高职院校章程建设特质探究——基于章程文本分析

王海莹 张军凤

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出“职业学校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力”。为此，章程制定工作已成为高职院校助力现代职业教育体系建设的一项非常重要的工作。虽然我国学者对章程建设的研究颇为丰富，但大都是针对普通本科院校的研究，较少研究具有特殊属性的职业院校章程，很显然，高职院校章程和普通本科院校章程理应有明显差异。但在实践中，高职院校章程建设存在着照搬普通本科院校的现象，致使高职院校特色得不到彰显。基于此，本研究试图从探索高职院校章程特质的视角入手，从章程文本中获得相关证据作为研究职业院校章程的基础。

一、高职院校章程的应然特质

（一）高职院校章程所应具备的共性

高职院校章程具有普通章程的“宪法”纲领性和权力“规制”性等共性。“高校章程”是比较广泛意义的概念，追溯学术史进行考察，一般认为大学章程起源于中世纪大学的特许状。中世纪大学特许状（chart）是由教皇或者皇室颁发的赋予大学自治等特权的契约，特许状和章程（statutes）共同组成中世纪大学的“大宪章”，可以说，特许状是大学章程的雏形。自中世纪以来，章程这种“舶来品”经过我国特殊国情的转化，成为法律意义上的特有语言。在我国，“章程”称谓出自于《教育法》《高等教育法》中对“学校章程”的称谓。高校章程是高校核心部分，依据国家法律、遵循组织特性、遵照一定程序，制定出来的衔接法律与组织内部规章的最高纲领性文件。纲领性与规制性是章程超越组织类型的共有属性，章程在组织内部的纲领性和对组织内外权力的规制功能，使得高职院校章程与普通本科高校章程具有共性的内在逻辑。这种共性的内在逻辑体现在高校自治、治理结构的规制、利益相关者参与治理以及高校决策机构、执行机构和监督机构之间的权力制衡。

（二）高职院校章程的特质

高职院校章程建设除体现一般院校法定意义的组织规章的特性之外，更重要的还应体现现代高职院校的特质。现代高职院校特有的现代性与职业性，决定着高职院校章程的特色。“现代性”不能简单地与传统加以区分，或者是与传统相对立，而是传统职业教育的升级发展，是与现代经济、社会的契合，这种契合不仅是指高职院校在知识经济时代的时空背景，还指职业教育现代化改革及我国工业化、城镇化改革背景下，在结合自身具体办学实际情况下，高职院校应该进行“现代性”的应然构建。“职业性”体现培养人的特殊性，和普通大学注重学术性的学科体系不同，其宗旨是“使无业者有业，使有业者乐业”，更注重于职业与实践；在教育功能上不仅体现普通本科高校的公益性，而且体现市场经济性；在办学模式上鼓励企业的参与合作，甚至有部分学校尝试混合所有制模式；在教育形式上重视学校教学与就业培训之间的融合；在教学内容上强调实践技能与职业道德并举；在学习方式上鼓励校内知识学习与实践中职业培训的融合。职业院校的“职业性”开拓了学校自主管理的范围，与其他普通高校相比，职业院校的市场性使其在办学和管理中更为开放和灵活，高职院校在章程中界定自主权时，应区别于其他普通高校，以适应区域经济和社会发展需求。我国高职院校章程应该凸显职业院校的特殊功能与使命、组织内外部权力规制及职业院校特有的文化。高职院校章程的建设不是人为设计出来的，而必须在继承原有制度基础上符合职业教育发展规律并结合时代背景及未来发展趋势有所创新。高职院校章程建设必须紧扣历史积淀和现实发展状况，体现高职院校在办学实践中的个性特质，以高职院校最高宪章的形式对其使命、内外权力规制以及内部治理结构加以界定和诠释。

2018年，通过收集和调查我国职业院校的章程文本，并使用NVivo软件进行编码和部分处理，手动完成相关分析，发现高等职业院校章程与普通本科院校章程严重趋同，未体现职业院校特质。

基于调查分析结果认为，如果通过获得的文本数据，对教育行政部门高等学校核准委员会所核准的职业院校章程进行系统搜集和文本分析，其结论对理解高职院校章程的特质或许更有意义，这是本文的主旨所在。

二、高职院校章程文本的来源与分析

为了获得高职院校章程的文本，我们选择了2个有代表性的省份，每个省份采集3个学校章程文本。具体而言，登陆选定省份教育行政部门的网站，搜索教育行政机构核准发布的章程文本。

（一）治理结构缺乏职业院校特质

适应并促进区域社会经济发展与转型是职业院校发展的题中之义。其中，适应社会经济转型是高职院校的内在属性，促进区域经济社会发展是职业院校的主要使命之一。由此，在知识经济时代背景下，高职院校章程建设应该把学校该“如何创新治理结构来应对经济发展”的问题作为其探索的重点。但是，对这6所职业院校章程文本进行分析后发现，其普遍存在模仿普通本科院校治理结构的痕迹，缺少为适应经济发展而进行内外治理框架创新，见表1。

表1 6所高职院校章程对治理结构的规定

从这6所职业院校的章程文本来看，各校内部治理结构的构架基本上都是参照现行法律法规进行规定，虽然内部治理结构在章程内容中所处位置有所不同，但是内部构架及表述内容大同小异。其中，重庆财经职业学院、重庆工贸职业技术学院、山东职业学院、山东科技职业学院、威海职业学院在治理结构中设置理事会，并规定理事会的性质和组成，体现了些许差异和治理探索，但其权责的规定和普通本科高校基本雷同，例如，威海职业学院在章程中规定：“学院依法设立理事会。理事会是学院根据面向社会依法自主办学需要设立的，由办学相关方面代表参加，支持学院发展的咨询、协商、审议与监督机构，是学院实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。”很显然，这些概括性、宣誓性的语句对内部治理创新并不能起到实际作用。虽然这6部章程均设立了党委会、院长办公会、党政联席会、学术委员会等组织结构，然而对这些组织结构的表述只是对普通本科院校章程内容进行简单改造，致使高职院校章程往往在结构框架、职业文化等方面携带着普通本科院校的特征。实际上现代高职院校在主体办学多元化、治理结构开放性及人才培养技能性等方面都与普通本科院校存在着明显差异，有自身独有的特色[1]。从章程文本中看不出职业院校特有的内部治理结构的创新，如果仍然沿用原有的制度，不仅会阻碍职业院校的现代化发展，而且难以彰显职业院校的特色。

（二）学术委员会未能体现职业院校“术科”特色

梁启超在《学与术》对“学”与“术”作了清晰区分。所谓学，对事物进行观察并探索其运行规律，所谓术，运用规律于实践也。学是指学术、真理，侧重于认识方面，解答“What（是什么）与Why（为什么）的问题”，术是指技术、途径、方法，侧重于实践方面，解决如何将科学知识应用于实践的问题。研究型大学侧重于“学”的基础理论研究，培养学术型人才，职业院校侧重于“术”的应用实践，培养的是服务于生产建设一线的技术应用型专门人才，职业院校的教学应与市场、行业、企业融为一体。普通本科院校把研究高深理论的科目称之为“学科”，一般把现代职业院校中的技能、技术类操作科目称之为术科，“术科”是现代职业院校区别于普通本科院校的本质所在。那么负责“术科”机构肯定与普通本科院校的学术委员会在要素、组成、结构、任务、职责等方面要有所不同。然而，对这6部职业院校章程文本梳理后发现，其学术委员会设置基本和普通本科院校相同，很难体现自身的“术科”特色，见表2。

表2 6所高职院校章程对学术委员会的规定

从6所职业院校关于学术委员会的章程文本来看，普遍存在把研究型大学的学术委员会结构框架改造后进行嫁接移植的痕迹，职业院校对“学术权力”过份强调，其学术合法性遭到质疑，“术科导向”的高职院校的内部治理特质未能得到彰显[2]。这种对普通本科院校章程的简单移植带来了负面效应，削弱了高职院校的创新思想，难以创建适合高职发展的理论体系和思维方式，更难以用创新理论和思维来重构适合社会发展的高职院校学术委员会制度。只有摈弃对普通本科院校章程模仿的依赖，才能创建彰显高职院校特色的章程和制度。现代高职院校章程建设应该立足于学校定位及所在区域的内外部环境来思考学术委员会的建构，致力于梳理学校专业发展过程中困扰的难题，找出解决方案，用章程条款的方式固化下来，形成制度并具有一定的效力，这样才能形成高职院校专业的“术科”特色。

（三）社会监督制度不到位

伴随着依法自主办学的改革历程，社会资源成为除政府之外的关键因素，多元化而又健全的监督机制对现代职业院校治理尤为重要，社会公众及组织等作为现代职业院校的利益相关者，监督职业院校的决策、治理及运行，监督的主体为家长、校友、企业、社会组织、社会公众及媒体等外部利益相关者，监督的内容涉及教学质量、社会服务、专业建设等方面，职业院校在章程建设过程中应思考“建立何种有效机制使社会参与监督”这个议题，并在章程中予以体现，见表3。

表3 6所高职院校章程对社会监督的规定

从这6所职业院校章程的文本来看，科层制普遍存在，但章程中普遍缺乏对社会监督的规定。除了山东职业学院和重庆工贸职业技术学院对社会监督以简略方式一笔带过外，其他4所职业院校对社会监督均未提及。在笔者选取的6所职业院校章程的机构设置方面，既有常设的各种委员会，诸如学术委员会、教学工作委员会、专业委员会等，也有教务处、科技处等行政部门，还有党委办公会、院长办公会等议事机构，这些机构的性质是什么？他们之间的关系是什么？利益相关者和社会力量如何监督这些机构合理科学运行？这6所高职院校并未在章程中表述。在知识经济时代，高职院校已经成为由利益相关者构成的组织，在客观上要求学校制度应满足各方利益相关者的诉求。遗憾的是，在梳理这6部职业院校章程中发现，这方面的治理制度依然处于缺失状态，没有相应的制度来保障利益相关者的诉求。监督不到位阻碍了学校的可持续发展，迫切需要建立社会监督及利益相关者的监督制度。

三、研究结论

本研究通过小样本分析，探索职业院校章程应然特质与实然特质的缺失。认为章程是高职院校依法办学、自主治理，职业教育现代化、规范化、制度化的载体。深化职业教育改革需要完善具有我国特色的职业教育制度，推进职业教育治理能力现代化，政府层面应该在高职院校章程政策设计上区别于其他本科院校章程，激发职业教育的生机和活力；高职院校层面应深刻认识职业院校特质，改革职业教育传统的管理制度，构建新的制度体系。高职院校章程建设可从以下三个方面进行探索。

（一）重构混合所有制治理结构

混合所有制的提法首次出现在党的十五大报告中，十八届三中全会以此为基础强调混合所有制是我国的基本经济制度。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出职业教育要“探索发展股份制、混合所有制院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。以章程建设为契机，探索高职院校混合所有制办学制度无疑是至关重要的。混合所有制是社会主义市场经济形态的多元化，投资主体既有国有资本，也有集体资本和非公有资本等的交叉与融合。对高职院校而言，以章程为载体的治理分为外部治理和内部治理，外部治理是指高职院校与政府、企业等社会组织之间的规则和机制，内部治理是指高职院校内部利益相关者利益分配的规则。高职院校混合所有制的治理架构在章程中应体现在以办学质量和效益为目标，以治理结构和机制为改革重点。高职院校虽然是公办院校，但由于产权的多元化，特别是非公有制产权的存在，沿用传统的公办高职院校治理模式显然已经不相适应。借鉴国外现代混合所有制社区学院治理经验，笔者认为重构混合所有制高职院校治理结构应包括股东大会、董事会、监事会、校长及各行政机构或委员会的建立。高职院校章程应对治理体系中的各个治理机构的组成、权力、职能予以明确规定。股东大会是由全体股东组成，是高职院校的最高决策机构，其职责在于对高职院校发展的重大事情做出决策。董事会是股东大会的常设机构，在股东大会上选举产生，是高职院校的最高管理机构。股东大会与董事会之间是委托、监管关系，董事会向股东大会负责，其制定的校长选聘方案和治理学校等方案须经股东大会审议批准。高职院校章程不仅要对董事会的组成进行规定，而且要对来自各个行业的董事比例进行明确，以确保企业、行业、社区等股东的利益。章程建设实践中，高职院校在应对“校长选聘权”“薪资决定权”时，应和政府管理部门沟通，争取一定的自主权，并且在章程中予以明确。校长是受任于高职院校董事会的首席执行官，章程应以契约的形式明确两者之间的委托—代理关系和校长的权力及职责。高职院校章程应该构建所有权与治理权相对分离的现代治理模式，以对投资者、治理者以及消费者之间的责、权、利之间的关系进行制衡和监督。

（二）建立专业指导委员会

学术委员会是研究型大学教授行使学术权力的专门机构。高职院校既不能拒学术于千里之外，亦不能实施与研究型大学相同的学术制度。相对于研究型大学的学术自由导向的学术制度，高职院校应构建“术科导向”的专业制度。对应于研究型大学的学术委员会，高职院校应设立专业指导委员会。专业指导委员会在高职院校中承担的职责类似于研究型大学中学术委员会所承担的职责，包括新兴专业的考察与设置审议、专业指导设置方案的调整、专业发展规划的研讨、人才培养方案、教学效果的评估等。“专业指导委员会”作为凸显现代高职院校特色的专业权力机构，理应是高职院校章程中重要的部分，是需要明晰的内容。虽然个别高职院校尚未成立专业指导委员会，依然沿用原有的，甚至模仿研究型大学采用学术委员会的组织形式，但是随着职业教育现代化体系的推进，专业指导委员会将是彰显高职院校专业特色的主要组织机构。在高职院校章程关于专业指导委员会的表述中，对其成员构成、产生方式、权力及职责都应做出区别于研究型大学学术委员会的明确规定。例如，与研究型大学的学术委员会大部分由教授组成不同，高职院校专业指导委员会的成员一半以上应来自企业，是具有实践经验的专家。

（三）完善社会监督制度

社会在推进高职院校治理现代化变革中究竟应该发挥什么作用？在传统的理念中，职业教育治理是政府和学校双方的事情，与社会关系不大。然而，随着中国特色社会主义市场经济体制的完善，市场在职业院校治理中发挥着日益重要的作用。十八届三中全会更是强调市场在资源配置方面所起的重要作用。不同于基础教育对公平的追求，职业院校更注重质量和效益，可以由市场配置一部分资源，在这种情况下，职业院校的社会监督问题日益凸显。建立社会监督制度，关键是政府和高职院校向社会赋权。在计划经济时代，政府权力几乎垄断了社会活动的绝大多数资源，社会结构的横向分化程度很低[3]。职业院校由政府举办、封闭办学，社会参与度很低。市场经济体制的确立为社会参与职业院校治理提供了契机。社会监督制度是通过社会参与来改善职业院校治理的制度，是探索社会参与治理与监督的途径。首先，积极探索成立监事会。监事会的成员应包含各方利益相关者，高职院校章程应明确规定监事会人员组成，应包括政府、企业及行业等投资代表，还应包含高职院校、学生家长等利益相关者。其次，高职院校章程应明确信息公开制度，建立高职院校动态数据库，定期向社会发布信息，接受社会监督。最后，高职院校章程内容还应重视行业、企业、家长、学生校友及教师等利益相关者的诉求和利益，建立完善的利益表达机制和申诉机制，完善各方利益相关者参与职业院校治理的机制，形成多元共治的治理结构。

高职院校章程建设是推动职业教育治理现代化的重要环节，对整个职业教育治理的创新具有重要意义，需要整个办学环境的优化和管理体制改革的配合。在外部环境与管理体制没有实质进展以前，高职院校章程创新及落实较为有限。因此，高职院校章程建设应从实际问题出发，探索建设路径，为推进职业教育治理现代化奠定坚实基础。