公共管理的公共性与社会性分析

江溟

摘要：公共管理的根本价值在于公共性，并以其作为实践的基础，而社会性作为公共管理的缘起和最终落脚点，其二者之间相互联系、相互影响、辩证统一。正确地把握公共性与社会性之间的矛盾关系，有助于我国公共管理的改革和进一步发展。

关键词：公共管理；公共性；社会性；辩证统一

中图分类号：D630 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）006-00-01

从一般意义上来说，公共管理是指以人民政府为主体的公共管理主体为解决公共管理难题，提供公共服务，运用权力对公共领域事务进行执行、监督，维护公民公共权益的过程。由此，公共性作为贯穿公共管理全过程的基本特征，被广泛地作为因素考量应用、实践于各公共管理领域。另一方面，公共性来源于社会性，在公共管理的过程中又将社会性（群体性）这一特征进行升华。在公共管理基础理论中，两者的内涵和联系有待进一步探讨。

一、公共性的概念与内涵

公共性作为公共管理的本质特征，具体来说，其主要包括公共管理主体的公共性，公共管理目标的公共性，公共管理手段的公共性。

（一）公共管理主体的公共性

从根源上看，国家、政府等管理主体都是人民的代表，代表最广泛人民群众的根本利益，为了人民的利益而负责管理公共事务，并对人民负责。另一方面来看，国家、政府所作的公共管理，涉及广泛的公共事务领域，这一点也是公共管理区别于私人管理的最本质特征。而从法律角度来看，公共管理的公共性要求国家、政府等管理主体在人民赋予的权力范围内依法管理、依法行政，不得超出其职权范围。换言之，国家、政府等管理主体的职权本质上是人民的意志所决定的，其主体的诞生、运行、管理、终止都在公共群体的监督下执行，只有管理主体依法行使其职权，不违反法律的规定，才能使其公共权力的具备合法性和合理性。①

（二）公共管理目标的公共性

公共管理作为一种管理模式，是为了追求其管理目标的实现。其目标也具有公共性，一般来说，其目标应体现出平等、公正、公平、民主等基本价值，符合我国社会主义核心价值观的基本要求，注重实现政府和人民的友好沟通，相互理解，并承担起为社会公众谋福祉的管理责任。

相反地，私人管理作为一种私人化、自由化、经济化的管理模式，其目标主要是为某一群体或个人谋求利益的最大化。在目标的公共性层面来看，公共管理有别于私人管理，以实现公共利益，解决社会矛盾，追求社会公平的价值实现，而这一点也是公共管理所应有的本质和存在的根本价值。

（三）公共管理方式的公共性

公共权力公民所赋予公共管理主体，使其在公共管理领域实现公共管理目标的基础，也是公民对公共管理主体实施监督的合法性来源。目前，针对公共管理所提出的各种改革和完善从某一程度上来看，都是对其管理手段公共性的强化，例如，强调权力的制约和监督，避免对于公共利益的侵害。通过手段的公共性强化和权力的监督性，来完善公共管理过程中的一系列制度的构建，以实现公平公正的价值追求。

二、社会性的内涵与起源

社会性是公共管理的起源，也是公共管理存在的基础。在早期公共管理理论缺失的时代下，公共性和社会性的概念和内涵是模糊不清的。早期，柏拉图针对国家和社会二者的概念就提出了这样的论断：国家起源于人类生活的自然需要，国家就是达到正义和公道的手段，②这实质上是由于柏拉图并未清晰地对国家和社会二者的概念加以区分和辨别。此后，亚里士多德认为，国家起源于社会，是自然发展的结果，才第一次真正从两者的关系和矛盾角度，区分了国家与社会的概念。③在19世纪后，社会和国家的概念才逐渐被分离，社会概念从国家概念中被凸显，这也就是公民社会和市民社会概念诞生之缘由。

社会性是公共管理的最终落脚点。社会性是公共性的普遍性代表，公共性是社会性的特殊体现。公共管理发展到极致最优的体现就是公共性和社会性相辅相成、浑然一体。社会主义先驱者——马克思、恩格斯所创立的科学社会主义学说，我们可以将其理解为建立社会主义，换言之，这也就会实现了公共性的最高目标——即公共性与社会性相辅相成、浑然一体的共产主义阶段。

三、公共性与社会性的矛盾关系

事实上，大多数公共管理学者都认可的观点即社会性是公共性的源泉，这两者在某些方面具有一致性，而社会性则是公共性的特殊体现，是一般与特殊、个体与整体的关系。

从概念内涵来看，社会性包括“公”与“私”两个方面，即“公”代表公共权力行使的范围，“私”则代表在狭义的社会领域中例如非营利组织、公民个人的活动范围。在一定的时期，公共权力行使的范围要远大于私权利行使的范围。而在时代不断发展的今天，社会群体的力量不断壮大，呈现出能夠与政府在公共管理领域实现合作、共同治理的态势，其也展现了社会性的不断上升。

从实践层面来看，公共管理公共性和公正性的衡量标准之一即为社会性。公共管理自诞生之初到运作、监督和终止的每一个阶段，都会与公民的日常生活发生密切联系，联系程度越高，其社会性就越强，公共性就越明显，反之亦然。例如，公共管理的过程中倾听民意，解决民生问题，实实在在地将令公众为难的社会问题，如停车难、看病难、受教育难等问题落实，其印证了政府公共管理的社会性提升，也体现了公共管理的本质。

从发展趋势上看，随着国家和社会的不断进步和发展，民主科学自由平等理念的深入人心，政府公共管理的公共性和社会性要求将不断提升，即公共性和社会性将趋于同向，达到最终目标的社会性共产主义。

公共性与社会性从混淆到统一，体现了公共性和社会性相互联系、相互影响的历史演进过程，也是未来我国公共管理发展的必由之路。因此，我国公共管理发展应将公共部门的管理活动更贴近社会、贴近公众，不断提升公共性和社会性的标准，使得公共管理服务更趋向民主、公共管理领域更贴近民生，公共管理目标更维护民权，真正为广大公众的合法权益和实际需求考虑和服务，积极地迈向政府职能社会化的光明道路。

注释：

①王乐夫.公共管理学：原理、体系与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2007：50-54.

②岳云强.论公共管理的公共性与社会性[J].天中学刊，2006（12）.

③亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965：3.