城市社区治安管理研究

李朝伟

摘要：城市社区治安管理是城市建设的基础性工作，关乎和谐社会建设和城市化的良序推进，是平安中国建设的关键性环节。社区治安是一个复杂的社会问题，当前社区治安管理尚存在政府职能部门作用发挥不充分、治理主体欠多元、体制机制不健全等问题。强化城市社区治安管理工作，营造和谐社区，需构建多元社区治安防控格局、建立健全群防群治工作体系、培育和谐社区文化。以和谐社区建设助力和谐社会构建。

关键词：城市社区；治安管理；和谐社会

习近平总书记在党的十九大报告中强调，建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安，人民安居乐业。社区是国家治理体系中最基本的社会单元，城市社区治安管理之于和谐社会建设具有举足轻重的意义。平安社区是平安中国的基石。城市社区是一个复杂的社会生活聚合体，社区治安管理是一项非常艰巨的任务。当前我国经济社会改革进入深水区和攻坚期，矛盾频发、压力交织，各种社会问题层出。转型期的社会给城市社区治安管理带来压力和挑战。面对新情况，解决新问题，城市社区治安应总结经验，加强和创新管理工作。

一、城市社区治安管理的特点和意义

平安中国建设离不开平安社区建设，城市社区治安管理是和谐社会建设的关键性环节，具有地域性、多主体性和长期性等特点。

（一）城市社区治安管理的特点

1.城市社区治安管理具有地域性

城市社区治安管理是指在一定区域内，社区治安管理主体协同政府、依靠社区全体居民，对凡相关社区治安问题进行依法治理，其目的在于建设平安社区和维护社会稳定。城市社区治安管理具有鲜明地域性。不同地域呈现出的治安特点有所差异。社区治安管理有章可循，但不可墨守成规。

2.城市社区治安管理具有多主体性

城市社区治安管理是国家公安职能的延伸和彰显，但社区治安的维护仅靠政府职能部门“一肩挑”是不够的。良好的社区治安管理具有多主体性的特点。社区治安管理的主体是广泛的，需要全社区力量的参与和支持。社区内的每个组织和居民个体都有义务和权利参与到社区治安管理中。生动体现了“从群众中来，到群众中去”的特点。

3.城市社区治安管理具有长期性

城市社区治安管理不仅在“治”，更在于“防”。既要依法治理扰乱社区治安行为，又要持续关注并及时消除诱发治安问题的隐患。“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”是城市社区治安管理的工作目标。只要影响社区秩序和社会稳定的因素还在，城市社区治安管理就有发挥作用的空间。城市社区治安管理一直在路上。

（二）城市社区治安管理的意義

1.城市社区治安管理是社区居民人身和财产安全的重要保障

社区是居民生活的主要场所，社区治安的好坏直接关系到居民生活质量。当前，“中国的社会特质正在发生革命性变革，正在从一个乡村国家迈向一个城市国家”，随着城市化进程的加快，城市社区居民结构、社区环境等都发生变化，治安问题因此成为不少城市社区的“牛皮癣”。居民财产安全甚至人身安全受到威胁。社区治安管理任务更重，责任更大。加强社区治安管理，给社区居民营造一个安定有序的居住环境，具有重要的现实意义。

2.城市社区治安管理是和谐社会建设的重要基础

社区是国家治理体系中的最基本的单元。“社区治理实则是国家治理制度体系的缩影，或者说，社区治理是除去外交和国防事务的国家治理减缩版”，国家治理的好不好关键看社区治理的好不好，社会是否和谐关键看社区是否和谐。加强社区治安管理，对维护社区安全和社会稳定具有基础性意义，有力地为和谐社会建设添砖加瓦。

3.城市社区治安管理体现了“从群众中来，到群众中去”的群众路线

城市社区治安管理具有多主体性，社区群众不是被动接受者和被管理者，而是重要主体。社区治安管理以社区群众的切身利益为出发点，以发动群众力量为支撑点，为了群众、依靠群众，维护群众利益，满足群众需要，促进群众自治。城市社区治安管理是贯彻群众路线的生动体现。

二、当前城市社区治安管理存在的问题

经多年探索，城市社区治安管理取得了一定成效，在全国范围内建立起了一批模范社区，形成了可资借鉴的地区经验。但在当前社会经济深度转型期，城市社区治安管理面临的情况更为复杂，暴露出政府职能部门作用发挥不充分、治理主体欠多元、体制机制不健全等问题。

（一）政府职能部门作用发挥不充分

政府是城市社区治安管理的主导者，扮演着整体规划、全面布局、引导支持的角色。在城市社区治安管理中，政府应当在政策、财政、资源等方面提供支持，离开了政府的主导，多元治理主体难以发挥作用。当前，作为政府职能部门的街道办和派出所，在社区治安管理上并未充分发挥出作用。对社区治安管理缺乏总体性规划，在财政政策和组织协调上严重缺位。政府职能部门权责划分不清晰，该负责的没有负担起相应责任，角色错位，相互推诿，导致社区治安管理效率低下。

长期以来，在政府主导社会的发展模式下，非政府组织的培育严重滞后。政府的权威垄断妨碍各种社会组织参与到社区治安管理中，即便社会组织和社区内自治组织一定程度上发挥作用，但“行政依附现象极为明显，社区居委会演化为准行政管理机构，社区居民的等、靠心理严重，在一定程度上抑制了社区自治精神和自治力量的发育。”社区治安管理行政掣肘之处较多，准政府组织社区党组织、居民委员会、居民服务站是社区本源性治理主体，社区内部和外部的治理主体必须服从于这三个准政府组织的行政管理才能开展工作，这就造成了“缺位下的补充空白”现象。严重影响了社区治安管理效率。

（二）治理主体欠多元

城市社区治安管理是一项复杂的系统性工程，需调动多元主体共同参与。然而，当前社区治安管理主体趋于单一，社区内自治组织、社会组织发育不健全，群众参与度不高。部分社区集中人力组成了志愿者队伍，但工作缺乏有效组织性和系统性，培训和管理不足，经费保障缺乏，导致形式大于实际。不少社区的居民委员会在社区治安管理上“独占鳌头”，垄断了政府职能部门或派出机构交办委托的工作，调解委员会、治保会等组织形同虚设。

社区物业治安防控能力低下，多数社区对进出人员缺乏管理，任何人员进出毫无限制。社区安保力量十分薄弱，且存在较大问题，“无证上岗的保安多；保安年龄偏大；保安队伍管理松散，制度不完善，门卫制度、巡逻制度等流于形式；流动性强。”社区安防设施匮乏，有的社区只在大门口安装了一个监控，有的社区干脆没有。社区警力配置极为有限，小牛拉大车的现象很普遍，一个社区警察负责数万人的治安管理无异于杯水车薪。

城市社区邻里关系呈现出“老死不相往来”的特点。“各人自扫门前雪。不管他人瓦上霜”成为邻里关系日益冷漠的写照。邻里间团结互助精神薄弱，彼此缺乏交流，给社区治安防范带来隐患。社区居民参与意识不强，兼之参与渠道不畅，对社区治安工作总体上热情不高，被动参与者已是少数，主动参加的更是寥寥无几。政府作用发挥不充分，居民等、靠意识强烈，造成社区治安管理内驱力不足。

（三）体制机制不健全

城市社区经几十年发展，已经与传统“单位社区”有很大区别，社区治安管理也由单一主体和行政控制逐渐过渡到多元主体和民主协商模式。但相关法律更新速度并未赶上社区发展速度，非但不能成为社区治安管理的法律助力，反而成为制度障碍。部分法律条文没有厘清多元主体的权利与义务关系，彼此间的责任划分和利益协调缺乏切实可行的法律保障，造成一定程度地管理混乱。

城市社区治安管理主体多元，各主体通过协商合作共同参与社区治安管理工作，形成治安合力。然而，当前多主体协商合作模式并未建立起来。政府、社会组织、社区内组织、社区居民等彼此沟通协调不足，行政控制力远大于民主协商。尤其是各主体横向合作较薄弱，“不同的社区治理主体在职能定位上存在明显的权责重叠，同时也存在权责缺位，导致大量实际问题与相关事件无法准确地定位该由哪个主体承担，在实际工作中存在互相推诿和不敢担当的情况”，合理布局、统一协商的组织体系尚未形成。此外，对社区治安管理组织和人员缺乏相对完善的管理体制，招聘解聘、基本待遇和福利、奖惩、监督考核等规定都不够完善。这些问题都在一定程度上阻碍了社区治安管理的有序推进。

三、强化城市社區治安管理工作路径

当前城市社区治安管理工作存在着政府职能部门作用发挥不充分、治理主体欠多元、体制机制不健全等问题。强化城市社区治安管理，需提高解决问题的针对性，有的放矢，在构建多元社区治安防控格局、建立健全群防群治工作体系、培育和谐社区文化等方面用对力气、下足功夫。

（一）构建多元社区治安防控格局

1.转变政府职能，创新政府治安管理工作模式

政府是城市社区治安管理的主导者，扮演着领路人和规范者的角色。“社会治安综合治理是一种整体治理，强调系统性、协调性、基层性”，整体治理离不开政府的谋篇布局，没有政府的统一规划和全面统筹，系统性、协调性、基层性就无从谈起。但城市社区治安管理关乎社区全体居民的切身利益，问题多、针对性强，仅靠行政命令和强力管控是不够的。政府应重新定位自身角色，转变职能，由管理职能向服务职能转变。

在社区治安管理工作中要始终秉持“从群众中来，到群众中去”的原则，尊重社区居民的主体地位，想民之所想，谋民之所谋。着力于去行政化、去官僚化，尝试有力统筹下的相对放权，清除“权力一定要握在自己手中”的错误观念，把权力逐渐下放给社会组织，“释放空间于社会，形成社区为社、街道为政的职能分工和互动的管理格局”。把民主协商贯穿到社区治安管理工作始终，以民主协商、戮力合作的方式，在纵向上处理好上下级的行政任务分配关系，在横向上处理好与各社会组织的权责关系。政府应为城市社区治安管理工作提供资金支持和政策保障，确保治安管理依法推进、有法可依，在法治的轨道上有序开展。

2.重点提升社区内组织治安管理水平

随着经济社会的快速发展，城市社区发生了结构性变化，社区居民数量不断增加且人口结构复杂，矛盾冲突的加大成为当前城市社区的一个基本特征。最能敏锐感觉这一矛盾冲突的应是社区居民委员会。社区居委会是社区内组织的最关键部分，承担着社区治安管理的重要责任。城市社区治安问题的发生，与居委会作用的发挥不力有相当程度的关系。居委会应不断增强服务意识，清除权力意识，以服务者的姿态听取社区居民的意见和建议，把居民的人身和财产安全牢记心间，以急己之所急急人之所急。居民反映的难题及时帮助解决，居民遇到的纠纷及时协商调解，在第一时间遏制治安隐患，防止治安隐患的“星星之火”恶化为“燎原之势”。在具体的工作实践中，不断提升治安管理服务水平，履行好责任，发挥出水平。

3.发挥社会组织在社区治安管理中的作用

长期以来，城市社区治安管理效果不明显，究其原因在于市场失灵和政府缺位。政府的作用发挥不充分，社会组织又“使不出力”。社会组织具有灵活性和创新性，只有大量的社会组织参与到城市社区治安管理中来，才能有效弥补缺位下的空白。社会组织作用的发挥，有利于推动政府职能转变，促进服务型政府的建立。在促进政府与民间治安共治结构建立上具有鲜明优势，可以弥补政府在社区治安管理上的死角和空白，缓解政府治安管理压力。依社区居民所需，有针对『生地有效率地调动社会资源，提供治安管理服务。

（二）建立健全群防群治工作体系

1.构建社区治安群防群治网络

社区警务工作是群防群治网络构建的关键环节。公安机关要以“平安社区”为基本导向，建立社区警务室、社区矛盾纠纷调查处理中心、治安岗亭等，确保治安隐患和治安问题的及时解决。用好入户串门、交谈排查等工作方法，第一时间了解治安情况、关注治安动态。此外，形成与其他警种和部门的联动合作，如与刑警建立起利益捆绑机制，实现“防”与“治”的有机结合。加强巡逻防控，成立以民警为主体、辅警和保安协助的巡防队，对主要区域实行交叉分段巡逻、交警和巡警联合巡逻等。以专群合作为手段，建立以巡逻、治安、内保三位一体的社区治安群防群治网络。

2.充分调动群众力量参与社区治安管理

城市社区治安管理任务多，责任大，仅靠有限的治安警力和治安管理组织远远不够，“向社会要警力成为实现‘警力无增长改善的路径选择之一”。社区群众的广泛参与是社区治安管理工作取得成效的必要环节。运用社区安全教育学校、社区民警入户指导等多种治安防范宣传方式，增强社区群众安全防范意识。丰富社区群众治安管理的参与渠道，挖掘社区有利的治安资源，组成社区治安志愿者队伍。还可引入市场机制，以激赏的形式鼓励社区群众积极参与到治安管理中。让社区治安管理无死角，无空白。

（三）培育和谐社区文化

1.营造团结互助的和谐邻里关系

当前城市社区邻里关系日益淡漠，“即使生活在共同的地域空间内，居民之间仍几乎不进行交往或交流，业主对其生活的社区缺乏一致的社会认同基础和归属感”。彼此间的互不交流甚至互不认识，给不法分子以可乘之机。社区可以通过定期举办文艺晚会、节日活动、邻里户外拓展活动、组织出游等，让社区居民多一些交流，少一些冷漠，多一些团结，少一些疏离，拉近彼此的距离。还可建立社区图书阅览室，加大社区文化宣传，为社区居民营造良好文化氛围，增强居民对社区的归属感和治安责任感。促进社区居民在心理上彼此认同，在行动上团结互助。

2.加强社区文化建设，丰富社区居民精神文化生活

加强社区文化建设，可发挥文化育人化人的作用。丰富社区居民精神文化生活是社区治安管理的治本之策。居民精神文化需求得到满足，思想道德素质得到提升，治安问题自然而然就会减少。社区要加大文化基础设施建设，解决文化设施落后问题。挖掘社区文化资源，开展丰富多样的社区文化活动，让社区居民的业余生活丰富起来，有品位起来。可以引入市场力量参与到社区文化建设中，提升社区文化的创新性和吸引力。此外，“不少社区文化建设内容空洞乏味、缺乏衡量的标准和具体的实践路径，成为当下社区公共文化发展的短板”，因而需加强对社区文化建设的规范和引导，避免不切实际，流于形式。真正让社区文化建设造福居民，真正培育出和谐社区文化，真正助力社区治安问题的解决。