我国农村公共文化服务供给问题研究——基于供给侧改革背景下的思考

何 静

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

文化是引领社会发展的巨大生产力，进入21世纪以来，在中央的高度重视下，我国农村的公共文化事业取得了有目共睹的发展，但是在发展的背后，农村公共文化服务供给现存的问题应引起重视。当前经济领域已开启供给侧结构性改革的生动实践，农村公共文化服务也可借鉴这一思维方式，来一场系统性的供给侧改革。基于供给侧改革的大背景，研究我国农村公共文化服务供给有关问题的解决，对推进我国农村公共文化服务供给侧改革，为农民群众提供充足、均等、有效的公共文化服务供给，保障其基本公共文化权益等都具有重要而深刻的意义。

一、我国农村公共文化服务供给现状

农村公共文化服务供给指主要由公共部门生产提供的具有公共产品特征的公共文化产品和服务的综合[1]。通过总结当前农村公共文化服务供给现状，发现在供给方面存在着问题。

1.供给不足。近年来，在党和政府的高度重视下我国的文化事业建设有了很大的发展。2011—2016年全国文化事业费及其占国家财政总支出比重图中数据可以看出，我国文化事业费投入总量逐年增加，2016年达到了770.69亿元，较2011年增长了378.07亿元，增速较明显。国际经验表明，公共文化投入的规模占公共支出的1%左右是合适的[2]。但全国文化事业费占国家财政总支出的比重近几年一直在0.35%～0.4%附近徘徊，比重偏低。由此可知，在全国公共文化投入占国家财政总支出比重未达到国际经验的合适水平情况下，只占全国文化事业费一部分的农村基本公共文化服务财政投入则更加不足，直接导致公共文化服务体系建设滞后于农民群众的文化需求。

2011—2016年全国文化事业费及其占国家财政总支出比重图

2.供给不均。供给不均主要表现为城乡间的不均衡，城乡文化事业发展水平差距较大，公共文化服务供给在数量和质量上都存在着一定差别。下表为201—2016年我国全国文化事业费城乡分布情况，从表中数据可以看出，在文化事业费投入上，2011—2015年城市文化事业费投入一直多于农村文化事业费投入，文化事业费投入的城乡差距一直存在。一直以来，政府沿袭城市偏向的政策，具体到有关公共文化设施资源的投放上来看，博物馆、艺术馆等大部分文化设施资源都主要集中在县级以上的城市，而在农村地区分布则较少。

农村公共文化服务供给还存在编制缺乏、从业人员数量不足且素质参差不齐的问题。早在2010年，中宣部等多个部门就曾联合下发通知，明确规定，强调每个乡镇综合文化站（中心）至少应有1—2个编制，比较大的乡镇可适当增加编制[3]。相较于城市，乡镇文化站人员编制明显缺乏，现实中还产生了专人不专用的情况，由于借调、驻村等任务的分配导致本就不足的编制人员顾不上本职工作。另外，文化部2015年文化发展统计公报数据显示，2015年全国乡镇综合文化站数量为34 239个，比上年年末减少了226个。同时，从业人员数量存在着不足的状况，在人员本就不足的情况下，乡镇综合文化站从业人员的素质问题更加无法得到可靠的保障。

3.供给无效。农村公共文化服务供给无效问题主要表现为农村公共文化服务供求呈现结构性失衡，即供非所求。当前我国主要通过自上而下的科层制为农村地区居民提供公共文化服务，由于供给模式较单一，同时忽视了农民群众在公共文化服务供给过程中的需求偏好表达与意见反馈，农民自然无法提起参与的兴趣。以农家书屋工程为例，国家财政在2007—2012年间共投入近75亿元资金，建成64万家农家书屋，覆盖了全国具有基本条件的行政村。书屋刚建起来的时候，还有农民过去看一看，但让他们感兴趣的书很少，后来甚至有些作为试点的书屋每天接待的读者都寥寥无几。据有关学者在2013年的实地调查表明，所看到的农家书屋或大门紧闭，或闲置已久，农家书屋设立初衷与运行效果间偏离较大。大量的实证研究表明，农村公共文化服务供给没有真正体现在农民真正需要的方面，后续也没有相应的反馈机制让农民群众表达意见，从而无法让农民感到满意。

2011—2016年全国文化事业费城乡分布情况 （单位：亿元）

二、我国农村公共文化服务供给存在问题的原因探析

我国农村公共文化服务供给的现状反映出了当前我国农村公共文化服务供给存在着的问题，而造成现存问题的原因则更值得我们深究。

1.资金支持不到位。近几年，我国全国文化事业费占国家财政总支出的比重一直在0.35%～0.4%左右徘徊，而文化服务活动的广泛开展和乡镇文化站等公共文化设施的正常运转都离不开充足的资金支持，显然目前的农村公共文化服务财政投入无法保障充足的供给。自分税制改革以来，我国的财政结构呈现财权上移的趋势。所谓财权上移，是指与财政包干体制相比，分税制改革以来中央政府财政收入大幅提高，各级地方政府直接财政收入比重下降[4]。经过财政的层层上收，特别是农村税费改革以后，农民的负担是减轻了，但县乡财政因缺乏支柱财源陷入恶性循环，财政尤其困难。虽然中央财政通过转移支付的方式，将部分税收返还给地方政府，但转移支付是不稳定的，农村地区财政困难的情况并没有得到很好的改善。

2.固化的城乡二元分治结构。我国的公共文化服务由于受到固化的城乡二元分治结构的影响，在城市和乡村出现了两极分化的现象。固化的城乡分治结构实质上是以保证城市优先快速发展为前提条件，通过转移和牺牲原先属于农村公共文化服务资源的方式，逐步将农村公共文化服务缩减和空心化。这种现有公共服务资源存量的调整本质上是利用固化的分治结构和制度将农民的纳税和收入所得无偿转移给城市居民，失衡的治理结构加剧了农村文化服务供给的不足[5]。在城乡二元分治结构下，实际上沿袭的一直是城市偏向的政策，使得农村公共文化服务投入的整体水平落后于城市，农村与城市公共文化服务供给间的差距始终存在，供给上的不均衡主要还是由此导致的。

3.地方政府的供给与农民群众的需求脱节。造成农村公共文化服务供给无效的主要因素正是长期以来政府的“刚性供给”与农民的“弹性需求”之间存在着矛盾，究其本质来说即地方政府与农民的供需脱节，包括供需次序、内容等方面的偏离。

在地方政府公共文化服务供给方面，一是单一的供给模式严重影响了农民对基本公共文化服务的满意度和获得感；二是政府的公共文化服务供给偏好与农民群众需求不符，即政府在功利化心理下做出的不当策略性选择，主要表现为地方政府为完成绩效考核指标而大量的建立文化形象工程，对公共文化服务中不易测量且短期内难以显现绩效的指标关注较少，忽视了农民群众的真正需求。

在农民公共文化服务需求方面，存在着农民需求表达不顺畅的问题。一方面，农民群众文化需求表达的意识和能力不强，有其自身原因，表现为部分农民群众主动性不强，没有强烈表达文化需求的欲望。也有外部原因，表现为农民在文化服务决策中的主体地位被剥夺以及农民文化需求表达呈现精英化趋势，导致农民群众在公共文化服务供给中决策参与程度较低[6]。另一方面，需求表达渠道的不顺畅与相关配套措施的缺乏，使农民群众切实的文化需求无法得到及时、精确的传达。

三、完善农村公共文化服务供给的路径选择

农村公共文化服务供给现存问题亟待解决，可以通过以下几种路径选择来探寻农村公共文化服务供给问题的解决方法。

1.完善相关财政支出制度。必要的资金支持可以保障相应的公共文化服务供给，要不断完善农村基本公共文化服务的财政支出制度以解决供给不足的问题。首先，要加大农村文化事业费的财政投入，为乡镇综合文化站、基层宣传文化队伍等的运转与发展提供必要的资金保障。其次，要不断扩大社会融资渠道，在实现农村公共文化服务供给资金来源多元化的同时增加资金供给总量。社会资本是公共文化服务供给的一个重要资源，政府可以积极引导、鼓励社会资本投入农村公共文化服务供给，缓解目前经费比较紧张的状况[7]。再次，要建立和完善财政转移支付制度，进一步规范财政转移支付程序，合理配置一般性和专项转移支付，加大对贫穷农村地区的投入力度，改善农村经济发展条件。最后，还可以通过落实中央补助地方专项资金，加大对农村地区公共文化服务专项补贴的力度。各地可根据实际情况就农村公共文化服务专项补助制定具体的实施办法，在文化活动、资金筹措、保障措施等方面进行梳理，坚持用好管好农村公共文化服务专项补助资金，确保农村公共文化服务的供给充足。

2.打破城乡二元分治结构。为解决由于固化的城乡二元分治结构所造成的城乡公共文化服务供给不均的问题，必须改变重城市、轻农村的惯有意识，给予农村更多的关注。应适时的根据实际情况在资金、政策上适当向相对落后的农村倾斜，缩小城乡公共文化服务供给上的差距，分阶段实行均等化，最终实现一体化。中央政府要出台一系列政策措施，通过政策支持来带动发展农村经济。在中央政府出台政策的基础上，各级基层政府要加大对农村公共文化服务供给的支持力度，继续实施农村重点文化工程建设。针对农村公共文化服务供给存在从业人员数量不足、编制较少且素质不高的问题，首先盘活存量、优化结构，充实农村公共文化机构编制，保证乡镇综合文化站工作人员配齐。同时，也可以通过政府购买服务，招聘一批热爱文化事业同时具备一定专业技能的文化志愿者，参与到农村公共文化服务的队伍中去；其次在综合文化站工作人员素质问题上，文化行政主管部门要健全合理的考核机制，加强定期监督检查，进行报告反馈，以提高文化站工作人员素质。

3.创新文化服务供给模式。公共文化服务供给模式在实施中遇到了一些困难，对农民群众吸引力不大，因此创新农村公共文化服务供给模式，调整政府的供给偏好选择是很有必要的。要实现农村公共文化服务供给模式的多元化，首先，应确立政府的主导作用，充分发挥其权威性和宏观调控性，为保障其在公共文化服务供给中职责明确，要对政府职能进行相应优化，同时以法律条文进行制约，为农民群众提供切实的文化服务。其次，市场和社会要在政府的主导下，突出各自的优点为农村公共文化服务提供相应的支持，形成协同的多元化供给模式[8]。另外，可以在实行公共文化服务供给模式多元化的同时创新供给方式。安徽六安市金安区政协就借力“互联网+”的背景，在广大农村地区使用电脑、手机等移动终端开辟新的公共文化服务供给方式，克服了乡镇综合文化站辐射面有限的弊端，更加便捷地满足了农民群众的各类文化需求。在调整政府供给偏好选择方面，应将文化发展作为硬性指标加入到地方政绩考核体系中，全面加强监督，倒逼官员重视，以此纠正地方政府不当的政策偏好。

4.畅通农民群众需求表达渠道。畅通农民群众文化需求表达是解决农村公共文化服务供给无效问题的重要途径，具体可以从以下几方面着手来了解农民群众真正的文化需求。其一，要培养农民群众主动表达文化需求的权利意识，完成从被动参与者到主动决策者的身份转换，兼以提高相应的表达能力。一方面，要增强农民群众表达的主观能动性，例如上文提到的加入了文化发展指标的地方政绩考核体系，可以在该考核评价体系中引入第三方评价，开展农民群众满意度测评，让他们在公共文化服务供给管理与决策的过程中去逐步树立起主动表达的意识。另一方面，可以通过村民代表会、农村远程教育活动等多种形式加强文化需求表达相关知识的介绍，加深农民群众对这方面内容的了解，提高其参与需求表达的能力。这样依靠后天意识的培养和外部力量的帮助去逐步提高农民文化需求表达的主动性与能力[9]。其二，要提供客观的表达渠道，并在此基础上建立相应的配套措施加以辅助，来解决有些表达渠道的精英化使得农民难以精确有效地表达需求的问题。比如在充分发挥人大作为基本表达渠道的基础上，适当提高农民代表的人员比重，以改变代表中干部代表居多的不当结构，从而更加切实地反映出农民群众的文化需求。农民群众积极主动的需求表达意识、不断提高的表达能力以及客观的需求表达渠道与配套措施相结合必将会形成合力，将农民群众真正的文化需求顺畅表达出来。

[1]黄威.公共文化服务供给侧结构性改革研究[J].学习与探索，2017，(6)：136-139.

[2]毛少莹.公共文化服务概论[M].北京：北京师范大学出版社，2014.

[3]马雪松，杨楠.我国农村基本公共文化服务供求失衡问题研究[J].中共福建省委党校学报，2016，(10)：59-66.

[4]周黎安，陈.县级财政负担与地方公共服务：农村税费改革的影响[J].经济学，2015，(2)：417-434.

[5]孙浩.农村公共文化服务有效供给的体制性障碍研究[J].甘肃行政学院学报，2011，(6)：59-70.

[6]胡守勇.农村公共文化产品和服务供给研究综述[J].河南大学学报：社会科学版，2014，(2)：74-81.

[7]胡洪彬.农村公共文化服务有效供给的现实困境与策略创新——基于社会资本理论的视角[J].重庆邮电大学学报：社会科学版，2012，(2)：69-73.

[8]李倩.社会治理视域下农村公共文化服务供给模式分析[J].农业经济，2016，(10)：37-39.

[9]孙浩，朱宜放.公共文化服务供给中的农民需求表达研究[J].湖北工业大学学报，2012，(6)：9-12.