民族地区脱贫工作问题调查

张瑞敏 龙梅

摘要：我国少数民族地区多是深度贫困的集中地，是打赢脱贫攻坚战的主战场，能否如期脱贫，是实现我国2020年全面建成小康社会的关键。贵州凯里市舟溪镇在脱贫攻坚工作中取得了一定的成效，但是也存在贫困识别与退出不精准;产业发展滞后，农民增收渠道单一等问题。2016年扶贫脱贫工作被上级政府亮了“黄牌”。为此，我们调研组深入实地调研，在摸清情况的基础上，提出了要完善精准识别机制、大力推进产业开发，促进贫困群众增收等六个方面的政策建议。

关键词：贫困人口;脱贫;存在问题;建议

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”[1]的重要指示，提出了“精准扶贫”的重要思想，至今已经取得了举世公认的脱贫成就，成功地开辟了一条中国式的扶贫开发道路。

党的十九大报告提出：坚决打赢脱贫攻坚战，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志扶智相结合，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫[2]。

民族地区农村贫困问题已成为影响全国2020年实现全面建成小康社会宏观目标的短板，成为制约民族地区经济建设发展实现历史性跨越的主要矛盾[3]。贵州省是全国扶贫开发任务最为繁重的省份之一，是全国脱贫攻坚的主战场和决战区。省委省政府强调要始终把扶贫开发作为“第一民生工程”，坚决打赢这场输不起的攻坚战。贵州凯里市舟溪镇虽然在脱贫攻坚工作中取得了一定的成绩，但是在扶贫脱贫工作的整体推进方面却存在着比较多的问题，2016年被上级政府亮了“黄牌”。为此，我们组织了调研组，专门到此地进行实地调研，希望在摸清情况的基础上，提出一些切合实际的政策建议，助推扶贫工作的改进。

一、舟溪镇扶贫脱贫工作开展情况

舟溪镇位于贵州省凯里市西南部，距市中心约17公里，全镇国土面积115.6平方公里，林地面积87720亩，森林覆盖率53%，耕地面积13217亩。现有13个行政村，77个自然寨，72个村民小组，共6981户，25327人，苗族人口占93.5%，是一个典型的少数民族聚集乡镇。

全镇有一类贫困村4个，分别为：里禾村（深度贫困村）、青山村、大塘村、营盘村;二类贫困村1个，情郎村。目前，建档立卡贫困户共915户3147人，贫困发生率12.5%，2014-2017年脱贫483户1881人，2017年脱贫154户559人，占任务数548人的102%，未脱贫户432户1266人，目前，贫困发生率5.26%。

舟溪镇在脱贫攻坚工作中注重加强组织领导，合力谋划推动;力求精准识别，强化结对帮扶;创新帮扶机制，夯实工作基础;抓好项目申报，力推项目建设的基本经验。实事求是地全力抓精准脱贫的各项工作，有力推动了当地经济、社会的发展并取得了以下较为明显的成效：

一是脱贫出列。2017年，舟溪镇脱贫人口任务数为548人，实际脱贫559人，营盘村贫困发生率已降到3%以下而列为脱贫出列村。二是特惠贷。符合办理特惠贷501户，已办理435户，占86.8%，2017年，办理228户，占年度任务数131户的174%O。三是易地扶贫搬迁。全镇共完成易地扶贫搬迁372户1346人，2017年完成171户584人，占任务数86户346人的198%（以户算）。四是专业合作社发展。全镇组建12个专业合作社，共有社员633人，其中贫困户为513人，占总社员的81%。人社资金842.1万元，辐射带动农户近633户农户。五是项目建设。历年项目从5月份全市镇（街）排位倒数第一到目前在全市镇（街）排位前几位。2017年共续建或新建扶贫项目16个664万元，其中，2014年2个81万元（食用菌30万元和生猪养殖51万元），2015年4个137万元（桃树种植10万元，新龙地质灾害点20万元，辽阔园区20万元，新龙美丽乡村建设87万元），2016年5个180万元，2017年3个66万元。

二、舟溪镇在脱贫攻坚工作中的主要问题

我们调研组重点选取了舟溪鎮的里禾村、营盘村、情郎村3个贫困村、1个非贫困村枫香村为调研地，发放调查问卷200份（其中有效问卷192份），入户深度访谈20家，走访了2个产业园区。走访的这几个村地理环境恶劣，地势较高，基本坐落于半山腰上;交通设施落后，甚至有些村组还未通公路，村民肩扛背挑的生活还没有得到彻底改善。通过对当地第一手档案资料的收集整理，对调查问卷的分析，对扶贫干部和贫困户、脱贫户的深度访谈以及实地观察，我们认为舟溪镇在脱贫攻坚工作中取得了一些成效，但仍然存在着一些问题，主要如下：

一是贫困识别与退出不够精准。识别和划分贫困对象是开展精准扶贫工作的前提和基础。舟溪镇2014～2016年建档立卡工作都是下指标式的，虽然“洗牌摸底”及“回头看”相关识别工作在2016年中旬已开始，但还是存在一些错评、错退、漏评等情况。具体表现为：其一，识别程序不够规范，调查摸底欠深入，公示环节走形式。根据调查问卷统计显示，有64.7%的村民认为政府没有采取民主评议，不知道贫困户和脱贫退出有标准和程序。其二，贫困户认定评议机制有待完善。把收人达标（农民人均纯收入超过3335元）作为主要的识别标准，其中有56.4%的村民认为有条件明显好反而进入贫困建档立卡户的，这存在很多诟病且评议过程相对主观。其三，农民收人动态变化难认定，缺乏完善的管理机制。现行管理机制对不主动申报脱贫，甚至虚报、瞒报家庭收入等现象难以实时监控，导致名额分配不公，贫困退出也难以做到精准。

二是当地农业产业结构单一，农民增收渠道单一。从产业结构看，全镇以“水稻+玉米+养猪”生产模式为主，贫困户的收入基本依靠第一产业，第二、第三产业拉动收入的份额非常少，增收渠道单一。农民把粮食生产作为主要的收入来源，特色品种少，产业化经营程度低。由于本地农民自身科学素质不够，当地政府虽然采取了发放鱼苗补贴（每亩200元）、1000元创业启动资金，商品猪牛补贴（每头牛3000元，每头猪700元）等扶贫补贴政策，也是治标不治本，所起作用微乎其微。数据显示，67.4%的村民认为当地政府产业扶贫效果一般，9.4%村民表示看不到任何效果，23.2%村民产业扶贫效果很好。

三是贫困户内生动力匮乏，“等、靠、要”思想严重。其一，争相装困、扮贫、哭穷，“赖贫”现象普遍存在[4]。部分贫困户对扶贫政策有强烈“福利依赖”心理，有越穷得到的扶持资助越多的错误认识，因为担心脱贫后享受不到优惠政策，就瞒报家庭实际收入。其二，存在意识要“脱贫”，行动“等靠要”现象。部分帮扶干部对农村脱贫缺乏正确认识，产生给钱、给物、给政策的错误行为。虽然贫困户暂时是报以感激之情，产生“我要脱贫”的思想，但是行动上却缺乏足够的致富能力和办法，难以真正激发其内生动力。此外，由于当地农民与外界接触少，小农色彩较浓，社交范围小，思想较为保守狭隘，对扶贫政策缺乏了解同时又质疑政府扶贫不公正不公平不透明。有71.8%的群众把扶贫脱贫视为国家事，参与意识弱。

四是扶贫政策宣传力度不足。具体表现为：第一，当地政府对有关扶贫政策的宣传力度不够，在给基层干部培训时很少对干部的实际宣传工作做出规范和要求。第二，基层扶贫干部对精准扶贫政策的宣传讲解工作落实不深入，没有看到其产生的隐形效果。对扶贫宣传缺乏足够的工作热情、信心和耐心，不能及时有效地做好宣传工作，甚至睁一只眼闭一只眼，忽视精准扶贫政策的宣传工作。第三.我们在调查中发现.在家务农的多为鳏寡孤独者，多数年轻人在外务工、求学，老人、孩子的文化水准也限制了宣传的效果。问卷统计显示，18.2%的村民了解当地政府的扶贫政策，46.4%的村民对于当地政府扶贫政策则不太了解，35.4%的村民表示根本不了解。

五是基层干部对精准扶贫政策认识不到位。基层干部特别是贫困地区的基层干部，是落实扶贫攻坚各项措施的执行者和推动者。在我们的调研中发现，一些村干部对精准扶贫政策认识不足，精神领会不到位、贯彻不到位、落实不到位。在与某村干部交谈时，他信誓旦旦地说，“谁家有学生娃就把谁家评为贫困户，不管条件好不好都可以。如果村干家中有学生郎，那也是没有这个资格评选的。”这样统一的“认识领悟”，实在令人啼笑皆非，这就是典型的没有搞清楚“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”及“如何退”等关键问题，不仅没把国家相关扶贫政策吃透，甚至望文生义，断章取义。

第六，帮扶不到位，脱贫户家庭状况变化小、获得感小、满意度低。当地贫困户所得帮扶多数是得到一点钱和物，生活改善甚微，脱贫质量不高。调研走访中发现，占86%的贫困户退出后，在获得感和满意度方面评价较低。他们面对我们的询问都摇着头回答，“还是老样子，没什么变化，自己脱不脱贫也不是很清楚”。仅有14%的贫困户回答较为满意。据我们的直观观察，“不合格”脱贫户的情况是存在的。

基于以上问题，凯里市舟溪镇在2016年度的扶贫工作被亮了黄牌，2017年的扶贫工作又受到批评。提出以上问题，既希望当地的扶贫部门能够保质保量地完成扶贫任务，又能从实际工作中总结经验，勇于创新，形成适宜当地扶贫工作的有效方法及相应的“纠错”机制。

三、思考和政策建议

其一，完善精准识别机制。习近平指出“精准扶贫，关键的关键是要把扶贫对象摸清搞准，把家底盘清，这是前提。”协若扶贫对象甄别环节没有做好，将阻碍精准扶贫精准脱贫的成效。因此，建立并完善科学的贫困人口识别体系，并贯彻落实到位是精准扶贫精准脱贫的前提。建议舟溪镇政府，一要加强精准管理、动态管理。及时跟踪并获取贫困人口的信息变化，根據信息监测系统不断地及时调整扶贫项目的倾斜度和瞄准人群，掌握其家庭变化情况，做到有进有退，保证不错评不错退不漏评。根据本镇情况制定启动定期识别机制。第二，识别标准不宜僵化不变，应根据贫困人口实际情况做适当调整，做到“应保尽保”、“应退尽退”、“应扶尽扶”。第三，要完善公共监督体制，设立监督举报电话，同时给予群众普及监督知识，对应该被纳入贫困人口标准而未被纳入的，不符合要求而被识别为贫困户现象的要严追究相关人员责任并及时纠正，此法将起到一个很好的规范监督作用。此外，尽可能在识别的内容、识别的方法、识别的过程上做到精准，将精准识别“真贫”落到实处。

其二，大力推进产业开发，促进贫困群众增收。因地制宜地确定发展目标，把产业发展作为第一要务。产业扶贫是促进贫困地区经济发展和贫困群众脱贫致富的主要途径，要力求做到“户户有增收项目、人人有脱贫门路”。为此，需要调整产业结构，发展现代农业。依托地方优势资源开发，按照“开发式”及“参与式”扶贫模式.大力推进产业化扶贫.不断壮大经济实力和增加农民收入。要坚持强龙头、创品牌、带农户，推进农业产业结构调整，循序渐进去化解农村农业产业结构单一，农民增收渠道单一的困境。要坚持发展特色产业为核心，集中力量发展优势产业，取消脱离实际的扶贫产业。加大帮扶力度和鼓励机制，走规模化发展。给予优势、特色企业优待政策，鼓励其带动小企业，合作共赢，从中帮助贫困群众就业。要运用好舟溪镇优越的地理位置和得天独厚的“两个宝贝”，把产业扶贫与旅游、文化相互结合，吸引社会资本。促进贫困地区与其他地区发生经济联系。实行产业结构和打造环境旅游并举，以诚信为基准，打造品牌，引入现代经营理念来做强做大。要坚持连片开发，整体推进的方略，搭建好新的产业发展平台，在不断改善生产生活条件基础上，逐步融入社会化大生产环境。同时，加大对贫困户的政策支持和资金投入，鼓励发展养殖业，培育农民组织，给具有发展潜力或者经济效益良好的组织提供便利的融资渠道和技术保障，让贫困户和贫困组织大胆放心地发展生产。

其三，转化思想观念，激发内生活力。坚持以教育为本，不断夯实义务教育和职业教育。斯蒂格利茨曾经说过一句经典的话：教育是解决亿万贫困人口的金钥匙。扶贫先扶智，治贫先治愚。促进贫困地区农村新生劳动力素质，加强贫困地区农村的基础教育和职业教育已迫在眉睫。要依法强制适龄儿童完成义务教育并提供相应的财政支持，保证贫困家庭的人学率;引进优质职业教育资源，全面提升贫困地区农村教育质量;加大对贫困地区职业教育的资助力度，有针对性地开展强化多层次、多形式的职业技能培训，并向贫困家庭的年轻人倾斜。例如;可以邀请并利用附近的凯里学院、黔东南民族职业技术学院等高校专家下乡开展脱贫攻坚工作，宣传教育送志气、送信心，呼吁百姓积极响应，让百姓亲身感触社会前沿教育，正向引导他们，从而促进激发个人内生动力。再者，培育贫困人口自身竞争意识，参与市场竞争。贫困群体因其自身的小农意识导致内生动力不足，缺乏市场竞争意识。舟溪镇可以利用当地政府扶贫产业平台，定期收购农村农产品，将其统一通过政府电商平台打开销路，带动农民生产发展的欲望。另外，镇里可以以多种形式倡导脱贫光荣、勤劳致富的社会风尚。打击好吃懒做、游手好闲的行为，大力宣传致富先进典型，让其成为人们口口相传的示范案例。

其四，拓宽信息获知渠道，提高群众知晓率。将应知应会的扶贫政策编制成册，发放给干部学习，并通过制定考核制度，开展扶贫政策知识考试，随机抽查。扶贫干部务必认真学习并掌握扶贫政策。加深干部对精准扶贫政策的理解和掌握，以便更准确的把扶贫信息传达给群众，确保不误传不扭曲精准扶贫政策。针对扶贫宣传的薄弱环节，政府应加大对宣传资金的投入。可以给每村定量的配发宣传光碟，定期发放杂志、报刊给村民，或者以微信，QQ，短信的形式宣传到每个人。鉴于舟溪镇人口中93%为苗族，制作苗语扶贫政策解读电视宣传片，以贫困户通过办理“特惠贷”、易地扶贫搬迁后所得到的实惠等实例，宣传动员贫困户落实扶贫项目。同时，要强化村镇干部进村入户开展政策宣传力度，提高贫困群众对政策的知晓率。扶贫干部与村民面对面宣传，使其人脑人心。用群众听得懂、看得见的方式宣传扶贫政策，用当地百姓喜闻乐见的语言、故事去宣传、去讲解扶贫政策所带来的好处。采取例如“特惠贷”现场分红发放、易地扶贫搬迁现场参观等方式，让贫困户真真实实地感受到扶贫政策带来的实惠，打消贫困户的顾虑，主动报名参与扶贫项目。可通过电话、视频等现代通讯工具联系在外务工人员，使其能够及时知晓本镇精准扶贫的相关信息，发挥他们的桥梁作用，并吸引其回乡创业。

其五，建立健全干部激励机制。贫困地区大部分的村干部只是“兼职”，国家对村干部的待遇缺乏统一的政策规定。在舟溪镇，村干每月工资极低，约1500～2000元，工作压力却较大，实际付出与收获报酬不成正比，致使大部分村干苦不堪言，甚者提出辞职请求，这也成为阻碍精准扶贫工作的一大因素。因此，特别建议，根据舟溪本地的经济和财政实况，适当地提高村镇干部的福利水准，确保他们能够有更高积极性和主动性投入到村务工作中去。建立脱贫攻坚奖励机制，对那些在脱贫攻坚过程中表现突出，取得显著成绩的村干部要给予适当奖励，增强他们干事创业、带领群眾脱贫致富的动力。建立村干部养老保险制度，在职时无后顾之忧，卸任后生活得到基本保障，使其干一行专一行。

其六、构建“大扶贫”格局。要尽可能地吸收一切可以吸收的“养分”，利用一切可以利用的“资源”，创造一切可以运用的“价值”，努力克服政府“独角戏”局面。大胆尝试，寻找突破点，迈开步伐，寻找契机。大扶贫格局需要不断创新扶贫开发机制，不断加大投入力度，不断强化政策措施，从更大的范围聚集扶贫资源，从更深的层次聚焦贫困问题，努力构建政府、市场和社会协同推进[6]。坚持政府的主导地位，发挥制度优势和政治优势，集中力量，以专项扶贫、行业扶贫为抓手;加大项目资金支持力度，努力构建省、市、县、乡四级干部驻村帮扶工作体系，实现干部驻村帮扶贫困村全覆盖;把区域协作扶贫作为扶贫的重要内容，引导市场主体到贫困地区投资兴业，激发贫困地区发展潜能;全民参与扶贫理念，营造关注扶贫的社会氛围.引导社会力量广泛参与扶贫开发。

参考文献：

[1]李华晶，王祖祺，陈建成精准扶贫的社会创新：现状、问题与对策研究[J].宏观经济管理，2018，（5）：57-63.

[2]习近平.中国共产党第十九次全国代表大会作的《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告，2017-10-18.

[3]刘小珉.贫困的复杂图景与反贫困的多元路径[D].社会科学文献出版社，2017.

[4]争相装困、扮贫、哭穷：“赖贫”的背后是什么，半月谈，2017-04-08

[5]在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话，央视网，2015-6-18.

[6]构建政府、市场、社会协同推进大扶贫格局的实践与探索.湖北省人民政府扶贫开发办公室.2016-06-12.