关于枞阳县农村土地流转问题的思考

摘要：本文结合枞阳县农村土地流转问题的实际情况，分别从土地流转身份上的限制、土地流转条件上的限制、土地价值实现上的限制、农村土地市场的限制、农村城镇化建设的限制等五个方面，分析了枞阳县由于家庭联产承包生產模式自身的利弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，在市场经济条件下土地流转存在的问题。

随着农业结构调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，近年来农村土地流转呈现加速的态势。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在改革开放四十年之际，枞阳县的工业、农业上升到一个新的台阶，社会经济又好又快的发展，因此土地流转的面积逐步扩大，流转形式不断丰富，它有效地促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后、家庭联产承包生产模式自身的弊端及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足。

第一，土地流转身份上的限制。

目前我县农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。

本人认为，市场经济条件下农村土地的利用不能再局限于追求“一味的公平”目标，而应转向以效率为中心。如枞阳海螺公司因发展需要，征用护国居委会村集体土地，不仅解决了村里富余劳动力、村民社会保险、医疗保险等问题，还是县域经济的中流砥柱。目前我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，如果仍旧停留在原有的生产格局，各地差异将越来越大，这与共同富裕的目标相悖。同时，这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余、缺调节，这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分零散的农村土地流转市场，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。

第二，土地流转条件上的限制。

从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是：其转让必须经发包人同意。既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体。当前侵害农民土地流转权的现象较多，正是因为对农户自主决策的限制，使有些集体组织以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利，或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，变相剥夺农户土地。再者，如果说经济体制下这种限制情有可原的话，那随着经济体制改革的深入，加之农村土地稀缺性问题的突显，这种静态的财产占有形式已经逐渐暴露出其弊端。如当前枞阳县农村的普遍现象是外出人口增多，那么这一部分人原来所承包的土地将无法由他们自己亲自经营，如果不转让给其他农户经营的话，势必造成土地资源的浪费。而如果这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排的话，成本非常大。加之现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍，所以必须加以完善。

第三，土地价值实现上的限制。

随着社会的发展，财产权已有原来注重于对标的物的现实支配的具体权利，演变为注重于收取代价或获取融资的价值权，农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，这一点在有关学者提出的农地他物权体系中已有包括。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权，农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。建议修改《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定：指定土地流转格式合同，明确双方权利和义务。农业结构调整和规模经营、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，其物权性质已为学界所认同，权利人享有处分权，则之为抵押纯属自然。当然鉴于农村土地承包经营权毕竟与国家的农业政策息息相关，因此，建议在稳定承包权30年不变的基础上，在符合法律规定和不改变土地的农用目的的情况下，以土地使用权抵押贷款融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以此促进农村土地流转。

第四，农村土地市场的限制。

建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。其次，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农村土地市场化的关键。第三、建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。

第五，农村城镇化建设的限制。

农村土地流转的着力点应放在“动人”上。只有人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。所以要大力发展农村非农业，让农民就地转移，要加快“小城镇”建设，拉大城市框架，提供就业岗位，让农民有岗位就业，为农民稳定转移创造更多的机遇。

目前，我县大多数农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立健全多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。

参考文献：

[1]孔妮，沈文玮.关于我国土地流转理论的文献综述[J].北方经济，2008，（8）

[2]蒋满元.农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析[J].农村经济，2007，（3）.

作者简介：汪敏（1967.07-），女，安徽枞阳人，安徽省枞阳县地矿事务服务中心工作，工程师，研究方向：土地调查和研究。