合作与冲突：民国时期地方水利建设中的国家与社会<br/>——以浙江省黄岩县为例

合作与冲突：民国时期地方水利建设中的国家与社会
——以浙江省黄岩县为例

2018-02-09张根福黄芳芳

浙江师范大学学报（社会科学版） 2018年3期

张根福, 黄芳芳

(1.浙江师范大学校长办公室，浙江金华 321004；2.浙江师范大学人文学院，浙江金华 321004)*

近年来，水利社会史的研究逐步引起学术界的关注，发表了不少有价值的研究成果。关于山陕地区、太湖流域、两湖流域水利的研究成果尤其显著，①对湘湖水利的研究也引人注目，②但上述成果就研究时段而言，主要集中在明清时期，对于民国时期的研究相对较少；就研究区域而言，对沿海平原的水利研究显得较为薄弱。黄岩县位于浙江省东部，属温黄平原，其水利建设在沿海平原中具有一定的典型性。为此，本文以民国时期黄岩县的水利建设为例，对地方水利建设中国家与社会的关系作一探讨分析，以揭示民国时期国家政权对地方社会的控制方式及国家和地方社会的互动模式。

一、国家对地方水利建设的引导

民国时期处于社会动荡与新制度创设时期，国家在地方水利建设上逐步“放权”，鼓励地方士绅和民众自发组织地方水利建设，同时在制定法令、筹措经费及行政管理上进行调控。黄岩县的水利建设贯串整个民国时期，相继建设了西江闸、东宅闸、新金清闸、双龙闸、五丰闸等闸坝工程；开凿了永丰河、永济河、永利河、戴家汇、小澧汇、瓦林汇、上洋河；疏浚了永顺河、东官河、龙山浦、青龙浦、西官河、长浦河、三塘河等河流，大大促进了黄岩县水利事业的发展。民国时期国家对地方水利建设的引导主要体现在以下方面。

1.制定一系列相关水利法规。民国十九年(1930)，国民政府内政部公布《河川法》，对河川管理、河川使用及防卫、河川经费及土地之征用等作出了规定。民国三十一年(1942)，国民政府公布《水利法》，这是中国第一部现代意义的水法，分总则、水利区及水利机关、水权、水权之登记、水利事业、水之蓄泄、水道防护、罚则、附则等9章71条。为贯彻国民政府的有关水利法规，浙江省政府也先后颁布了一批地方性水利规章。如民国三十年(1941)颁布《各县堤塘修防规程》；民国三十一年(1942)颁布《浙江省各区水利议事会章程》《浙江省兴办水利事业奖励条例》；民国三十二年(1943)颁发《浙江省各县水利协会组织通则》《临时用水执照核发办法》和《浙江省农田水利工程管理养护暂行办法》；民国三十六年(1947)颁发《浙江省乡镇水利协会章程》《浙江省兴办水利工程受益费统一征收办法》等。[1]885黄岩县根据国家和省政府的法令制订了《黄岩县各乡镇兴办农田水利工程实施方法》。国家和地方水利法规的颁布对地方水利建设起到了很好的指导、管理和约束作用。

2.对水利建设的管理与技术指导。黄岩县水利机构的设置、改称、规则制定、委员聘任等都需呈报省建设厅，如西江工程临时委员会将西江干河支河委员会改名为西江工程委员会时，“由县政府呈奉建设厅二十四年三月二日第2216号指令准予备案”；[2]150后又将“西江工程临时委员会简章及西江流域水利经费保管支用办法”，“分别修正，并呈由县政府将经过情形呈奉建设厅指令”；[2]150且将召开临时会议议决事项存档，以“呈奉建设厅指令准予备查”。[2]150县内水利工程的技术问题由省厅派员指导，如民国十九年(1930)西江闸工程由省水利局派员测量，工程计划呈请建设厅审定；又如永宁江建闸工程，“呈请建设厅派员测量设计，决定建筑地点，以促实现”，[2]120工程完成后又呈请省厅派员验收。黄岩县政府作为国家在地方的治理机构，对乡村的水利建设一直起着监督与查核等作用。即使乡村自行筹款修筑的水利工程，同样需向县政府报备，技术上由县政府派员提供帮助；在工程开始前需由县政府审核整个工程计划，工程完成后由县政府派员进行验收。对此《黄岩县各乡镇办理水利工程实施办法》明确规定，“各乡镇办理水利工程须将施工地点、工程名称、作用长度、阔及深度、拟浚阔度深度、土石方估计数量、估计经费、筹集方法、办理方式(征工或包工)、受益田亩、负责团体、预定施工及完工日期列表呈报县政府查核”，[3]“乡镇水利工程测勘设计等事宜得呈请县政府转饬水利工程处派员协助办理”。[3]

3.对水利建设的资金支持。民国时期的地方水利工程鲜有国家直接拨款，如浙江的水利建设经费来源主要有三种方式：“一种是按受益田亩摊派银两或用工；一种是每年按亩征收水谷；一种是水利工程拥有一定数量的公田，由公田的地租收入充当水费。”[1]691黄岩县水利经费的筹集方式主要也是这三种，其中最主要是靠受益田亩带征，带征工作由县政府管理和实施。如民国十九年(1930)起，西江和南官河两岸以及金清港20里以内田亩，每年每亩带征水利经费2角，用于西江闸、金清闸和西江流域的其他水利工程建设，至工竣为止。据统计，民国十九年(1930)至民国三十一年(1942)，共带征民田水利经费495 412.4元，带征灶田水利经费30 139.1元。[2]352除了直接向受益田亩征收水利经费外，在乡村水利亟待修建，经费又无法迅速筹齐之时，政府会向乡村借垫一部分经费。如民国二十六年(1937)疏浚五支河时，“所需经费，约共一万余元，并拟在水利经费、建设积余经费、积谷经费项下，各借垫三千元，组织工程委员会，主持办理，呈奉民政建设两厅会同核准”。[2]329在一些特殊情况下，政府会给以部分直接拨款，如民国十年(1921)疏浚西江时，“衡山宾煦东来知县事，呈准省道各宪，拨款万元，修浚西江”。[4]有时也会以其他形式补助地方水利建设。如朱文劭在《疏浚二塘河碑记》里面提到，民国三十五年(1946)，县长袁右任依照行政院善后救济总署浙闽分署补助各地举办小型工赈暂行办法规定，将二塘河自绝倭沥至沙北仓十甲一段列作工赈工程，造具计划图表送请浙闽分署第一工作大队核拨实物，同年九月拨下面粉43吨，作为申请举办工赈工程之需。[5]又如章育在《重建永裕闸记》中记载民国三十三年(1944)永裕闸工程损坏，经费无着，民国三十五年(1946)东海钱公震来黄岩担任知事，拨借积谷六百石促令完成。[6]

4.通过政令影响地方水利建设。早在民国十七年(1928)国民政府就规定：“各机关所用物品，有国货而购用洋货者以不经济支出论。”[7]由此中华水泥工业联合会认为，水泥作为我国的重要工业，应该加以保护，但部分机构不顾全国经济大局，接连购用外国水泥，致使国产水泥购买力不足，供过于求。它向行政院请求，“令饬所属各部暨各省市政府各机关恰达国府以发通令，嗣及一切建设就需水泥，不得再及购用外货情事，以济社会经济”。[7]行政院综合考虑国内形势，认为“应准照办”，并下令各省政府工程建设需采用国产水泥。民国二十四年(1935)粤汉铁路局因购用外国水泥引起社会轩然大波，“群情惊异”，为此国家命令地方各部门建设工程所需之材料，都要优先采用国产材料，浙江省建设厅下令各级政府遵照办理。同年7月，黄岩县又向县建设委员会及河塘闸坝修管委员会等各部门传达政令，“遇有建设工程须尽量采用国产水泥以资倡率”。[7]为此，黄岩县河塘闸坝修管委员会在以后的水利建设中都遵循了这一政令，有国货时坚决不采购外国产品。这是国家对于地方水利建设的又一引导作用。

二、地方精英在水利建设中的作用

中国幅员辽阔，人口分散而居，因此在传统社会中，国家机构不可能做到有效管理农村，正如黄宗智所言，“民国时期的国家机器，不能将正式的官员和权力直接伸入到县以下的各级行政组织。因此，他们要通过地方上和村庄里的显要人物来控制农村”。[8]这些显要人物就是地方精英，他们以乡绅和地方胥吏为主，在专制国家和乡村社会之间起着协调、沟通、控制、管理的作用。[9]乡绅是指地方上的豪门望族，大多是有钱富户或地主，在农村中具有一定的威望，家族中的人员有一定的功名，或者对地方上有一定的贡献。此外也有地方上的文化人、曾取得功名或当过官员回乡的士人。地方胥吏是指在农村管理体系中的乡长、甲长、保长等，他们承担着管理农村的责任，同时他们自身也隶属于农村体系。当然，地方士绅和地方胥吏有可能重合，因为能被选为乡长等职务的人可能就是本地的士绅，有一定的权威，能够服众。民国时期不少地区地方官吏任期都较短，对地方情形不太熟悉。据统计，从民国元年至民国三十八年(1912—1949)，黄岩县知事一共有29人，[10]只有民国元年任职的杨道渊是黄岩人，且同年3月调任仙居，之后历任知事都不是当地人，任期都较短。因此他们要管理乡村不得不依靠地方胥吏和地方士绅。地方精英在水利建设上同样发挥了不可替代的作用。

1.地方精英是当地水利建设的发起者或推动者。地方精英作为地方上的有识之士，对当地的水利事业有着强烈的责任感，往往作为一地民众的“代言人”，发起或推动当地的水利建设。如民国十年(1921)，士绅章育在家乡办学，目睹水灾惨状后，出于对当地水利事业的关注，向知事宾凤阳呈文《请拨借公款疏浚西江文》，系统阐述了疏浚西江的必要性，提出应先向国家拨借公款就西江紧要部分从速兴修，以避免水患，巩固农田收益。他还一一列出了修建经费预算的具体数目。[11]宾凤阳知事作为新上任的官员，对当时黄岩的水灾也感触颇深，于是采纳了章育的建议，向省府借款疏浚西江，使得此处的水旱灾害有所缓解。又如民国二十七年(1938)四仓公民代表徐畏言等向黄岩县县长递交呈文，指出三荡河及青龙浦下段疏浚计划，由于经费不足，迟迟没有开工。同年夏春两季，大雨连绵，“沿海几成泽国，倾间又临秋旱，河水枯涸，晚禾收成绝望”。[12]呈文请求县政府“在此国家长期抗战过程中，若欲为后方增加生产力，势不得不兴修水利为急”，“将三荡河及青龙浦下段两处，并河清闸改闸为桥各工程，分别实施疏浚，以兴水利，而安定农业”。[12]

2.地方精英承担着协助当地政府维护水利的职责。地方精英一般都是当地财力雄厚之士，除直接出资进行水利建设外，还自觉担当起协助地方政府监督、维护水利的职责。如黄岩县鼓屿、梅山、泾清三乡地势低下，一遇霪雨即受水灾之苦。究其原因是有乡民为了私人航运，将25都店头的土埭擅自掘捞，使得该地遭受意外水患。民国十年(1921)8月章育针对此事向县长呈文《伯英等呈宾知事请永禁私掘古埭文》，请求“出示立石永禁，庶可垂诸久远，遏刁顽以利民生”。[11]县长随即下发布告，并立石于店头以维护此处土埭。又如沙北乡农会干事徐慎德在民国三十二年(1943)向县政府提交呈文《为私填官河妨害交通及水利由》，提及他在同年四月经过三海乡时，发现去年冬季疏浚的东西干河遭受侵害，当地村民有的将所浚之泥土私填河岸，有的将泥土重翻于河中。徐干事认为政府疏浚河流费尽财力人力，看到这种情形实堪痛心。请求政府“迅予派测量员到地查明究办，勒令重浚以儆效尤，而维水利”。[13]黄岩县政府在收到这一呈文后，立即指令测量员葛崇勋“即便前往巡查，不论新旧浚成河道，遇有堆土移至河岸或碎石倾入河内各农户，一律须详查姓名住址编册具报，以凭核办为要”。[13]从而避免了水利事业遭到人为的破坏。

3.地方精英是政府各级水利机构的重要组成人员。《黄岩县河塘闸坝修管委员会组织规程》中规定：“本会设当然委员若干人，由县长、建设科长、县党部常务委员、监察委员、各公安局局长、各区区长兼任之，聘任委员七人，每区一人由常务委员会选定报请县政府聘任之，各委员均为义务职。”[2]139政府官员主要起领导监督作用，而地方上的聘任委员是实际管理者，大都为地方精英，这从《黄岩县河塘闸坝修管委员会的履历表》中可以得到印证，委员郑敬复、喻懋修、郑韫三等16人，年龄集中在40岁至60岁，大多都担任过公职，均是各乡镇推选出来的地方精英。某些乡镇水利机构的组成人员甚至全部是地方精英人士。如民国二十三年(1934)12月黄岩河塘闸坝修管委员会决定成立疏浚西江委员会，这一决定就是“召集沿江各乡镇长及士绅开会讨论”的结果。疏浚西江委员会经议决由前山、螺屿、三童、永丰、孝友、西河、西江、南山、仙桥等乡，各推2人为委员，并征求城区、鼓屿、泾清、沙埠等乡镇意见。推定郑韫三、朱志宝、陈敬侯、陈国璋、陈瑶田、谢茂春、黄宝树、张友达、项禹言、方雅琴、王赞清、王劲南、王日昭、郑悌丞、刘仲台、王詠棠、王彬孙、喻懋修为委员，他们均为地方士绅或有财力的人员。这些从各地推选出来的地方精英，最了解各乡镇的水利情形，在水利机构中起着出谋划策的作用；政府往往会指派这些当地的委员指导或领导各乡镇的水利建设，在工程建成后又委派这些委员管理水利设施，办理报销及雇用民夫办理岁修等事宜。

总而言之，地方精英作为地方政府与基层社会的连接者，是地方民众与政府发生矛盾时的“缓冲器”。他们既可以是地方民众利益的代表，与政府进行直接对话；也可以是政府方面的代表，对地方民众的行为进行规范和管理。他们在地方水利事业的发展中是政府在地方的直接执行者，在政府力量没有涉及的区域更是主导者，从而对民国时期的地方水利发展发挥了重大作用。

三、水利纠纷中的国家与地方社会

水利建设作为一项社会公共事业必然会引起各种矛盾和冲突，这些纠纷既有工程建设前的纷争，也有工程建设中的冲突；既有政府与地方社会的纷争，也有地方社会内部的冲突。针对水利纠纷，民国时期国家与地方社会采取的解决方式主要有民间调解、行政处理、司法诉讼等。一个纠纷事件既可能采取单一的解决方式，也可能同时采取两种甚至三种解决方式。民国时期国家与地方社会在解决水利纠纷中展开了积极的互动。

1.水利建设中的矛盾与冲突

政府与地方社会的水利纠纷很大一部分是由于摊派工程费用而引起的。兴修水利本是利国利民的长远事业，受益民众理应在经费征收、征工等方面予以支持。但因水利兴修大多是在水旱灾害发生之后进行的，人民生活困苦，再进行水利经费征收，难免会引起地方社会的不满。如民国二十九年(1940)黄岩县拟定浚河工人粮食采购办法，规定浚河工人所需粮食由受益乡镇殷富分摊出售。规定下发后，就引起受灾乡镇的反弹。灵山乡乡长王应奎于当年11月就向县长呈文，要求取消分摊指标。呈文称，该年度灵山乡接连遭受虫灾旱灾打击，出现“早季歉收，晚禾断种，民间无谷，市上缺米，人心浮动，似有不可终日”[14]的现象。加之灵山乡为横街区最穷之乡，有田50亩以上的原本只有两三家，近来由于岁荒同样没有余米，有田50亩以下的更不会有米可粜。对于政府摊派的浚河工人粮食17市石，根本无法完成，为此提出，“请转呈向丰收之乡镇采取，或请县粮管处设法”。[14]对此呈文，当时在任的徐县长在11月22日回复称，“关于该乡应摊浚河工人食米，为数无多，且事关兴修水利，与该乡农田有直接关系，似应依照规定办法分摊，有田五十亩以上各户出粜，以资举办”。[14]同时他派员到各乡镇进行调研，发现部分乡镇民情确实困难，县政府在查明情况后转变了态度，决定灵山、镇鲍、同正三乡所派浚河工人食米由政府代为采购。县政府在之后送达民食救济会的公函中写道：“拟在殿马乡应粜食谷派额内划出一万斤，归本府收购，充作浚河工人食米，以维河工。”[14]

除摊派浚河工人粮食外，政府分配施工人数及工程量也易引起纠纷。如民国三十一年(1942)黄岩县开凿戴家汇工程，县府征集拱西、拱中、头陀、孝友、万全五乡镇壮丁，按照各保壮丁人数，分划工程地段。但各保壮丁人数“依照本乡上年破路队壮丁名册为标准，标丈工作面积”。[15]而上一年的破路队壮丁名册登记数并不是真实的壮丁数，有些乡保在填报破路队名额时不同程度隐匿了壮丁，致使开凿戴家汇工程量分配不均，“虚报壮丁名册，幸得工省之实惠，其实报壮丁名额者，反受工巨之亏累，是奖励虚伪而惩罚真实，不平孰甚”。[15]于是那些实报壮丁名额的保长纷纷联名向县长呈文，请求协调以示公允，认为应以各保实在壮丁名额为标准摊派工程，不能以人数不实的破路队名册为依据；同时要求在标丈、分配工程时，将难易程度折合考虑，“将部分工程简易的保的壮丁，分配给工程巨大的保”。[15]对此，黄岩县政府在派员查明后指令：“万全乡第十四、第十七两保漏报壮丁，业经由乡派充其他工作，第十、第十八两保漏报壮丁，应罚做该乡已完成各保坍土工程。”[15]对漏报壮丁进行处罚，派做其它工作，这是政府在查明实情后对所派用工额度进行的调整，一定程度上缓和了部分乡保的不满情绪，有利于工程的早日完成。

政府与地方社会的冲突也体现在工程建设中的规划、预算、选址等问题上，一旦工程在建设中出现波折，各种纠纷就会相继出现。西江流域是黄岩县稻谷及柑桔的重要产区，长期来港道淤塞，淡水不能蓄聚，每遇洪潮，海水倒灌，极易成灾。民国十九年(1930)5月，县水利委员会决定兴建西江闸，请省水利局派员前来测量，省建设厅令温岭水利工程处胡步川工程师负责兼办西江闸工程。翌年4月设计图纸告成，闸址定于县城西北隅的夏家洋。同年11月12日闸基破土动工，第二年1月16日，挖深至5米时，发现粘土夹沙层，西岸于当夜崩陷；19日、20日，南、北岸又相继崩陷。一时责难纷起，满城风雨。在各种责难中，主持西江闸工程的胡步川于民国二十一年(1932)1月25日发表《胡工程师为西江闸基土坡崩坍事敬告黄岩县政府水利委员诸先生暨全县民众书》，分析了岸土崩坍的原因，提出了善后的方法。认为发生岸土崩坍事件对闸身稳固影响不大，可以通过改变岸坡坡度，在岸上加打木椿等方法得以解决，[2]214并将善后方法呈报省建设厅。但黄岩县地方社会对这一事件的态度却截然相反。首先是卢奇琰于同年的1月28日致函黄岩县政府，将矛头对准省建设厅指派的工程师胡步川，认为屡次崩坍是“设计者事前粗率，仅就表面观察而未尝研究地质，故不免于失败耳”，[2]209要求立即停工，并责成胡工程师赔偿损失。接着乡绅郭丹等21人及柯逵等43人亦先后联名上书向政府呈告，认为西江闸屡筑屡坍，导致工程建设经费无算，民众负担无限加大；建闸工程未得民众同意，建闸利害民众更是一无所知。因此提出，“请钧长会同各委员工程师人等，署名出示连带负责，如事不成力任赔偿，并登载报端，卞告邑人”。[2]213士绅毛宗澄此时也向县长及水利委员会诸委员呈文，认为工程屡筑屡坍可以证明夏家洋土质不宜于建闸；西江闸工程出现困境不应只由工程师负责，当初列席讨论的黄岩县县长及水利委员会各委员应该共同负责。[2]214地方社会之所以群情激愤，主要是由于西江闸工程浩大、经费耗资不小，又是新型闸坝，关系其切身利益，加之受迷信思想影响等。当时情形正如副工程师陈立薏所言，“一唱百和，四面楚歌”。[2]228正当矛盾日渐激化时，县长江恢阅召开了县水利委员会临时会议，讨论解决方案。认为崩坍主要是闸基岸坡采用1∶2坡度过陡，堆土距岸坡3米过近，预定高度内出现沙土层，而水渗入岸边土壤，加上坡腰抽水机震动所致。会议决定将岸坡坡度改为1∶3，岸上堆土坡度亦同，将所有堆土运至原堆土后方，同时东、西岸坡各打木桩两排。[16]民国二十一年(1932)2月24日，黄岩县政府将会议内容呈报浙江省建设厅及水利局，并附上胡工程师分析的崩坍原因及善后措施。省建设厅即派员进行实地调查，并于3月4日批复，“该工程师胡步川奉行施工情形既经查明，并无不令按之，各处工程该项不闻之事亦所常见，其补救工费拟在原估预备费下列支，各节尚属可行，应准照办”。[2]219嗣后各相关负责人相继登报表明责任，并根据夏家洋地区的土质及时更改工程计划，实行补救措施。由此在省建设厅、县政府、县水利会等共同努力下，工程得以继续进行。

地方社会内部的水利纠纷情况则比较复杂，既有村内民众的冲突，也有不同村庄之间的纠纷，大致有以下几类：

一是村民破坏水利，损坏公共利益引起的冲突。如民国二十五年(1936)1月，黄岩保全乡第五保村民缪荣赠向该乡乡长呈诉，同村住民缪荣清及其弟缪荣财，“心怀不良，只图利己不顾公益，将上水垷湾一带官河，私自填截，建造房屋，强占己有，阻碍交通，妨害水利”。[17]乡长即派员详查，情况属实，并查得缪荣清图占官河并非一次，数年前经当地人从中和解了事。此次侵占事件被查实后当地保长又希望变通解决，为此，村民李得标等人联名向省建设厅呈诉，省建设厅令黄岩县县长派员履勘，勒令拆除。

二是不同村庄村民因雨季排灌问题引起的纠纷。民国三十二年(1943)6月，黄岩县联洋乡第1、2、3、4、5、6、9、10保保长和鉴湖乡第9保保长联名向县政府呈文，称联洋乡罗家池、寺前大岙、下泽、西洋、东江等村及鉴湖乡下村、上洋等村，“地本低洼，形如仰盂，一遇天雨，三面山潮集注其中，顿成泽国”，[18]全仗下村等地各支河排泄水流，汇入鉴洋湖。而鉴湖乡蓍家岙富户程迪山等人，为了自己蓄水灌溉，在鉴洋湖口罗家池等村汇流咽喉之地，高筑泥坝，阻挡水源，导致罗家池数村，“酝酿滞涩难流，田园淹没禾稻浸枯，断粒无收，损失甚巨”。[18]且下村各支流，原一直通船于路桥、院桥等处，有利于罗家池等村装运货物，程迪山等人筑坝后又妨碍船运。所以呈请县府勒令程迪山等人将泥坝拆除免受灾害，以维农产。收到呈文后县政府指令鉴湖乡乡长前往查明情况，据筑坝负责人程迪山称，建筑鉴洋湖口土坝，原为临时性质，原计划建筑大闸，只因经费过巨，筹款困难，以致延未办理。县府有鉴于此，令饬鉴湖乡乡长迅即召集会议，商定建闸计划及经费筹措办法。然而因各种原因，土坝拆除和大闸修建一直没有进展。联洋乡乡民代表、各保长不断进行申诉，直至民国三十四年(1945)4月才将土坝拆除，在原坝址改建石闸。

三是水利维护、管理中引发的冲突。如民国二十年(1931)第七区为了乌岩小沸头坝的维修费引起的纠纷。乌岩小沸头坝灌溉农田2 500余亩，其维修惯例是，坝身如遇大水冲坍，由乌岩镇长斜村与潮济镇下余村合资修筑；若无水灾则由下余村负修软坝及浚圳之责；而经费与人工按灌溉田亩之多寡分摊。民国二十年(1931)开始，乌岩镇长斜村郑利甫、郑小东等蛊动村民拒不缴谷。下余村村民张友梅等联名向县政府呈告，“彼长斜人何得坐享其利不劳而获哉”，“今长斜人既不出谷又不出工，倘使各方亦效长斜人之所为，岂非数千里之沃壤立变破瘠之地耶，事关水利前途，民等不甘坐视，联名迫叩伏乞钧长电准饬警传讯按律法办以维水利”。[19]黄岩县府令第七区区长前往查明实情，得知产生矛盾的原因，系长斜村村民对过去维修规则的不满，要求重修条例。通过调解和双方的协调，于民国二十三年(1934)重新订立合同，规定长斜村每年津贴下余村租谷两石，小沸头筑坝之事倶由下余村独立担任，双方遵循规则，以期继续维护水利设施。

2.纠纷解决：国家与社会的互动

民国时期解决水利纠纷的主体主要是各级政府、法院、地方精英和地方水利机构，解决方式有行政处理、民间调解、司法诉讼等，其中民间调解占据重要地位。田东奎在《中国近代水权纠纷解决机制研究》一书中提出，“调解是民间解决水权纠纷的首要选择。这不仅是由中国传统司法的特点所决定，也是水权纠纷的特性使然”。[20]131水利纠纷一般都发生在乡邻之间，通过调解解决双方的分歧，照顾了彼此的面子，有利于以后继续交往。如果通过司法程序解决，不仅诉讼成本高，时间长，失败的一方还要面对强大的社会压力，胜诉的一方，固然得到了司法救济，但可能从此失去了一个好邻里。故而在水利纠纷开始时，民间倾向于以地方上有声望之士，或地方自治人员，或士绅，或知识分子，邀同双方进行和解，以此平息矛盾。如民国二十五年(1936)保全乡第5保的缪荣赠诉缪荣清侵占官河事件中，派员查复报告中提到，“缪荣清等图占官河，已非一次，前数年亦有地人出面反对，曾由当地人从中和解了事”。[17]在乡长前往查明这一事件时，“据保长云，事闻旧地剥阡，既有人告，可否予以变通了事”。[17]可见，通过和解的方式解决仍是当地保长的第一选择，只有复杂重大的水利纠纷，乡长才选择呈报县府。此外，在某些水利纠纷中，即使有政府行政方法的介入，最终处理纠纷的方式仍有可能是民间调解。如潮济镇的下余村和乌岩镇的长斜村由于乌岩的小沸头坝的后续管理引起纠纷，最终经区长从中调解，重新订立合同得以解决。

行政处理作为解决水利纠纷的重要手段，主要用于政府与地方社会的冲突，或地方社会内部无法通过调解解决的较大水利纠纷。前揭摊派浚河工人口粮、分配施工人数及工程量引起的纠纷，均通过行政手段得以解决；西江闸工程也由于省建设厅、县政府的妥善处理得以继续进行。县政府对于不同村庄的纠纷，通常采取两全的办法，即进行一项新的水利建设或解决现有双方的矛盾。如院桥区的联洋乡和鉴湖乡由于鉴洋湖口的土坝引起的纠纷，县政府一开始提出的解决方案就是，“应即设法改筑大闸，除指令外，合行令仰该乡长迅即召集有关水利各保长暨热心水利人士，开会讨论，议定建闸计划及经费筹措办法”。[18]而修筑土坝的负责人程迪山一直以经费过巨及农忙为借口拒不拆除土坝。县府只得再次训令，“先将土坝克日拆除具报，以杜纠纷”。[18]可见，地方政府在解决冲突时同样倾向于以温和的方式处理，只有在必要时会采用警力。当然，在协助政府处理水利纠纷时，地方自治人员的作用不容小觑。从前述各类水利纠纷的解决过程中可以看到，当地方水利纠纷呈诉官府，政府需要派员前往纠纷地点查明真相时，所派调查人员一般都是当地的乡长、保长，或者是县与乡镇之间联系的保甲巡回督导员等，他们不少是地方水利组织的成员。这些人一般都是从当地遴选出来的，熟悉地方事务，在水利纠纷的解决中发挥着重要作用。正如田东奎指出，“水权纠纷的最终解决，无论是法院的判决，还是各种形式的调解协议、仲裁协议，其执行都要依赖水利组织的协助”。[20]311地方士绅、富户等精英人士既可能是地方上水利纠纷的始作俑者，也同样是水利纠纷的解决者。

司法诉讼也是解决地方水利纠纷的一种手段，但不常见。民众在县府未能解决或不满县府处理结果的情况下也会从法院诉讼中寻求转机。如民国三十六年(1947)镇东乡发生的金明富筑坝阻塞上代沟事件。金明富等住在镇东乡上渚后洋，上代沟为古留沟道，沟的上流通河，下流至浦。该年上半年金明富等在出口处非法筑坝，堵塞沟道，影响排水。白石车村郑尧登等向县府呈请拆除。县府令水利工程处派员前往解决，水利工程处主任王一谔前往实地查勘，“请饬警传唤金明富到府讯明，勒令拆除清楚，以免纠纷，而维水利”。[21]但金明富不服处分，于次年7月向黄岩地方法院起诉，控告王一谔渎职打架。后地方法院查实金明富属于诬控。又如，东山镇第一保疏浚水沟引起的纠纷。东山镇与沙北乡同属黄岩县路桥区，其纠纷焦点在于东山镇第一保浚沟路线为旧沟道，略微曲折，征用了沙北乡居民戴辅谅的四坵地；而戴辅谅认为浚沟应以直线为主，其优点是路线短且不用征收其地。双方意见一直不能统一，多次向县府呈诉。因事情迟迟得不到解决，戴辅谅向黄岩地方法院提起诉讼。地方法院于民国三十六年(1947)3月判决，“被告应将原告管有之坐落东山镇澄村徽字第六图147号150号田亩内掘沟部分恢复原状，并赔偿原告上开掘沟部分三十五年早晚之季租谷一石二斗，诉讼费用由被告负担”。[22]法院判决后，县府于当年4月21日“派员前往调解，经重议将戴辅谅被征用田亩田价提高为每亩八十万元”。[22]最终与该保议定改浚另一条线路，第二年2月动工，当月完成。当然，我们也必须看到，民国时期通过法院解决水利纠纷的案例还不是很多，因为当时水权等法规政策并不完善，民众的法律意识也不强，导致民众在寻求水利纠纷的解决时更倾向于向地方政府呈诉，甚至向更高一级政府部门如浙江省建设厅等呈诉。所以相比政府行政机构，民国时期法院在解决水利纠纷中发挥的作用要小得多。

注释：

①代表性成果：赵世瑜：《分水之争:公共资源与乡土社会的权力和象征——以明清山西汾水流域的若干案例为中心》，《中国社会科学》2005年第2期；邓永飞：《近代洞庭湖区的湖田围垦与水利纠纷——以沅江白水浃闸堤案为例》，《历史人类学刊》2007年第5卷第1期；肖启荣：《明清时期汉水下游地区的地理环境与堤防管理制度》，《中国历史地理论丛》2008年第1期；冯贤亮：《近世浙西的环境，水利与社会》，中国社会科学出版社2010年；王建革：《水乡生态与江南社会9—20世纪》，北京大学出版社2013年版。

②如钱杭：《库域型水利社会研究：萧山湘湖水利集团的兴与衰》，上海人民出版社2009年版；钱杭：《共同体理论视野下的湘湖水利集团——兼论“库域型”水利社会》，《中国社会科学》2008年第2期。

参考文献：

[1]浙江省水利志编纂委员会.浙江省水利志[M].北京：中华书局，1998.

[2]章育.黄岩县兴修水利报告书[M].黄岩水利会.铅印本.1946.

[3]有关水利工程建设卷(1943年)[G].台州市黄岩区档案馆藏,档号：220-7-292.

[4]章育.辛酉浚河记[M]//朱文邵，章育，等.民国《黄岩县新志》卷25第18编:水利.北京：线装书局，2006.

[5]朱文劭.疏浚二塘河碑记[M]//朱文邵，章育，等.民国《黄岩县新志》卷25第18编:水利.北京：线装书局，2006.

[6]章育.重建永裕闸记[M]//朱文邵，章育，等.民国《黄岩县新志》卷25第18编:水利.北京：线装书局，2006.

[7]省令采用国产水泥(1935年)[G].台州市黄岩区档案馆藏,档号：220-7-418.

[8]黄宗智.华北的小农经济与社会变迁[M].北京：中华书局，2000：298.

[9]胡健.近代陕南地区农田水利纠纷解决与乡村社会研究[D].西安：西北大学,2007:30.

[10]浙江省黄岩县政协文史资料征集研究委员会.《黄岩文史资料》选辑:第1期[M].杭州：浙江省新闻出版局，1987：114-117.