农民进城、市民下乡与乡村振兴

李 增 刚

（山东大学经济研究院，济南250100）

习近平在十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”，指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。2017年12月底召开的中央农村工作会议进一步明确要走中国特色社会主义乡村振兴道路，明确实施乡村振兴战略的时间表，设计了中国特色社会主义乡村振兴的具体路径，这充分体现出中央对“三农”问题的重视，将乡村发展和振兴提到了战略高度。为什么要实施乡村振兴战略?乡村振兴的关键着力点是什么?如何实现乡村振兴?本文从城乡二元结构的形成及乡村现状出发，利用三次产业结构的数据，表明乡村振兴仍然需要推进城市化或城镇化，大量农村人口需要转移到城市或城镇，与此同时，要吸引城市资本、城市人口流向农村，发展现代农业，建设现代农村。为此，需要消除农村土地（包括耕地和建设用地）在农村居民和城镇居民之间流动的限制，鼓励农村居民的土地经营权、宅基地的使用权等向城镇居民转移，使其成为农民财产性收入的重要来源。

一、城乡差距、农民进城与农村空心化

农民涌向城市是一个历史趋势。在世界各国从农业社会向工业社会过渡的过程中，大量农民离开农村，涌向城市，获得在工业部门的就业机会从而赚取更高的收入。一方面，工业化需要大量劳动力，在工业部门为劳动力带来的收入水平高于农业部门时，只要劳动力是自由流动的，劳动力必然会从农业部门转移到工业部门；另一方面，伴随工业化而来的城市化能够吸收大量的人口，城市化不仅是工业化的结果，城市化本身具有的聚集效应也可以创造更多的就业和更高的收入[1]，源源不断地吸引劳动力转移到城镇，从事制造业或服务业工作。

大量人口从农村流向城市在中华人民共和国成立之前就已经开始了，比如老上海在1852年开埠之后到中华人民共和国成立之初，人口从54万增加到498万，其中大部分都是农村人口，其中不乏江苏、浙江、安徽、山东等地的农村人口。在中华人民共和国成立之后的50年代初期，新中国在农村和城镇之间的人口流动是自由的，没有制度限制[2]。但是，随着大量农村人口进城，加剧了城镇的就业压力、粮食供应压力，政府开始限制农村人口自由流动到城市，并且通过严格的户籍制度进行管理，严格限制农村人口随意流动到城镇。改革开放之后，虽然仍通过户籍制度对农村人口在城镇的落户进行严格限制，但是对农村人口进城务工的限制逐渐放松，大量农村人口进城务工。这有几个方面的原因:一是城乡差距的客观存在；二是城镇中各类企业，特别是外资企业、私营企业迅速发展；三是城市基础设施建设、房地产业的迅速发展；四是社会主义市场经济的建立，要素流动相对自由，主要是招工就业政策的改革与放开、基本生活品计划供应制度的废除。城乡收入差距、生活差距的客观存在让农民具有进城的梦想；外资企业、私营企业迅速发展，城市基础设施、房地产业的迅速发展对农民工产生了巨大的用工需求，农民进城之后虽然成不了国有（全民）企业或集体企业的“正式工”，但可以成为外资企业、私营企业的“临时工”以及各种建设工地上的“农民工”；市场经济体制的建立，使得农民进城后可以生存下去，不像之前进城需要证明、就业由政府计划安排、吃饭需要粮票。在这种情况下，农民带着对美好生活的向往流向城市。

按照国家统计局的数据，2015年城镇居民人均可支配收入为农村居民的2.73倍，城镇居民人均消费支出为农村居民的2.32倍。城乡差距的形成有多种原因，最重要的是农业人口比重与农业产值占比之间的巨大差距。2015年，农林牧渔业增加值占比为 9.1%，而乡村人口占比为43.9%，这一乡村人口比重还仅仅是农村常住人口比重而不是农村户籍人口比重，没有包括在城镇居住超过6个月的农村户籍人口。如果要素可以自由流动，那么相同的生产要素应该具有趋同的边际生产率并且获得趋同的收入。这意味着，中国如果要消除或缩小城乡差距，未来仍然是推动大量农村人口流向城市，而不是限制农村人口向城镇迁移，更不是鼓励已经迁移到城镇的农村人口再回到农村。目前，发达国家城镇化率在80%左右，与我国人均收入相近的发展中国家的城镇化率大约为60%，中国已经意识到城镇化率与工业化速度、经济发展水平不相适应，因此出台《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，采取各种措施提高常住人口城镇化率、提高户籍人口城镇化率。

无论是基于未来一段时间城乡差距持续存在，还是基于中国工业化和城镇化继续推进，未来的趋势仍然是农民进城，并且将有大量农民进城。城乡差距将继续存在，即使现有的城乡差距不再继续拉大，要消除也不是短时间内能够完成的，如果农村人口不减少，即使现有耕地数量保持不变，人均耕地数量基本不变的话，农民或绝大多数农民的收入水平难以有大幅度提高。一是土地用途的严格管制，中国要确保“粮食安全”、确保粮食的基本自给，基本农田的数量不会有太大变化，这意味着农村的绝大多数耕地仍然以种植粮食作物为主。二是人均耕地面积有限。2015年底全国耕地面积为20.25亿亩，而2016年底农村户籍人口8.1亿，农村常住人口5.9亿。①根据国家统计局《2016年国民经济和社会发展统计公报》计算得出。按农村户籍人口计算的农村人均耕地面积2.5亩（0.17公顷），按常住人口计算为3.4亩（0.23公顷）。无论是按照美国等国家农场户均多达上千亩还是东亚经济体农户户均耕地15公顷（文贯中，2014）的土地规模，中国农户的人均耕地面积显然太小了。如果按照美国等国家户均1000亩的土地规模，中国只需要202万农户，即使每户有10人，也不过2000多万人；如果按照东亚经济体的户均耕地面积，中国也只需要900万农户，即使每户有10人，也不过9000万人；如果按照中国农业经营的收益来看，种植粮食作物，即使每亩净收益可以达到500元，要达到全国人均可支配收入（2016年为23821元），人均耕地面积也要达到48亩，要达到城镇居民人均可支配收入（2016年为33616元），人均耕地面积要达到67亩，这意味着全国最多只需要4200万农民；如果按照第一产业增加值占比（2016年为8.6%），那么第一产业的人口占全国的8.6%，人口应为1.12亿人。三是种植蔬菜、水果等经济作物虽然能够给农民带来相对比较高的收入，但是存在较大的经营风险，特别是价格波动风险。经济作物在种植数量较少时，价格维持在较高的水平，的确能够带来相对比较高的收入，但是在种植数量快速增加后，价格将大幅度下降，出现“滞销”“亏本”。所以，在耕地数量总量刚性、粮食价格及经营成本没有太大变化的情况下，农村人口数量没有大幅度下降，农村人均收入不可能大幅度提高。这样，农村人口仍然会通过进城务工等方式源源不断地向城镇转移。

随着大量农民进城务工或迁移至城镇，中国农村出现了“空心化”、农业边缘化或副业化等现象，无论是城市近郊还是远离城市的地区都如此。“空心化”一是表现为农村常住人口越来越少，甚至有些农村已经基本没有常住人口，特别是许多偏远山区；二是大量农村青壮年劳动力进城务工或者到相对发达的东部沿海城市就业后，基本上只剩下“老弱病残幼”等无法外出务工的人口，“留守老人”“老龄化”“留守儿童”等是许多农村的典型特征；三是农业经营的边缘化、副业化。绝大多数农民或农户的主要收入不依靠农业，而是务工收入，使得分散种植的农户中，真正从事农业生产的基本上都是无法外出务工的“老龄化”农民，甚至主要是60岁以上甚至70多岁的农民。大多数的青壮年劳动力没有动力耕作农业，因为其外出务工几天的收入就可以达到农业耕作一年的收入，由于长期不从事农业生产，基本上也就不擅农业种植。在一个国家工业化和城镇化的过程中，大量的青壮年劳动力转移至城市和工业部门就业是正常现象，是社会进步的表现，未来我国仍然将有大量农村人口进城务工和转移到第二产业、第三产业就业。

二、市民下乡、资本下乡与乡村振兴

“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。十九大报告中的这句话指明了乡村振兴的总体目标，明确了乡村建设的方向。问题是，现代农业体系的建立、农业农村的现代化，是依靠留守农民还是依靠外出农民或者市民?在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起决定性作用。人口作为一种生产要素，其流动也要遵循市场规律。面对农村人口大量流向城镇，依靠行政手段或强制手段留住农民或限制农民流向城镇已经不可能，乡村振兴也不可能依靠留守农民，那么就需要鼓励市民下乡、资本下乡，以提高农业生产率、增加农民收入。

首先，传统农业模式要逐渐向现代农业模式转变。在“人多地少”的情况下，全部农村人口按照“成员权”获得土地的承包权和经营权，每家每户承包经营的土地数量有限，难以从根本上提高农民收入水平。这种传统的一家一户小规模分散经营的模式需要向大规模集中经营的模式转变，建立现代农场，进行规模经营。人均耕地面积只有达到50亩左右，户均面积在150～200亩（按照户均人口3～4口），才有可能单纯依靠农业种植达到城乡人均可支配收入水平。其次，现代农业经营需要大量资本，而留守的农民并不具备资本积累的条件。已经发展现代农业并且比较富裕的农村不存在乡村振兴的问题，需要振兴的农村主要是相对落后的农村，而这些地方常年留守的主要是老弱病残幼等，这部分农民即使不再贫困，也难以拥有发展现代农业、进行规模经营的资本。再次，绝大多数已经在城镇常住或转移到城镇的农民也不具备乡村振兴的能力和意愿。虽然有许多农民在城镇化和工业化进程中通过城镇务工或者就业，成为城镇常住人口，①2016年底达到2.2亿人，根据国家统计局的常住人口城镇化率和户籍城镇化率计算得出。然而其面临的购房压力、生活成本等使其并没有多少资本积累，他们即使有乡村振兴的意愿，也难以有乡村振兴的能力和资本。最后，市民带着资本下乡，可以成为乡村振兴的重要力量:一是城市居民相对于农村居民具有较多的资本积累；二是在工业化进程中，许多企业也形成了较多的资本积累。资本是追逐利润的，只要具备资本自由流动的条件，资本总会流向利润率较高的行业和部门。相对于工业部门和服务业，农业部门的利润率并不低，农民之所以难以通过农业经营致富，根本的原因在于农民能够经营的土地数量太少。同时，中国的城市化、工业化也到了反哺农村、反哺农业的时候。中国的城市化、工业化是以牺牲农村的发展、是以牺牲农民的利益为代价的，农村或农民虽然也从城市化和工业化中受益，但是其付出的土地代价、粮食价格剪刀差代价等却远远大于其收益，也正是由于这些原因造成了中国城乡的差距越来越大。通过市民下乡、资本下乡，让大量资本投资于农村、农业，建立起现代农业经济体系，从而使大量城市资本可以成为振兴农村、建立现代农业体系的重要支撑和资本来源。

三、城乡之间要素流动的制度障碍

中国城乡之间的要素流动受到严格限制，使得城乡之间的差距越来越大，其中最核心的是户籍制度和土地制度[3]，无论是农民进城还是市民下乡、资本下乡都受户籍制度和土地制度的限制。

（一）城乡差距的根源在于城乡要素市场的分割

按照经济学的假定，各种要素的所有者都是理性的，都会追求报酬最大化。资本所有者追求利润最大化，劳动所有者追求工资最大化，土地所有者追求地租最大化。如果各种要素都可以自由流动，各种要素追求报酬最大化的结果，就是同一种要素的报酬趋同，不同要素间报酬会达到一个合理的比率，即报酬之比等于各种要素的边际价值之比。这一结论不仅在同一个国家内部成立，在要素能够自由流动的国家之间也成立，斯托尔珀—萨缪尔森定理就说明了这一点[4]。然而，如果在一个国家内部，人为地设置要素流动的障碍，限制要素的自由流动，那么要素之间的报酬就可能会人为地存在差别。下面将分析一种生产要素在一个国家内部自由流动和限制流动时的结果。

假定这种生产要素是劳动力，存在于农村和城市，劳动力在城乡之间的转换没有成本。一种情况是劳动力在城乡之间是分割的，不能够进行流动。此时，劳动力在农村或城市分别追求报酬最大化，按照城市和农村分别的供求状况决定劳动力的价格，农村为 P1，城市（镇）为 P2，P2＞P1，如下图所示，由于劳动分别被限制在农村或城市，不能够自由流动，劳动力价格的差异将会一直存在下去。

另一种情况是城乡之间存在要素的自由流动。此时，城乡之间的劳动力市场是一体化的，农村劳动力和城市劳动力在相同的供求下决定劳动力的价格，此时的价格为 P3，P2＞P3＞P1，一体化的劳动力市场使得劳动力的价格趋同。

图 要素在城乡之间分割与自由流动两种情况的比较

所以，如果城乡之间劳动力市场一体化，劳动力的价格或者劳动能够得到的报酬将趋同。同样，如果其他生产要素都能够在城乡之间自由流动的话，那么各种要素都可以在城乡之间实现报酬均等。从而，城乡之间的差距消失。城乡之间劳动力的报酬即使存在差异的话，那也一定是劳动力的所有者是否从乡村流动到城市的自由选择，即追求“城乡等值化”的结果。所谓“城乡等值化”，是指城乡之间的居民收入可能存在着差别，但是能够从城乡生活中得到的效用是等值的，比如乡村的收入可能比城市低，但是乡村具有相对比较低的生活成本，比较舒适的生活环境或者清新的空气等[5]。

然而，由于各种各样的原因，中国自从20世纪50年代开始就严格限制城乡之间的要素流动，特别是通过户籍制度、土地制度等进行限制，成为造成城乡差距的重要根源。

（二）农民进城的制度障碍:户籍制度和土地制度

由于城乡之间存在收入、生活水平、公共服务等方面的差距，绝大多数农民都向往城市，存在着到城市（镇）就业、生活的意愿，然而受各种限制，这种意愿往往不能够得到有效实现，即使某个农村居民在城市（镇）赚取的收入与城镇居民相同，但是由于户籍制度、社保制度以及土地制度等也限制或阻碍了农村居民向城市（镇）迁移，甚至加大了农民迁移至城镇的困难。具体包括几个方面:

1.户籍制度。20世纪90年代之前，由于城镇户籍与“招工（正式工）”联系在一起，进而与各种福利待遇（退休、医疗、住房等）紧密相连，农民迁移到城镇的动力仍然非常大，而“招工”的数量有限，因此户籍成为政府限制农村居民迁入城市（镇）的重要手段。对于一般农民来讲，除了考学、参军等方式之外，能够将户口迁移至城镇的机会非常少。

进入新世纪之后，随着各项改革的深入推进，特别是城镇（市）化战略实施之后，有一些中小城市特别是小城市和城镇逐渐放松了户籍限制，比如在城镇购买住房之后，就可以凭借房屋所有权证将户口迁移到房屋所在地。但是，在人口相对比较多的大中城市，户籍限制仍然比较严格，如有的城市在落户条件的规定中，有学历、职称、社保等方面的要求，对于一般农民来讲，这是根本不可能具备的条件，而且即便是能够有能力购买住房也无法落户。所以，在中国存在着户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差别，而且差别还很大。2016年底，中国户籍人口城镇化率为41.2%，常住人口城镇化率为57.35%，按照总人口13.8亿计算，这意味着2.2亿常住城镇的人口是没有城镇户口的。当然，这2.2亿人没有城镇户口的原因可能是多方面的，除了户籍的限制外，还有许多是压根就没有在城镇落户的意愿。

2.社会保障制度和基本公共服务。城乡社会保障制度不同，涉及医疗、养老、低保、失业等各方面，能够享受到城市（镇）社会保障，是与户籍制度密切联系在一起的。只有具有城市（镇）户籍的人才能够享受城市（镇）的社会保障。比如，城镇医保最初是企业或事业单位等代职工缴纳，这意味着只有在企业或事业单位正式就业者（即正式工）才能够参加城镇医保，后来城镇居民个人也可以缴纳参加医保。社会养老保险制度也是如此，城镇居民才有参加资格。城乡社会保障制度的差异，使得农民在具有工作能力时赚取的收入能够在城镇生存下去，但是在生病或到了退休年龄之后失去收入来源，或者由于缴纳医保和养老保险的时间较短，能够使用的医保金额、能够拿到的养老金也非常有限，从而难以在城镇生存下去。

义务教育等基本公共服务也与户籍相关，城市（镇）越来越严格地控制“择校”，没有城市（镇）户口的农民适龄子女即使跟随父母在城市（镇）生活，也难以在居住地附近的中小学入学接受教育，即使能够勉强入学，也需要缴纳非常高的择校费。虽然在政府的支持下，建成了一些进城务工子女学校，但是难以从根本上满足需求。所以，许多农村青壮年劳动力进城务工之后，将子女留在农村接受教育，成为“留守儿童”。

3.土地制度。与土地相关的许多制度限制或降低了农民进城的意愿。首先，耕地承包权不能够退出或者没有退出机制。“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营”（《土地管理法》第十四条）。农民凭借集体经济组织成员的身份，一是拥有集体所有权，二是拥有土地的承包经营权。无论是哪种权利，在农民从集体经济组织退出之后，就不再享有。但是，农民退出集体经济组织，放弃土地的承包经营权是没有任何补偿的，至少没有相关的法律制度给予任何补偿。20世纪90年代之前，由于城镇居民可以凭借户籍身份获得“招工（正式工）”的权利，这种就业权可以视为农村居民在将户口从农村迁移到城镇之后，放弃土地所有权、承包经营权的一种补偿。然而，随着“招工（正式工）”制度的取消，农民是否将户口迁移到城镇对就业没有太大的影响。相反，保留集体经济组织成员身份、保留土地承包经营权还为自己留了一条后路，在城镇失业时还可以回到农村。

其次，宅基地等建设用地无偿使用，也没有退出机制。从法律关系上看，宅基地等也是属于农村集体所有，农民凭借农村集体组织成员的身份获得使用权。虽然法律上规定农民将户口从农村迁移到城镇之后，要将宅基地交回集体经济组织，但是由于宅基地往往和房屋在一起，房屋的所有权归农民个人所有，因而在实际操作中，集体经济组织通常不会收回宅基地，无论房屋是否有人居住，宅基地归农民无偿使用。从另一个角度来看，户籍迁出农村的农民即使将宅基地交回村集体，也基本上得不到补偿，缺乏退出机制。同时，宅基地从所有权来看，属于集体所有，可以在集体经济组织内部转让，但是不能够转让给集体经济组织之外的成员，即使转让给集体经济组织之外的成员也不受法律的保护，因为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”（《宪法》第十条第四款）。

第三，农业种粮补贴等与土地使用有关的国家政策，阻碍了农民放弃土地承包经营权。为了鼓励农民种植粮食作物、确保国家粮食安全、防止土地撂荒等，国家对农民种粮进行补贴。按照政策设计的初衷，由于土地的经营权可以流转，谁种粮，谁拿种粮补贴，但是在实际操作中，往往是谁承包谁拿种粮补贴。这是因为有些土地流转只是转出方和转入方口头上达成的协议，没有经过农村集体经济组织的认可或登记，而种粮补贴往往就成为转出方土地承包权的价值或收益，转入方也不再支付给转出方任何的补偿，同时转出方随时都可能收回转出的土地。因此，对于农民来讲，所承包的土地不管种植不种植，都可以拿到种粮补贴的收益，这是一种无成本、无风险的收益，虽然数量不多，也阻碍了农民放弃土地承包经营权。

总之，从要素流动的角度看，中国现行的土地制度、户籍制度以及与土地和户籍制度相关的其他制度，阻碍了农村的劳动力向城市转移，阻碍了农民放弃土地的承包经营权，从而一定程度上成为农民进城的制度障碍。

（三）市民下乡和资本下乡的制度障碍:土地制度

市民下乡和资本下乡是要将城市的资本流动到农村，而市民是流动到农村的主体，同时也可能是未来乡村的成员，问题是现行的土地制度阻碍了市民下乡及由市民下乡带动的资本下乡。

1.户籍制度。农村居民的户口一旦从农村迁移出去，要想再迁移回农村基本上是不可能的，即使是迁移回农村，也不再享有土地的承包经营权。

2.土地制度限制。除非国家征收，否则农村土地的所有权主体和所有权性质不可能发生变化。那么，农村土地的流转只能够流转土地的经营权、宅基地的使用权。然而，无论是耕地还是宅基地的使用权在村民和村民之间的流转都有较高的交易成本及不确定性。按照《土地管理法》，农民拥有承包权的耕地，在本集体经济组织成员之间的流转比较容易，可以达成口头协议，可以向集体经济组织备案登记，也可以不进行备案登记，由此产生的纠纷等也不会通过集体经济组织解决，因为这种流转主要是发生在相互熟悉的村民之间，甚至是亲属、亲戚之间。土地使用权如果在某个集体经济组织成员和该集体经济组织以外的成员之间进行流转，则“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，这就提高了集体之外的市民获得农地经营权的交易成本。如果不按程序导致纠纷发生可能不受法律保护。所以，除非是农村集体经济组织作为一个整体引进市民投资，否则单个农民的土地经营权难以向市民流转。

农村集体建设用地也难以转化成城镇的建设用地，或者出让给市民。一方面，《土地管理法》限制农村集体建设用地转化为城镇建设用地。城市（镇）化过程中的用地只能够由政府进行征收，然后再出让使用，政府是农村土地唯一的外部需求者，是城镇土地的唯一供给者。那么，农村集体建设用地或农村村民的宅基地能否出让给市民呢?法律上虽然不是严格禁止，但具有非常高的交易成本，使得市民难以获得稳定的使用权。比如，农民的住房可以出租给市民使用，市民给农民租金，但是市民由于是租住的农民住房，很难对房屋进行重建或改造，即使重建或改造了，在出租方收回房屋或违反租赁合同（通常只有口头协议，没有正式协议）时也难以获得法律保护。

因此，现行的土地制度限制了市民对土地要素进行投资，阻碍了市民下乡、资本下乡，而乡村振兴需要大量资本，如果能够消除相关的限制，促进市民下乡，特别是资本下乡，则可以为乡村注入大量资本，成为乡村振兴的重要力量。

四、消除城乡之间要素流动的制度障碍，建立城乡要素交易市场，促进城乡要素自由交易

推进城乡之间要素自由流动是降低城乡差距的重要条件。只有在要素自由流动的条件下才有可能实现“城乡等值化”。

（一）降低并逐渐消除户籍制度限制人口流动的制度障碍，回归户籍的登记功能

20世纪50年代初期，户籍制度主要是进行人口登记，便于政府进行管理；但是，到50年代后期，户籍制度逐渐变成了限制人口从农村流向城镇的手段。改革开放40年，户籍制度仍然是限制农村居民流向城市（镇）的障碍，特别是在许多大中城市，造成了户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间的巨大差距。为了避免户籍制度的限制功能取消之后，大量人口涌入城镇，可以逐渐改革降低农村居民在城市（镇）落户的条件和限制。实际上，农民也是理性的经济人，也会寻求既定约束条件下的效用最大化，即最有利的生存环境和生存条件，从而城市（镇）即使降低或取消落户限制，也未必会引起大量农村居民无序的流向城市（镇），而是会考虑自己的收入水平、潜在的生活成本等决定是否迁移至城镇、迁移至什么层次的城镇。有一种观点认为，户籍限制取消之后，大量农民涌入破坏城市的环境，挤占城市的公共资源，如教育、医疗等。不能够说这种担心没有道理，但这种担心却是城乡差距长期存在下形成的城市居民“优人一等”观念的结果，位于城市（镇）的政府也正是基于这些城市居民的担心而维持限制农村居民自由迁移到城市（镇）的户籍制度。正是城乡之间在医疗、教育等公共服务方面存在差距，才必须要通过要素自由流动消除这种差距。

（二）消除土地使用权或经营权城乡之间流转的制度障碍

中国已经基本消除了农村居民在城市（镇）特别是中小城市（镇）购房的限制，这实际上意味着农村居民可以获得城市土地的使用权，然而在农村，一个农村集体经济组织之外的单位或个人要获得该集体的土地使用权却存在着障碍或者相对比较高的交易成本。

1.建立农村集体经济组织成员退出机制，特别是退出补偿机制。许多农民之所以缺少市民化的意愿或意愿不高，就是因为其农村集体经济组织成员的身份存在着收益或潜在的收益，但退出时基本得不到补偿。农村集体经济组织成员的身份意味着农地承包权、宅基地使用权、种粮补贴等，虽然这些权利尚未完全市场化，但是农民已认识到其价值。比如，农地承包权虽然不能够流转，但是承包权是30年不变、长久不变的，对于农民来讲这基本上就相当于获得了土地的所有权（可以称为“准所有权”），而且就产权关系来看，农民虽然不能以私人身份获得农地的所有权，但是其作为集体成员共同拥有集体经济组织土地的所有权。退出机制的建立有两个方面的作用:如果退出时能得到合理补偿或者通过市场化方式退出，使土地承包权能够有合理的定价，一是可以降低或补偿农民市民化中放弃土地承包权的潜在损失，提高农民退出的意愿，加速农村人口向城镇的迁移；二是可以为农民市民化提供资金来源。

那么，在农民退出集体经济组织时如果进行补偿，补偿资金从哪里来?在一些不太发达或落后的农村地区，这个问题就更加突出、更加严重。从理论上看，补偿资金应该由村集体经济组织的其他成员承担，因为在有成员退出之后，未退出的其他成员可获得收益。然而，在其他成员不富裕、不愿意承担补偿资金的情况下，资金又从哪里来?如果没有资金，其退出就不可能得到补偿。对此，可以改进退出的机制，即市场化退出。一是按照级差地租理论，土地地理的差异是影响土地承包权价值的重要因素，因此土地承包权价值或者退出补偿的高低与土地所在的地理位置密切相关，如果退出者所在地区相对落后或贫困的话，土地承包权的价值应该不会太高。二是可以探索市场化退出，即将农民的土地承包权进行市场化拍卖，竞拍者既包括该集体经济组织的成员，也包括该集体经济组织之外的单位或个人。通过拍卖，进行市场化定价，从而避免退出者受损，也能够最大化地获得退出补偿，为农民进入城市（镇）提供资金来源。

2.降低农村土地使用权在集体经济组织成员和外部单位、个人之间流转的交易成本。既然村民获得了土地的承包权、经营权，并且这种承包经营权长久不变，对拥有承包经营权或使用权的村民来讲，就是一种稳定的产权、是一种受法律保护的产权。即使村民对承包权没有处置的权利，至少应该对经营权有处置的权利，否则这种产权的收益或价值就无法最大化。农村集体经济组织和相关政府管理部门可以对土地经营权的流转进行规范和登记管理，鼓励土地经营权通过市场化方式流转给集体经济组织之外的成员。

（三）建立、完善城乡要素交易市场或平台，促进要素之间的城乡流动

党的十八大报告、十八届三中全会的决议和党的十九大报告，都提出了促进城乡一体化发展的体制机制建设问题，不仅要促进、鼓励农村土地承包经营权的流转、允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，而且还提出了要建立农村产权流转交易市场，促进包括土地经营权、宅基地使用权在内的农村产权交易。党中央的文件为城乡之间的要素自由流动提供了理论基础和政策支撑。目前，已经有许多地方建立了农村产权交易平台，如齐鲁农村产权交易中心。接下来关键是要进一步发挥平台的作用，放宽对农村土地产权流转的限制，促进城乡之间土地经营权、宅基地使用权等的流转，通过市场化机制提高农村产权流转交易的价格，提高农民的财产性收入，既为农民迁移到城市（镇）创造条件，又成为市民下乡、资本下乡的重要平台，为乡村振兴提供资本、技术等创造条件。城乡要素交易市场或平台的建立和完善，既可由政府主导，也可以市场主导。一是鼓励或支持已有的产权交易单位出资建立，发挥其已有优势；二是在不具备市场化方式建立的地区，由政府主导出资建立；三是鼓励包括国有资本、法人资本和个人资本等多方出资共同建立。

参考文献:

[1] 文贯中:《吾民无地:城市化、土地制度和户籍制度的内在逻辑》，北京:东方出版社2014年版。

[2] 谯珊:《从劝止到制止:20世纪50年代的“盲流”政策》，《兰州学刊》2017年第12期。

[3] 黄少安:《制约农民致富的制度分析》，《学术月刊》2003年第8期。

[4] 张宇燕、李增刚:《国际经济政治学》，上海:上海人民出版社2008年版。

[5] 李增刚:《理念—行为—绩效:一个分析框架——兼对山东青州南张楼村的案例分析》，《东岳论丛》2017年第7期。