陕西沿黄生态城镇带建设问题与对策

冉淑青 曹林 刘晓惠

沿黄公路从筹划到建设横跨十多年，倾注了无数人的心血和汗水，也承载着沿黄区域百姓脱贫致富的美好向往。加快推进沿线城镇带建设，对于将沿黄公路打造为一条纵贯陕西南北的重要通道，促进沿线地区经济社会发展具有重要而深远的意义。

沿黄公路不仅仅是一条贯通南北的商道，更是促进沿黄区域生态环境提升改善、发挥旅游拉动经济、脱贫攻坚的大通道。这条道路的开通，将给沿线区域经济社会文化发展带来哪些机遇？沿线各区域是否已经做好了把握这些机遇的准备？陕西省社会科学院课题组在沿黄市县的调查，试图找到答案。

沿黄公路概念最早提出于上世纪90年代中后期。2002年，陕西省政府工作报告明确提出“开工建设沿黄公路”，以解决沿黄地区因交通“瓶颈”制约产生的贫困问题。自沿黄公路佳县段2002年开工以来，沿黄公路经历十几年的建设期，终于2017年8月28日实现828.5公里全线通车。

为了更加直观深入地了解沿黄公路对县域经济和城镇建设的影响，陕西省社会科学院课题组实地调研沿黄公路一市八县城镇建设情况，发现了当前在沿黄公路城镇带建设过程中存在的若干问题，并提出相关对策建议。

沿黄公路区域概况

沿黄公路北连浩瀚无垠的毛乌素沙漠，南接风光旖旎的黄河湿地，与黄河西岸蜿蜒并行，由北至南依次经过榆林市的府谷县、神木市、佳县、吴堡县、绥德县、清涧县，延安市的延川县、延长县、宜川县，渭南市的韩城市、合阳县、大荔县、潼关县等13县市，总面积2.98万平方公里。该区域地形地貌复杂，呈现明显的分段差异，南部的关中平原和西北部的长城沿线草原区坡度较小，地形平缓；中部和东北部的黄土高原区沟壑纵横，高低起伏，坡度較大。最低点位于关中平原的大荔县，最高点位于宜川县的黄龙山。

（一）总体情况

截至2016年底，沿黄公路区域13区县常住人口总量为376.48万人，占榆林、延安、渭南三个地市人口总量的34.21%。2016年，13区县地区生产总值2147.91亿元，地方一般预算收入106.11亿元，固定资产投资总额为1434.5亿元，社会消费品零售总额322.18亿元，分别占三个地市总量的14.89%、24.73%、28.03%、25.76%。13县市经济发展水平差距明显，神木、府谷分别位列全国百强县31位和79位，韩城市全省十强县，其经济发展远高于全省平均水平，其余各县地方一般预算收入普遍较低，其中吴堡、佳县最低。

（二）产业发展

从农业发展情况来看，受自然条件、区位等因素影响，公路沿线自北往南农业类型依次为农牧混杂型、传统型、城郊型。其中，神木、府谷为农牧混杂型，宜川、延长、延川、清涧、绥德、吴堡、佳县为传统型业态，潼关、大荔、合阳、韩城为城郊型业态。从工业发展情况来看，公路沿线地区工业发展以能源、资源开发和相关产业为主，受资源分布影响，13区县工业发展水平差异较大。从第三产业发展情况来看，公路沿线地区第三产业仍以传统商贸产业为主，尽管部分县区如绥德、宜川、大荔、潼关、吴堡第三产业比重高达67.93%、50.9%、49%、47.2%、45.08%，但从其发展水平来看仍然是低水平的结构偏高。

（三）生态环境

公路沿线地区地形地貌复杂，黄土堆积深厚，梁峁交错，沟壑纵横，坡面土壤和沟道侵蚀严重，水土流失敏感程度高，土壤侵蚀类型主要为“面蚀—沟蚀—重力侵蚀”复合型侵蚀，属于较强度水蚀和剧烈水蚀交错区域。尽管近十年来，通过实施退耕还林还草、小流域综合治理等生态工程，整体生态环境有所改善，局部生态问题仍然存在，并且不同区段之间存在显著差异。榆林南部4县和延安3县主要是生态脆弱、水资源缺乏，农业面源污染严重，黄土高原水土流失仍然问题严峻。渭南4县区主要是水污染和大气污染问题较为严重。

（四）贫困问题

公路沿线13县市中，多数区域因生态环境脆弱、交通瓶颈约束，经济发展较为滞后，多数县市城乡收入与所在市域平均水平相比较为滞后，贫困问题普遍存在。从2016年城镇居民收入情况来看，榆林6县市中，除府谷、神木高于全市29781元的平均水平外，南部4县佳县、吴堡、绥德、清涧城镇居民收入低于全市平均水平；延安3县延川、延长、宜川2016年城镇居民收入全部低于延安30693元的平均水平；渭南4县市中，除韩城高于渭南27485的平均水平外，合阳、大荔、潼关2016年城镇居民收入均低于全市平均水平（如图1所示）。从2016年农村居民收入情况来看，公路沿线区域与市域平均水平相比差距更甚（如图2所示）。

（五）城镇建设

从公路沿线区域整体情况来看，城镇化建设中存在城镇化率总体水平不高、城镇规模不大、城镇之间经济联系较弱等问题。

首先，城镇化水平不高。2016年，陕西省城镇化率平均水平为55.34%，除韩城、神木、府谷、延川4县市外，其他各县城镇化率均低于全省平均水平，城镇发育程度低。

其次，县城与建制镇规模不大，建设水平偏低。除韩城、神木中心城市规模较大外，其余县城人口规模多数在10万人以下，建制镇人口小于5万人的比例近九成。

最后，城镇密度较低，城镇之间经济联系较弱。由于城镇空间分布离散程度高导致各城镇之间经济联系水平较弱，未能形成等级序列完善的城镇分布体系，也限制了城镇对整个区域经济社会发展辐射带动作用的发挥。

沿黄生态城镇带建设存在的问题

（一）城镇建设缺乏统筹协调

2017年10月，中国城市规划设计研究院编制的《陕西省沿黄生态城镇带规划（2015-2030年）》发布，规划从战略角度对沿黄四市12县城镇带发展、景区建设及生态保护等方面做了相应的宏观指导性规划。但是由于缺乏沿黄城镇建设宏观管理机构，各市依然呈各自为战态势，对规划落实存在时序、尺度、标准不统一的问题，缺乏对4市12县沿黄城镇带经济规划、开发建设、经济设施、创新就业、品牌塑造等重大事宜进行统筹协调和安排。榆林已经从市域角度制定了《榆林市沿黄生态城镇带实施方案》，渭南、延安两市尚未启动。

（二）产业发展特色不强

各市县在沿黄生态城镇带中的产业定位不明晰，发展战略不明确，在同一资源禀赋上，存在产业发展恶性竞争、景区设计雷同等风险。虽然个别县市已经开始着手制定沿黄城镇带产业规划，旅游项目已经开始建设，但普遍存在视野不宽、站位不高、创意不足、品牌不靓等问题。如绥德县、吴堡县在同时建造奇石馆，延长县、吴堡县同时策划黄河漂流旅游项目，延长县、绥德县、吴堡县同时在沿黄公路开发红枣采摘项目，红枣产业发展整体滞后。

（三）生态保护与开发建设矛盾突出

在调研过程中，课题组发现沿黄公路开发建设与当地生态保护存在较多的矛盾点。韩城段桑树坪二号井煤矿区煤灰较多，公路两侧堆积着巨大的煤矸石堆，路边被煤灰染成黑色绿色植被与沿黄公路生态景观显得格格不入。韩合机场是陕西省“十三五”重点建设项目，该项目距离洽川湿地不足20公里，未来飞机起降对候鸟迁徙的影响仍需进一步论证。部分路段筑路垃圾依然堆积在河道内，河道非法采沙挖沙现象较多，对河道安全形成一定隐患。

（四）道路管理机制体制不健全

在调研过程中，多县反映沿黄公路管理主体不明确，道路养护资金不到位，在道路管理体制机制不健全的情况下，道路自身存在一些问题仍未得到妥善解决。延安、榆林段沿黄公路均开山而建，部分路段两侧山体没有采取加固措施，易造成落石危险。部分路段弯道较多，减速带和转弯凸面广角镜等配套设施不健全。道路两侧绿化美化基本呈各县各自为战局面，没有统一规划。

推动沿黄区域城镇建设的对策建议

（一）加快城镇空间布局优化

在省级层面成立沿黄生态城镇带发展管理协调办公室，统筹沿黄城镇带跨省合作、生态治理与环境保护、规划建设、重大设施、创新就业、区域品牌构建与宣传等重大事宜。合理配置沿线区域城镇资源，有序引导经济、人口及各类发展要素在空间上的合理集聚，加快培育区位优势明显、县域经济发展较快、人口规模较大、基础条件较好的神木、府谷、绥德、韩城、大荔作为区域副中心城市。积极构建沿黄公路与正在建设的榆商高速构成的黄河沿黄城镇带路网体系，将沿黄公路与各县城、镇村、重点园区的连接公路纳入其中并进行统筹规划建设。

（二）打造产业发展区域品牌

强化区域沟通协调，聚心凝力打造旅游品牌体系。省市共同支持沿黄城镇带，依托黄河资源优势和文化传承，以国际视野和营销渠道，与秦晋蒙联合整装打造“中华黄河文明精品展示区”“秦晋黄河文化公园”丝绸之路经济带文化旅游品牌，重点打造黄河瀑布、乾坤湾、史圣文化等精典景区品牌，围绕大枣、林果、杂粮、马铃薯等优势产品，打造“黄河臻品”区域特色产品品牌。强化秦晋合作，设立跨省县域合作发展现行区，推动府谷-保德、绥德-吴堡-柳林-吕梁、韩城-河津、潼关-灵宝在资源共享、文旅开发、农业协作、生态共建等方面探索合作经验。

（三）强化生态安全与环境保护

加快推进桑樹坪二号井矿区生态环境整治，大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，切实推行二号井矿区土地复垦，加快废弃地的植被修复，采用山坡整形、沟壑填平等措施，植树种草、绿化美化，使其与沿黄旅游发展和环境保护相协调。充分论证韩合机场建设及候鸟迁徙之间的影响关系，聘请权威候鸟研究领域专家进一步论证韩合机场建设对洽川湿地候鸟栖息的影响评估，科学编制鸟类影响专题评估报告，与当地专家共同研究防治“飞行鸟害”措施。及时组织清理河道内的因修路产生的山石等建设垃圾，消除河道安全隐患。建立专职水政监察队伍，加大巡查力度，实施区域协同作战，建立区域与部门信息沟通联席平台，对非法采砂进行全域化综合整治，彻底解决非法采砂问题。

（四）完善公路管理体制机制

建议在省级层面建立沿黄观光公路管理协调机制，由省交通厅、发改委、财政厅、旅游局、环保厅、渭南市、延安市、榆林市等多部门组成，协调机制办公室设在省交通厅，组织定期召开区域协调会议，负责统一协调、处理沿黄公路在规划、建设、管理、维护等方面存在问题，为13县市划定责任范围，制定各县的权利义务清单。以市县为单位，强化公路安全管理，实现开凿山体防护网全覆盖，在危险路段及黄河观景岸边设立醒目警示牌，在弯道路段设置减速带和转弯凸面广角镜。加快公路沿线游客服务中心、自驾营地、旅游标识、卫生设施、通信设施、4G网络覆盖等旅游服务设施的建设，满足游客基本需求，提升游客满意度。

作者简介

冉淑青 陕西省社会科学院经济研究所助理研究员

曹 林 陕西省社会科学院经济研究所副研究员

刘晓惠 陕西省社会科学院经济研究所助理研究员