强调则相对较少，对不同级别的河流分类也不够细致。而实际上，在上海这样的水乡地区，地产范围内河浜沟渠的数量不可能比陆上通道少。这种对地产边界的河流产权的粗放式表达，意味着官方在城市化初期对河流产权转让管理的简单化，对即将出现的问题未有清晰预判。

到了1870年代，上海城市商业用地向租界外的农村大规模扩展，这时河流产权的转让问题才引起官方的重视。由于河浜产权转让时对商业化的开发利用方式缺少具体的限制，影响了郊区农田水利和农民生活，民众意见纷纷，官方才有所警觉，继而将关注的重点转向河流如何开发利用才能兼顾地产商和农民双方的利益上。

三、河流产权管理的调整与水环境问题的初现

城市地产商不顾河流、堤岸本来服务于农村经济的功能，他们按照利益最大化的原则填没河流，扩大建筑用地，用管道排水系统替代河流的排水功能，这使得原本完整通畅的河道体系被割裂。但与此同时，郊区农民仍然需要按照原来的方式使用河流和堤岸。由于水乡的塘浦泾浜是相互连通的，城市段的河流被填没或阻断，连带性地造成郊区段河流的排水不畅、水质变臭等问题，这给农民的生产和生活带来影响。[12]

后来官方逐渐认识到，应当在出租农地时对各种水道的类型加以细化，并附加相关规定，以此约束地产商的使用开发权限。在100号之后的道契中可以看到，作为地产边界的河浜、道路的类型变得多样而复杂，不再只是笼统地体现其公有性，而是以河流、道路各组成部分在圩田系统中的实用价值为分类标准。在城市扩张影响下，官方侧重维护农业地区水利正常运转的意图更加明显。

表2中所统计的地产交易，发生在1854年至1862年间，道契中对地产边界的道路与河浜类型的表述，比表1细化，这说明出租人和承租人双方对河流、道路的价值观念逐步转变。作为地产边界的各类河流、堤岸、圩岸、道路实体都得到明确强调，“全路”与“半路”、“全浜”与“半浜”的出现，其用意更在强调河浜与道路均不得随意占用。这种类型数量虽少，却标志着原有比较笼统的河流产权意识走向清晰化。各类河道对于农民和城市地产商来说，均有其实际价值，应当区别对待。

表2 1854—1862年英册道契中的地块边界表述 [11]卷1-2

1870年代以后，随着城市地产业向乡村地区扩张加快，官方进一步注意到在道契签发时应对原来模糊的地产边界加以明确化，尤其是对其中涉及河流、堤岸产权的部分应详加说明，以避免河流水道被笼统地开发。例如，道台在签发英册1181号道契时(发生于光绪四年八月十六日)，在契尾特别批注如下：“东界半浜系祥茂洋商地内，西半浜仍应顾聚源完粮，此浜内通民田，关碍水利，洋商不得侵占填塞。 ”[11]卷4虽然按照惯例私人对属于自己地产的“半浜”具有较大支配权，但政府仍然明确指出地产商不许填浜。

官方所采取的另一种习惯做法是，将道契中已经写明的“半浜”边界更改为“浜岸”或者“浜边”，甚或做出更为明确的地理空间限制，以此来阻止河流被划入商业用地，以保障河流用于农田水利之功能。例如，签发于光绪十四年(1888)八月二十二日的英册1754号道契，契尾有如是批注：“东西南至与契载相符，惟北至半浜。该浜系小闸港官浜，应以闸港南岸为界，官浜不得阻塞。”[11]卷6仅光绪七年(1881)道台签发的道契中，明文规定地产边界必须做出更改的案例就十分集中，其中，英册1304号、1327号、1329号、1331号、1333号、1370号、1453号等，均载明必须将边界由“半浜”改为“浜岸”；英册1338号则规定地产边界截止黄浦滩边岸，而不是位置模糊且时有变动的“浦滩”；英册1371号、1372号、1373号均规定，其地产边界至吴淞江岸上之土路内，而不是模糊的吴淞江。[11]卷1-9这些法律文本方面的改动说明，官方用强制手段和法律形式更正原先乡民地契中对河浜产权的模糊界定，暂时避免了重要河浜被地产商填塞占用、局部水利系统出现紊乱的现象。

对于已经签发出的地契，如果因地产边界划分不当而可能造成较大河流被填没的情况，官方一旦收到举报，即注意重勘纠正。光绪十三年(1887)八月，道台令上海知县与会丈局总办复查一例已经签发的道契，其原因是地产边界河流的产权与开发权出现了纠纷。会丈局查核的结论是，最初签发道契时官方没有注意到其边界河浜(是为公浜)的重要性，将其模糊地出租给洋商，确系草率，建议重新勘察边界，对原契作出修改。会丈局的报告内容如下：

“黄巡检会同英总领事所派之员，前赴该地，按照原图，详细履勘。查该地北首有毗连水浜，据名南穿虹浜，该浜潮汐相通，应系公浜。奉发前号原勘绘图，其北至全浜高易地，系跨浜为界。现将该地断归原告(指租地洋商，笔者注)收管，如照前图地亩为准，将来倘被全浜填没，恐与农田水利攸关，若除去全浜，又与英公堂原断地亩不符，事关华洋商民抵欠断归之案，卑职等未便擅拟，究竟该洋商收管以后，能否将全浜让出，不致填没，应请宪台札饬英公堂饬传该洋商详询明确，以凭勘定。”[11]卷4

上引案例可见，最初官方对土地交易中的河流产权价值认识不足，致使一条与农田水利大有关碍的“公浜”随同田地一块出租，从西方产权观念去理解，洋商认为自己拥有河浜产权，有权开发整个河道。后来由于乡民告发，官方又欲收回其产权，但必须重走法律程序。这实际是一个产权管理制度与现实经济需求相互偏离的个案，其根本原因，还在于传统意义上的河流产权模糊、政策存在漏洞。官方对河流利用的管理政策是随着河浜环境问题的出现而逐渐清晰起来的。

官方在法规层面也逐渐对河流产权的转让有所调整。此处援引1893年《新定虹口租界章程》第五条之规定：“不论何条通潮之港，向来所有者，工部局愿不填塞，如用填塞，须先与地方官商议方可。”另有第八条之规定：“吴淞江不在美租界内，水利之事，归中国地方官经管。所有北岸岸线，将来应由地方官与美领事、工部局员会同划定。以后修建驳岸，不得填筑线外。工部局如在吴淞江添造桥梁，同现在所造之桥一律，不能再低。倘在北岸建筑码头，亦不得填出河外，淤垫河身，有碍水利。”[10]686与1845年、1854年《土地章程》未对河浜利用的明确规定相比，这已经是一个不小的变化。

最后需要说明的是，虽然1870年代以后官方对河流、堤岸、道路的产权转让进行了政策方面的调整，改变了早期粗放型的产权管理，但其后河流环境的演变却未尽人意。随着上海城市空间的扩展与道路系统的拓建，农业经济所依赖的农田水利系统，走向无序性的崩解，臭水河浜与断头河浜不断增加，城市和乡村都不得不长期面对水环境治理难题。其中原因，除近代城市化对传统水乡地理环境不可避免的改造作用外，社会各群体是否能够正确认识河流湖泊等地表水资源的社会经济功能转型和产权归属变化，并有针对性地采取应对措施，也是一个重要因素。

四、小结

本文用历史资料呈现了上海城市化初期地方政府和乡民对河流产权认识的转变过程。农业经济条件下河流体系“似公非公”式的产权观念，与城市土地利用范式下的私有产权意识，存在明显对立，地产商本能地把原本产权不明的河流囊入自己的产业中。这实际上是传统农业经济与近代城市经济在土地利用观念和方式上的差异，其结果是，农业经济所依赖的河流系统在城市化改造中，缺乏合理的环境过渡，导致短时间内出现大面积消失和水质问题。在当时历史条件下，官方对于突如其来的城市化对水环境的改变并不具备前瞻性，但在今天和将来的城市规划中，我们可以史为鉴，避免历史问题的重演。

在历史地理学者看来，河流体系的产权过渡问题，在根本上还是区域人地关系在城市化条件下的一种表现。太湖流域的土地利用方式与环境演变，有其自身的历史规律和地理特征，有其一以贯之的演化脉络，城市化的土地利用方式也必须充分考虑历史的延续性。由本文的研究来看，近代上海城市化过程中的水环境问题，与河流体系在传统社会形成的产权结构有着相当大的关系。维持一个符合长江三角洲水文规律、上下游排水通畅的水网，是这一区域良好生态的基本前提。

注释：

①民国中期豫皖客民围垦吴江县庞山湖就是一例。最初官厅不完全了解情况，虽然有几次制止行动，并统计已垦农田强制田主纳税，但最终庞山湖还是被完全垦为农田。参见《客民围垦民田》，《新黎里》1925年5月16日第3版；《关于水利事业案:提议绥办庞山湖围垦案》，《建设》1930 年第7期第42页等。

②陈桥驿在《古代鉴湖兴废与山会平原农田水利》一文中持此看法,参见《地理学报》1962年第3期。

③对于江南河流疏浚的组织方式及等级差异，参考吴俊范：《近代上海土地利用方式转型初探——以河浜资源为中心》，《中国经济史研究》，2010年第3期，第43-53页。

参考文献：

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东,译.上海：上海译文出版社，2012.

[2]谈钥.吴兴志[M].续修四库全书:第七〇四册.上海:上海古籍出版社,2002:101.

[3]陈子龙,等.与林侍郎论水利第二书[M].经世文编:第五册,卷396.北京:中华书局,1962:4284.

[4]太湖水利史[M]//中国大百科全书·农业卷2.北京：中国大百科全书出版社，1990：434.

[5]滨岛敦俊.关于江南“圩”的若干考察[J].历史地理,1990，7:188-200.

[6]王建革.水车与秧苗：清代江南稻田排涝与生产恢复场景[J].清史研究,2006(2):1-11.

[7]顾炎武.天下郡国利病书:第一册[M].上海:上海古籍出版社,2012:433.