“一社一居”抑或“一社多居”:撤销街道办改革的模式选择——基于安徽铜陵和贵州贵阳街居制改革试点的比较

李媛媛，王 泽

（1.山东农业大学地方政府与乡村治理研究中心，山东泰安271018；2.华中师范大学政治与国际关系学院，武汉430079）

单位制解体后，我国城市基层治理形成了以街居制为核心的运作模式。然而，伴随经济转轨与社会转型，城市基层治理环境发生了重大变化，街居制面临的困境日益凸显。撤销街道办事处、构筑扁平化基层治理体系逐渐成为部分中小城市街居制改革的一种思路。2009年以来，安徽铜陵、贵州贵阳、湖北黄石等地相继开展了撤销街道办的试点工作，然而各地“撤街”改革的做法不尽相同，从结构模式看，可分为两类:以安徽铜陵为典型的“一社一居”和以贵州贵阳为代表的“一社多居”。两种模式各自的特点是什么?两种模式的选择是基于哪些考量?受制于哪些因素?实施效果如何?本文将通过实证研究、比较分析对上述问题做出回应，并进一步讨论城市街居制改革的前景。

一、撤销街道办事处:城市街居制改革的一种路径

街居制是在单位制式微后城市基层治理中出现的一种核心运作机制。单位制解体后，街道办事处（以下简称街道办）和居民委员会（以下简称居委会）几乎全部承接了单位的社会管理和公共服务职能。前者作为上接政府、下联社区的枢纽，成为政府行政管理与社会自我管理的交汇点；后者是行政划定的特定基层组织，亦是法定的群众自治性组织，兼具行政与自治功能。街居制有利于实现政府对基层社会的无缝化管理，有效应对了改革开放进程中城市的迅猛发展。

然而，随着经济转轨与社会转型，城市基层治理环境发生重大变化，街居制开始面临行政成本过高、效率有限等问题；同时，居委会行政化以及法律依据缺失等困境日益凸显。一是“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理层级过多，导致了民意表达难、行政成本高、服务效率低的问题，不利于服务性政府建设；二是街道办与居委会关系的行政化趋势降低了社区的自治属性，造成“街道办是区政府的腿，居委会是街道办的脚”的局面，使居委会群众自治组织的法律地位被悬空；三是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》已于2009年被全国人大常委会废止，街道办已然失去其存在的法律依据，亟须进行体制改革。

针对街居制改革的路径，国内理论界展开大量讨论，地方政府也在进行积极探索，目前主要形成了两种路径:以街道办存在为前提的改革和以撤销街道办为基础的改革。以街道办存在为前提的改革旨在理顺市、区和街道的职能关系，让街道办和社区回归本位。此类改革兴起于2012年，至今已有北京、上海、天津、深圳、南京、苏州（太仓）、青岛、佛山、珠海、包头、成都、芜湖等城市及其市辖区进行了形式各异的探索[1]。以撤销街道办为前提的改革旨在推进社区自治。自2009年《城市街道办事处组织条例》被废止以来，湖北黄石、安徽铜陵、贵州贵阳、黑龙江大庆、安徽马鞍山、安徽滁州等中小城市相继推行了撤销街道办的改革，并在此基础上建立了一整套新型社区治理架构与运作机制，以此优化社区服务体系，强化社区自治。可见，以撤销街道办为基础的改革虽然行之者寡，却已然成为中小城市街居制改革的路径之一。

作为街居制改革的一种路径，“撤街”改革甫一出现，就引起了理论界的关注与热议。学者们或聚焦于“撤街”改革的个案，或集中探讨城市基层治理改革时论及“撤街”改革的案例，但对“撤街”改革进行多案例比较和深度剖析的学术论文仍然屈指可数。各地“撤街”改革的具体做法有何异同?缘何出现不同的改革模式?各种模式效果如何?这些问题仍然乏人问津，有待追问。本文通过比较安徽铜陵和贵州贵阳的街居制改革，认为“一社一居”和“一社多居”模式的生成有其必然性；同时，聚焦于对两地改革成效的分析，以期更为深入地理解街居制改革的现状，把握城市基层治理的未来走向。

二、“撤街”后的模式选择及其解释

自2009年《城市街道办事处组织条例》被废后，全国一些地区对于城市基层治理进行了相应的实践探索和改革创新，其基本内容就是对街道办进行改革，加强社区建设，推动社区自治。从改革的效果来看，“一社一居”和“一社多居”是比较有代表性的两种治理模式。其中，“社”是指各地改革后新成立的社区（公共）服务中心，“居”则是指传统的社区居委会。“一社一居”是指一个社区服务中心对应一个居委会，“一社多居”是指一个社区服务中心对应多个居委会。安徽铜陵是实行“一社一居”的典型，贵州贵阳是实行“一社多居”的代表。“撤街”后，社区服务中心与居委会的关系模式及功能发挥，是影响改革效果的关键因素之一，是不容忽视的问题。为此，课题组深入铜陵和贵阳进行实地考察，在充分调研基础上尝试对“一社一居”和“一社多居”模式的形成做出解释。

1.“一社一居”:安徽铜陵模式

安徽铜陵“一社一居”模式形成于2010年7月铜官山区“撤街并社”（这里的“社”是指社区）改革。开展城市社区建设以来，铜官山区在6个街道办之下设立了49个社区居委会，这种体制有其合理性，也有诸多弊端，已明显不能适应社会管理和公共服务的需要。问题突出表现在两个方面:一是街道办和社区在行政管理、公共服务中的功能雷同，街道办聚集了大量人力、财力和物力，社区则受资源、职责、经费等限制，难以为群众提供及时有效的服务；二是社区居委会的人财物受制于街道办，忙于应付街道办下派的任务和各种检查、考核活动，行政化严重，自治功能难以有效发挥。因此，为实现资源向社区的集聚，强化基层群众自治，提升社区综合治理能力，铜官山区启动了社区综合体制改革，亦称“撤街并社”改革。

“撤街并社”改革的核心是减少层级、提升效能。原来区—街道—社区的三级体制被改为区—社区两级体制，原来的49个小社区被整合为18个大社区。每个社区创设集管理、服务和自治功能于一体的社区公共服务中心，并将其与社区居委会合并，形成以社区党工委为核心、社区居委会为主体、社区公共服务中心和社会组织为支撑的“四位一体”的社区组织体系（见图1）。其中，社区党工委承接原街道党工委的相关职能，与社区公共服务中心合署办公。社区公共服务中心承接原街道办的公共管理和服务职能。原街道办的经济发展、城管执法等职能收归区政府相关职能部门，新社区需要协助上级职能部门承担相关服务职能[2]。社区公共服务中心全部实行“窗口服务”，在服务大厅设立综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障和经济服务等七个专业服务窗口。社区规模调整之后，原来小社区居委会变成了“大社区”居委会，其职能主要有三个:依法履行自治的职责；协助政府开展工作职责；依法监督政府和指导业主委员会、业主大会、物业服务企业等。在社区居委会之下统一设立七个专业委员会，与社区公共服务中心的七个服务窗口对接，两块牌子、一套人马。

图1 铜陵“四位一体”的社区组织体系

鉴于铜陵的“撤街并社”改革形成了一个社区服务中心对应一个社区居委会的格局，我们将其概括为“一社一居”模式。该模式有三个特点:一是减少了管理层级，变区—街道—社区的三级体制为区—社区两级体制；二是撤销了街道办这个“二传手”，实现了人财物等资源向基层的下沉；三是试图通过社区公共服务中心与社区居委会的人员交叉和机构重合，避免居委会在改革中被边缘化，从而充分发挥其自治功能。

2.“一社多居”:贵州贵阳模式

贵州贵阳“一社多居”模式是2010年2月小河区和金阳新区（现为花溪区和观山湖区）社区管理体制改革后形成的。改革基于以下背景:一是街道办把主要精力放在了抓经济上，经济职能突出，而服务功能不彰；二是原有体制下的社区居委会承接了街道下放的各类经济指标和政治事务，沦为街道办的“脚”，自治和服务功能式微。因此，为转变街道职能，强化其服务功能，同时实现居委会的去行政化，回归其自治属性，贵阳市在2010年选择两个区即小河区和金阳新区进行了社区管理体制改革的试点，并于2012年在全市全面推进实施。

贵阳的社区管理体制改革围绕着社区重划、职能转变和机制再造展开。首先是成立新型社区。过去贵阳市有49个街道，撤销街道办以后，贵阳按照人口2万～4万、面积2万～3万平方公里的标准划定社区，形成了94个新型社区，每个社区设置一个社区服务中心，社区由原来居委会的管辖区域变为社区服务中心的管辖区域。其次是职能调整。社区服务中心性质为事业单位，是“人民政府在社区设立的从事公共服务和社会管理的机构”[3]。把原来由街道办承担的经济职能划归新成立的经济发展局，新成立的社区服务中心不再履行经济职能；将行政审批等部分行政职能交还区县的职能部门，实现去行政化。同时，把居委会的行政职能全部撤销，回归自治功能。再次是机制再造，在社区层面设立“一委一会一中心”，原居委会基本保持不变（见图2）。“一委”是指社区大党委；“一会”是指居民议事会，其成员从社区居民中推选产生；“一中心”是指上面谈到的社区服务中心，主要从事公共服务和社区管理的工作。居民可以在社区服务中心“一站式”办理民生保障、计划生育、教育、卫生、民政、老龄、流动人口管理等相关事务。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求搭建终身学习“立交桥”，促进各类型、各层次教育间横向沟通、纵向衔接，为劳动者提供多重成长成才路径。广大劳动者和有意愿创业者对更新知识、接受创新教育、享有更充分教育资源具有较强的诉求。因此，社区创客空间提供的创新创业知识和平台供给，对激发和培养创新意识、创业思维具有重要的作用［3］。

图2 贵阳“一委一会一中心”的社区组织体系

鉴于贵阳在“撤街”改革后形成了一个社区服务中心对应多个居委会的格局，我们把贵阳的“撤街”模式概括为“一社多居”模式。贵阳“一社多居”与铜陵“一社一居”两种模式的共同点在于:都撤销了街道这一行政建制，减少了行政管理层级，是一种行政扁平化改革；都在社区层面成立了社区（公共）服务中心，强调社区管理机构的服务性，试图剥离社区管理机构的经济职能和部分行政职能；都强调居民参与和社会组织在社区治理中的作用。但两者亦有显著差异:铜陵“一社一居”模式下社区公共服务中心与居委会同处于“四位一体”的组织体系中，是一种平行关系，且人员存在交叉重叠；相比之下，贵阳“一社多居”模式下社区服务中心与社区居委会是一种指导与被指导关系，一个社区服务中心负责指导辖区内的若干居委会。

3.不同模式的成因:人口因素与地方政治精英的制度偏好

安徽铜陵和贵州贵阳的街居制改革都是制度变迁的结果。根据文献梳理及实地调研所掌握的资料，笔者认为这两个地方的“撤街”改革之所以选择不同的模式，与人口因素和地方政治精英的偏好有着密切关系。

首先，人口规模和构成是造成两地制度选择差异的客观条件。城市是公共服务需求高度集聚的地理空间，城市治理的基本使命在于提供公共服务和进行社会管理[4]，而城市人口的多寡和构成直接决定城市治理的难度系数和治理层级。人口规模大、异质性高的城市，公共服务和社会管理的任务重，自然需要更多的管理层次。铜陵曾经是全国最小的地级市，它的主城区铜官山区面积不过34.6平方千米，人口只有33.9万，且铜陵有“铜都”之称，工业人口多，人口同质性高，管理难度相对较小，减少管理层级的改革风险也相对较小。而贵阳是拥有290多万人口的省会城市，其主城区云岩区占地面积93.57平方公里，人口135万，另一中心城区南明区也拥有常住人口89.64万，且流动人口多，人口异质性高，如果取消区政府和居委会之间的管理层级，由区政府直接对接居委会，其管理压力可想而知。因此，人口因素构成了两地制度选择差异的客观条件。

其次，地方政治精英的不同制度偏好是形成两地制度选择差异的主观因素。关于制度变迁，学界认为存在诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种形式。诱致性制度变迁是由制度体系内的利益相关者受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁；而强制性制度变迁是由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁。从笔者调研的情况看，两地的“撤街”改革都不是民众自主要求的，而是由市级党政一把手即地方政治精英推动的强制性制度变迁，地方政治精英在其中扮演了关键角色，而地方政治精英的制度选择偏好是不一致的，因而两地形成了不同的制度选择。

铜陵社区改革的发起人——前市委书记Y在接受《南方周末》采访时说，2000年他在中央党校学习时写的论文就是关于社区建设的，后来任马鞍山市长期间，长期与社区接触，深感社区资源有限，大量资源在街道下不去，因此，2008年调任铜陵市委书记后，遂产生了在铜陵推行改革的想法[5]。可见，Y书记推行改革的主要目的是将资源下沉到社区，提高管理效率，这势必要取消街道办这个“二传手”，减少管理层级，实行区—社区的二级管理体制。同时，这场改革得到了民政部的重点扶持，是民政部特意安排的改革试点[6]。换言之，铜陵的改革是一场上级政府和地方政治精英联手发起的改革，是从目前的“街居制”转向真正意义上的“社区制”改革的初步尝试。

贵阳街居制改革的推手是前市委书记L，他对城市治理体系改革也有着很前瞻的思维。他曾在多个场合强调贵阳改革是为贯彻“民生优先、服务为先、基层在先”的理念，强化社区服务功能，回归自治属性，使基层工作重心从过去“围绕经济指标”彻底转变为现在的“围绕群众工作干”。可见，优化社区服务体系、提升居民满意度是贵阳改革的主要目标。从笔者与贵阳市有关领导的座谈中可进一步得知，贵阳市领导选择“一社多居”模式可能还有另外两个原因:一是借鉴了北京鲁谷社区“一社多居”的做法；二是让居委会实现去行政化，回归自治属性。因此，贵阳市领导的制度偏好使得贵阳并没有选择铜陵的“一社一居”，而是选择了“一社多居”。

三、两种“撤街”模式的成效分析

1.铜陵“一社一居”:效率提升和赋权增能初见成效

铜陵改革的成效突出表现在效率提升和赋权增能两个方面。一是提升了行政效率。改革前的城市基层治理层级设置过多，导致管理流程很长，行政效率自然也受影响。“撤街”后，减少了一个行政层级，居民可直接到社区公共服务中心办理相关手续，而不用像改革前那样先跑居委会，再跑街道，办事流程得以简化，行政效率有一定提升。此外，我们在访谈中了解到改革理清了社区公共服务中心的办事流程，使办事流程更为规范，办事效率也由此得到提高。二是通过培育社会组织，激发居民参与，为社区赋权增能。赋权增能来源于对“empowerment”一词的中文翻译，也可称为赋权。赋权社区是指社会管理部门把有关社区公共事务的决定权、行动权交给参与者，让居民在参与中增强自治、互助、协商能力，提升居民自治水平的过程。简言之，赋权社区就是赋权自治的过程[7]。社会组织是动员社区居民参与社会管理、提供社区服务的重要载体。铜官山区大力培育社区社会组织，重点鼓励公益服务类、社会事务类、文体健身类、慈善救助类和法律维权类五类社会组织的发展，成效显著。例如，改革后，天井湖社区在一年内培育发展的社区社会组织达16个；而在改革前，合并前的几个小社区的社会组织总计只有6个；改革后，金口岭社区在一年内发展社区社会组织17个，改革前只有9个[8]。铜陵还通过政府购买服务的方式，推进公共服务供给的市场化、社会化和专业化。例如，面向社区60岁以上的老龄居民，以市场化运作的方式，通过政府购买社会组织的专业服务在各社区普遍设立了老年人日间照料中心，重点服务失能老人。在培育社会组织之余，铜陵还通过其他方式激发居民参与，如通过在部分社区进行“海选”试点，提升“选举民主”水平；通过在社区内引入听证和协商机制，使基层“协商民主”有所发展；通过“管家计划”活动，使居民自我决策解决与日常生活息息相关的事项，吸纳居民积极参与社区管理和服务。综上所述，铜陵积极培育社区社会组织发展和引导居民参与社区自治的努力是卓有成效的，通过搭建自治载体，丰富自治形式，一定程度上赋予了社区居民参与社区自治的权利。

2.贵阳“一社多居”:服务体系优化与参与形式创新

贵阳“一社多居”改革不是简单的“翻牌”，其成效主要体现在服务体系优化和参与形式创新两个方面。

优化社区服务体系、强化服务功能是贵阳街居制改革的主要目标，也是改革取得的主要成效。社区服务功能的强化主要表现在社区服务中心的方便可达、一站式办理的实现、将服务窗口的满意度测评纳入考核以及社区服务中心工作人员服务意识提升等方面。贵阳市已建成的74个新型城市社区服务中心，平均管辖面积只有4.3平方公里，以15分钟路程为半径，并且均设置在人口相对集中的区域，居民可以方便到达，形成了“15分钟社区服务圈”。在每个社区服务中心大厅还设有党务服务、民政服务、计生服务、卫生服务等窗口，实现了协同服务、一站办理。为提高服务质量，在社区服务中心大厅各窗口设置了“满意度测评系统”，让群众接受服务后立即进行测评，并把评价结果作为社区服务中心工作人员年度考评的重要依据，对服务满意率高的工作人员定期进行奖励。此外，我们走访了贵阳的若干个社区，在访谈中也了解到社区服务中心较之过去的街道办“工作重心有所转变，对群众的服务更加精细化”，“不像以前，一心只抓经济”，“服务会好一点，老百姓的信任度也有所提高”，“以前街道办事处很少有居民来找，现在老百姓有事没事就会来中心走一走，闹一闹”。

居民参与形式的创新是贵阳街居制改革的另一亮点。改革后，每个社区都成立了社区议事协商组织，即居民议事会，成员由社区居民、驻社区单位、其他组织的代表和居委会主要负责人组成，通过公开报名和民主推荐相结合的方式产生。居民议事会负责围绕地区性、群众性和公益性问题，听取和反映社区居民、驻社区单位和社会组织的意见，监督社区服务管理机构工作。通过访谈了解到，居民议事会在改革之初确实激发了居民的参与热情。“居民议事会成员是通过选举产生的，是这一片区较有威望的人，居民有民生、矛盾纠纷等问题，首先是反馈给议事会成员，然后居民议事会开会来讨论这个事情，讨论成型之后交到社区党委讨论，通过之后就可以执行。”不过后来“由于社区服务中心没钱也没权，居民提议上来的东西得不到执行”，居民的参与热情随之消退。

两地“撤街”改革的成效从居民对改革前后区别的认知可窥见一斑。铜陵有近七成的居民认为改革后的社区公共服务中心有别于改革前的街道办，贵阳也有近五成的居民认为社区服务中心有别于街道办（详见表1）。至于铜陵为何比贵阳高出20.1个百分点，即有更多的居民认为社区服务中心与街道办存在区别，笔者认为一方面是因为铜陵“撤街”改革在当地乃至全国引起的关注度更高；另一方面则因为贵阳“一社多居”模式尽管把社区服务中心变为服务性机构，压缩了行政管理层级，但仍延续了“区—社区服务中心—社区居委会”三级组织体系，使居民对“撤街”前后的变化感受相对较弱。但不可否认的是，两地改革都理顺了基层政府、社区管理机构和居委会的职能关系，在一定程度上提高了社区服务质量和服务效能，推动了城市基层社会治理的转向。

表1 “撤街”前后居民对于街道办与社区（公共）服务中心差异认知的样本数据统计

3.两种模式的改革限度:“去行政化”诉求与国家权威治理体制的张力

使社区“去行政化”（至少是弱化其行政色彩），实现社区自治是铜陵和贵阳“撤街”改革的共同诉求。“撤街”改革隐含的基本逻辑是街道构成了社区“去行政化”的障碍，只有撤销街道办这一区政府的派出机构，才能阻断行政事务向社区层面的延伸，使社区自治获得生长的空间。为实现“去行政化”，推进社区自治，铜陵和贵阳的“撤街”改革都取消了街道建制，并重新划分和配置行政管理责任，在向区一级交还经济发展、城管执法和一些行政审批职能的同时，或者由社区服务中心承接区一级下达的各类管理与服务事项的过程中，将居委会与公共服务中心分离开来，从结构上保证居委会的自治转向，或者是把居委会的行政职能全部撤销，回归自治功能。

然而，两地“去行政化”的努力都遇到一定的阻力，社区“行政化”的倾向依然存在。在铜陵，随着时间的推移，已上交给区政府职能部门的行政事项又逐渐下移给社区公共服务中心。我们在铜陵采访的社区干部纷纷表示社区公共服务中心和街道办的职能差别不大，招商、征税等改革之初被取消的职能早已悄然回归。区政府对社区公共服务中心的考核方式也延续了之前的做法。就居委会自治功能的发挥来说，由于社区公共服务中心各窗口与社区居委会下属各专门委员会的“合一”形态，社区居委会已经不是协助政府工作，而是参与政府工作，对于社区居委会而言，“行政化”色彩不但没有弱化反而更为浓厚。

在贵阳，“撤街”后的社区也没有脱离行政化管理的窠臼。社区服务中心仍承担大量行政事务，与街道办的职能没有显著差异。课题组采访的一位社区服务中心主任表示:“改革之初说的是我们除了服务，什么都不干，但现实是除了取消经济职能，其他什么都在干。”与此同时，居委会的去行政化改革也出现反弹，居委会仍是社区服务中心向下延伸的“腿脚”，要承担大量行政事项。访谈中一位居委会主任表示:“改革之初是有变化的，居委会被还原成群众性自治组织。可现在又回到原来了，帮着政府办事，什么都管。”还有居委会主任提道:“‘撤街’改革以来，虽然居委会不用盖章只说明情况，可到头来社区服务中心不熟悉情况还是推给居委会。”课题组在两地进行的问卷调查也显示改革后居委会并未回归其自治组织的属性。表2中的数据显示，两地居民多半认为居委会的角色是“政府与群众间的桥梁”，只有少数居民认为居委会代表群众。改革后多数居民对居委会的角色认知与居委会群众性自治组织的法律属性并不完全吻合，这在一定程度上反映出“撤街”改革在居委会“去行政化”方面的局限性。

表2 “撤街”前后居民对于居委会角色认知的样本数据统计

两地“撤街”改革的限度并非主要源于自身的问题，而是源于整体制度环境的限制，是国家现行的权威治理体制固化了政府与社区的行政性连接，造成社区自治转向的艰难。在国家政权建设进程中，我国形成了由中央主导的权威治理结构，[9]要求权力向上集中和资源向上汲取；同时，权威体制还需要超强的组织治理能力，通过党和政府组织力量的向下延伸和嵌入，确保国家政策在地方的有效执行、有效的社会动员及对资源的汲取。换言之，权威治理结构下，政府存在向下“卸载”行政事务并延伸“行政化”链条的冲动，社区的“行政化”现实，就是国家权威治理体制运行的内在逻辑和必然结果[10]。如果不打破权威体制下沉事务和责任的惯性，即便取消了街道办，仍然会有其他组织成为政府在基层的代理人，社区的“去行政化”改革只能循环导致“再行政化”。

四、讨论:城市街居制改革的前景

“一社一居”和“一社多居”是在2009年全国掀起的“撤街”改革风潮中出现的两种结构模式。在前文中我们选取铜陵“一社一居”模式和贵阳“一社多居”模式进行了比较。通过比较，我们认为两地虽然都不约而同地取消了街道建制，实现了对城市基层治理体制的重塑和再造，然而，基于不同的人口规模、结构以及地方政治精英的制度偏好，两地选择了不同的治理模式。铜陵“一社一居”为实现资源下沉、激活社区自治而压缩了行政管理层级，实现了区直管社区；贵阳“一社多居”以优化服务、去行政化为主要目标，用社区服务中心这一服务机构取代街道办这一行政机构，形成“区政府—社区服务中心—社区居委会”三级组织体系。两种模式的实施效果也有同有异。铜陵“一社一居”在效率提升和赋权增能方面初见成效；贵阳“一社多居”在优化服务体系和参与形式创新方面有一定作为。然而，两者在社区“去行政化”方面都因受制于现行的权威治理体制而存在一定局限性。

如今，随着两地改革发起人的调离和新领导的上任，两地改革将向何处去，方向还不明朗。事实上，“撤街”改革遭遇失败的案例不在少数，铜陵和贵阳的“撤街”改革是为数不多的原地存续的硕果。早在2002年左右，北京市石景山区鲁谷社区和南京白下区淮海路社区就已进行过撤销街道办的试点，其改革举措与贵阳相仿。然而，新模式运行一段时间后就陷于困境，北京市石景山区鲁谷社区的组织体系恢复为科层制管理体制，南京市白下区淮海路社区被重新划归至五老村街道办。与贵阳和铜陵大致同时期开展“撤街”改革的湖北黄石也遭遇了改革的强势反弹，其改革举措更接近铜陵模式，除个别社区保留改革成果外，大多数社区已经在酝酿恢复街道了，“撤街”后区一级与居委会无法有效对接是要求恢复街道的主要原因。这些遭遇反弹的案例表明“撤街”改革的推行阻力重重。就连学术界也因为“撤街”改革的前途未卜而逐渐降低了对这一话题的讨论度。在这种态势下，不管是铜陵的“一社一居”抑或是贵阳的“一社多居”恐怕都很难在短期内得到推广和扩散，而一种模式只有从“试点”走向真正的“推广”时，才可以说是体制创新的成功[11]。

撤销街道办改革无疑是优化传统行政层级的有益探索，有助于促进社会要素、市场力量与基层政府的有机衔接。然而，“撤街”改革的限度说明街道办的存废不是街居制改革的根源性问题。由于现有的权威治理体制的制约，即便取消了街道建制，上级政府依然会将行政触角向下延伸，社区具有“行政化”倾向在所难免，社区自治也就难以实现。现在看来，只有真正转化、减少行政机构不必要的职能，强化其应有的管理及服务职能，打造“小而强”的政府，建设“大而好”的社会，积极培育社会组织，激发居民参与意识，为社区赋权增能，形成社区居委会、社区社会组织、社区居民、企业等治理主体共同行动和广泛参与的多元共治局面，才能真正构建起现代生活共同体，实现社区治理体系和治理能力的现代化。

参考文献:

[1] 高乐:《当前我国街居体制改革实践中的两种路径及评析》，《中国行政管理》2016年第7期，第 31页。

[2] 《关于印发〈铜官山区社区综合体制改革实施方案〉的通知》（区办〔2010〕48号），第3页。

[3] 贵阳市人民代表大会法制委员会:《贵阳市社区工作条例》，第5页。

[4] 杨宏山、李东泉:《城市街道管理体制改革的争论与思考——基于撤销街道办事处试验的多案例研究》，《北京行政学院学报》2016年第2期，第6页。

[5] 钱昊平:《铜陵:撤销街道办的“获”与“惑”》，《南方周末》2011年9月15日，第A08版。

[6] 张小劲、于晓虹:《中国基层治理创新:宏观框架的考察与比较》，《江苏行政学院学报》2012第5期，第77页。

[7] 陈伟东:《赋权社区:居民自治的一种可行性路径——以湖北省公益创投大赛为个案》，《社会科学家》2015年第6期，第9页。

[8] 赵守飞:《行政与自治:社区体制改革中的权力关系研究——以铜官山区社区综合体制改革为例》，武汉:华中师范大学博士学位论文2013年，第109页。

[9] 周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第67页。

[10] 孙柏瑛:《城市社区居委会“去行政化”何以可能?》，《南京社会科学》2016第7期，第55-56页。

[11] 陈雪莲:《从街居制到社区制:城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》，《华东经济管理》2009第9期，第97页。