国有企业做强做优做大的过程 必然是和民营企业合作的过程

《国企管理》：国有企业做强做优做大，包括怎样的内涵？

陈小洪：中央提出国有企业做强做优做大，首先是明确了中国国企改革的方向，是发展国有经济，不是全盘私有化。政策上如何支持国企做强做优做大？两个关键性的认识或者说政策是：两个“毫不动摇”，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；明确混合所有制是基本的经济制度。这就表明，国企做强做优做大的过程应该是与民企平等合作和平等竞争的过程；做强做优做大的国企以后将主要是混合所有制或者股份制的国企，不是现在的一提国企就是指国有控股企业。

另一个重要意思是，国有企业应该、也可能做强做优做大。一个企业应该争取做强做优做大，企业CEO不这样想，就别当CEO了。中国缺乏经济发展的商业组织资源，国企是重要的组织资源，很宝贵，需要的是通过改革提高其价值和效率，即需要做强做优做大。各种企业的发展和国企改革使国企从八十年代初占工业的80%降到现在的20%，存在的国企大多在国民经济的重要领域，企业行业地位重要，做强做优做大有可能，还能对行业发展有推动意义。如钢铁业，国企产值只占行业30%弱，但行业领头羊还是宝钢这样的国企，对行业发展有示范引领作用。现在的国企主要指国有控股企业，以后国有相对控股甚至参股企业，或者叫国家出资企业越来越多。国家出资企业是《国资法》明确的法律概念，包括國有独资、国有控股、国有相对控股及参股企业。按国企管理体制改革方向未来以“管资本”为主，以后要重视的是国家出资企业的国有资本监管。企业做强做优做大将更多地变成国家出资企业的做强做优做大，或者说国有资本的做强做优做大。这些年国有企业的发展业绩已经证明，只要坚持改革，国企是有可能做强做优做大的。

国企做强做优做大是否会限制民企的发展。从基本政策层面看应该不会。国企做强做优做大应该是和民企共同发展的过程。事实已经证明，这些年国企发展了，民企发展更快，所以国企比重是不断下降的。在一些新领域，民企发展更有优势，国企有优势的领域是国企有较好基础的领域。随着改革深入，特别是真正解决好国企民企平等竞争和交易、行政垄断行业体制改革等问题后，民企会有更大发展空间，国企的改革发展会给民企提供更大发展空间。

《国企管理》：国有企业和民营企业，如何实现共同发展？

陈小洪：国企做强做优做大的过程必然是和民企合作的过程。因为在国民经济中的份额，民企已经大于国企，国企不和民企合作不可能做强做优做大。国企和民企合作主要有两个层面，一是资本层面合作，现在很大一部分国企已是上市公司，或是合资企业，与私人和民企在资本层面已有合作。二是除了资本合作，国企和民企有广泛的业务合作。

国企和民企合作成功案例非常多，我几年前曾经调查过的中建材等8家央企与民企合作的情况。中建材是调查的央企之一。2005年到2010年，中建材收入成长5倍。为什么中建材成长这么快？除公司适逢中国快速成长期等因素外，和民企及民企投资者的合作亦是重要因素。

中建材和民企的合作是多方面的。一是将民企作为主要的客户或采购方。二是向民企提供技术服务。中建材有13家中国建材行业一流的科研、设计、检测等技术机构，在建材领域技术竞争力很强，向众多民营企业提供技术、信息、市场开发等多种技术服务，很受民企欢迎，自身也得到很好的发展。三是资本层面的合作。中建材集团下多家上市公司，很多投资者都是民企和个人投资者（有的通过机构投资者）。中建材还和许多民营企业及个人在业务和资本层面进行合作，如用合并、合资、股权投资等方式共同发展。

国有企业做强做优做大的过程必然是和民营企业合作的过程。这要从两个层面看，首先是从资本层面看，现在很大一部分国有企业已经是上市公司，或者是合资企业及合作企业。其次是除了资本合作，国有企业和其他类型的企业也有业务上的合作。

中建材的例子说明，国有企业和民营企业的关系，合作或融合是一个重要或基本趋势。现在我们有70%的经济体是非国有经济，在工业当中，按产值计算，80%都是非国有经济体创造的，按税收，国有企业要高一点。国有企业要做得好，必然要和民营企业合作。

2005年到2010年，中建材收入成长5倍，为什么这么快？和民企合作是重要因素：一是将民企作为主要的客户或采购方；二是向民企提供技术服务；三是资本层面的合作。中建材集团下多家上市公司，很多投资者都是民企和个人投资者。

《国企管理》：混合所有制改革目前推进情况如何？

陈小洪：十八届三中全会以后“混改”的进展，我的看法是进展比预期慢，但已取得重要进展。标志之一是，从三中全会的明确方向思路型的国企改革框架方案，到2015年8月中央出台国有企业改革指导意见及配套改革文件、明确相应分工，国企改革从思想设计阶段进到了工程设计阶段，进入到了能真正设计可操作、可落地的方案的阶段。

明确了改革方向，为什么改革实施方案还出台这么慢。原因是从明确方向到设计实施方案或者说实施工程，还要从中国国情出发，进行针对性的实施设计。举个例，划转国有资本给社保基金的改革，是三中全会文件已经明确的方向，但怎么实施就有不同看法。中央也不可能下命令就划转了。原因是中国非金融类大型国企的产权、资产结构和国外不同，是母公司国有独资、部分子公司上市的结构，一些母公司还抵押上市公司股权借债发展，与国外大公司及大型国企改革后的母公司上市、子公司独资的结构是相反的、差异很大；即使明确了要划转，仅从母公司还是上市子公司划转、划转多少、如何管理，由于对企业及其利益相关者影响的很大差异，看法都不同；而这些问题，在开始明确改革方向时并没有讨论太多。2015年8月的中央文件进了一步，不仅明确要划转，还明确了国企分类、鼓励国企整体上市乃至集团整体上市等相关的政策。这就为设计可实施的方案创造了重要条件。2017年11月实施方案（国发【2017】49号文）出台了，明确从完成改制的集团公司层面划转国有资本给社保基金，先只划10%，2017年开始试点。这个方案，步子比预期不算大，但进步重大，既完成了划转任务、改变了国企母公司国有独资的股权结构，又不影响现有的集团产权和资产架构，还为将来集团整体“混改”创造了条件。

标志之二是国企改革正在实施推进。一是包括企业分类、两类公司（即投资和资产运作公司）试点、国企治理结构改革试点、职工持股试点等改革试点都在推进。二是大型央企内部结合战略将资产分类装入上市公司内部的调整改革推进较快，这本身就是“混改”，而且为集团整体的产权结构改革创造了条件。这些企业很多不是试点企业，但都按中央明确的“混改”的重要方式是整体上市的政策精神推进集团内部按业务分类的整体上市。三是2017年下半年出台了三项改革措施，即60余家央企都实行母公司改制、社保基金持股、联通混改。前两项措施为集团的整体“混改”从顶层创造了条件。而联通的“混改”更是国企改革与行业改革结合的重要突破。四是国家在用混合所有制方法推进发展方面还进行了许多其它的探索，如国家成立财政与企业共同出资的集成电路产业发展基金，大部分资金主要投给有基础的民企和混合所有制企业。

《国企管理》：如何看待所谓“‘国进民退的担忧”？

陈小洪：正如肖亚庆主任在两会“部长通道”上所说：“‘国进民退这个讲法本身，不论是从逻辑关系和实践结果看，都不太正确，我自己没有这个担忧。”

国家政策基本上是一贯的，既没有“国退民进”，也没有“国进民退”的观点。1997年党的十五大决议，强调国企改革要“抓大放小”，媒体出现“国退民进”的说法。这不是中央的说法，中央还强调国有经济要在关键领域布局，有控制力。后来又出现几次“国进民退”说法，與“国退民进”一样，也是媒体语言，不是国家政策。

但是客观地说，媒体说或者担心会“国进民退”，也有些理由，主要是2003年以后发生过一些事，对民企有伤害，民间有意见，媒体相应也有反映。据我观察，这些事，影响比较大的主要有2003年国家处理了违规投资的“铁本事件”后有些省搞了些限制民企发展的措施，如强调国有控股要民企退出已经投资的领域或者合资项目；2007年到2009年期间，为整治小煤矿违规开采发生了国有大煤矿收购民营煤矿引起民企抗议，一些省为加快地方经济发展对大型国企招商甚至为此收回已给民企的资源等；一些“混改”企业或者国企出售给民企后，由于多种原因私人股份或者投资被没收或被赶出去；民营企业招商投资后被“关门打狗”但无处诉苦。

出现上述问题，影响因素很多。但我认为主要是由一些片面甚至错误的认识所造成的。这些错误认识包括：地方政府将国企作为治理环境、控制投资的工具，煤矿问题就有这个因素；基础服务和设施领域行业改革及监管与放开准入不配套，带来进入的民企最后因为政策不配套不得不退出，这种情况前些年许多地方都出现过；对民企参与国企改革出现的问题缺乏历史的客观分析，简单化地处理存在瑕疵但能够补救完善的问题，这种情况前些年许多地方也都出现过；有关法规不健全。复杂的情况、认识和政策偏差，加上对民企不放心的思想，甚至有红眼病，民间和媒体就产生了国家会不会搞“国进民退”的疑问。

政府没有“国进民退”的政策，而且很重视民间反映，甚至往往发生一些影响较大的侵犯民企利益的事，政府就会出台一次或者重申一次鼓励民企发展，但由于根本性的认识没有搞对，问题往往又会以其它方式出现。

《国企管理》：为什么会有对国企民企关系的杂音出现？

陈小洪：国家政策是越来越开放的，越来越主张共同发展，而且越来越深入、推进改革和发展。为什么民企现在还担心这个问题。我认为有几个因素。

一是如前所述还是不理解中央强调国企做大做强的意义和内涵。二是这几年因环境治理等原因政府做了些行政强制性过强，甚至直接使民企的私人及财产直接受损失的事，但没有必要的沟通和补偿，事后也不公开有关信息，各种流言在在媒体和口头广泛传播。三是“依法治国”不到位。现在有些工作的推进只讲考核，不讲法治，甚至不讲科学。正确的事用不正确的方法，将“对上负责与对下负责相对立”，只要能完成考核指标，违反物权法及现有法规也敢做。这些做法对民企负面影响更大，民企如果对政府“依法治国”的承诺都有质疑的话，即使再说国企民企平等、不搞“国进民退”，民企的信任也会打折。

《国企管理》：对国企民企合作共赢，您还有哪些建议？

陈小洪：解决这些问题需要各个方面的努力。从企业层面看，国企民企都要提高认识，搞清楚党的政策是两个“毫不动摇”，要按在商言商、平等合作和竞争原则理顺国企民企关系。企业层面，总体地看，体量大的国企的责任更大。过去确实有些大国企一到地方就大要资源，甚至已给别人的资源也要无理收回；大国企，特别是垄断行业不按期给供应商付款的情况也不少。其实一些大民企也有这些问题，但是国企出现这样的问题，人们就认为是政策问题。

政策层面需要做更多的工作。首先，政治上要坚持两个“毫不动摇”和市场机制原则，调动民企和个人的积极性。第二，要按“依法治国”原则进一步改进、理顺有关法制。不仅要重新审查民企和私人财产受到侵犯的案子，编成汇编广而告之，还要在法律规定和执行体系进行改革。本世纪以来，包括近些年，不当侵犯民企和私人财产的主要理由不是产权交易中的问题，而是以治理环境、发展公共设施等公益利益为理由。解决这些问题，一是要按与物权法协调原则评估、改进已有的经济行政法规，二是国家或者地方出台有关经济行政法规及采取涉及民企和私人财产的措施时必须经过法律评估乃至立法机构的批准。第三，与行业体制有关的改革要在规则修改、经济利益关系调整方面加大研究深度和改革力度。如一些网络型产业改革，合理联通问题不解决，民企进去就可能被困住。第四，不要用运动方式搞经济。搞经济工作，就会有任务布置、检查、考核。正常的工作和搞运动的区别，就是前者做决定时讲科学民主，重视反馈，能实事求是调整具体指标，尽可能利用市场机制，尊重历史和私人权益。而后者做决定和建议往往重上不重下；不重视反馈、市场机制、科学性；任务指标指令性，而且能加不能减；不尊重私人权益和历史。过去出现的问题，包括搞改革、搞治理，往往都与运动式工作方法有关，虽然也可能有工作推进快的好处，但也会带来新的问题。第五，要让民企有说话诉求渠道，目前这方面有通路不够畅的问题，容易误导决策层。