淮河流域最严格水资源管理制度保障体系研究

马天儒 张 慧

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001 蚌埠市水利局 蚌埠 233000）

1 引言

淮河流域水资源短缺，水生态脆弱，用水方式粗放，水资源供需矛盾较为突出。落实最严格水资源管理制度是解决当前矛盾、促进长远发展的根本途径。然而，淮河流域水资源情势复杂，管理遗留问题较多，随着淮河流域经济发展进程不断加快、社会用水需求再创新高，推进最严格水资源管理制度面临诸多严峻挑战。为此，亟需建立一套较为完善的保障体系以促进淮河流域最严格水资源管理制度落实。

2 淮河流域最严格水资源管理制度面临的挑战

2.1 产业布局不尽合理

淮河流域是保障国家粮食安全的核心区域，然而域内耕地分布与水资源禀赋极不协调。淮河以南以及淮河上游地区，耕地面积少，人口密度小，水资源丰富；而占流域面积2/3的平原地区，拥有全流域80%以上耕地和人口，水资源量却不到全流域的50%。此外，淮河流域也是国家重要的能源支撑区域，火电装机容量大，但如淮北等煤炭富集区域的水资源却十分匮乏。

2.2 用水方式十分粗放

长期以来，由于农业比重大、收益率不高且政府资金不足，淮河流域农田灌溉节水设施较少，灌溉方式粗放，用水效率较低。2015年淮河流域农田灌溉用水343.2亿m3，占总用水量的63.5%，亩均灌溉用水高达248.4m3。同时，淮河流域工业用水增长迅速，高耗水行业占比较大，万元工业增加值用水量较高，企业节水设施亟待更换，节水水平亟待提升。

2.3 省际矛盾较为突出

淮河流域地跨五省，人口稠密，经济发展快，用水强度高，水资源分布不均，极易出现省际矛盾。以南水北调东线工程沿线为例，该区域降水量由南向北逐步递减且差距较大，年际间降水丰枯悬殊，在干旱年份，苏鲁两省易发生用水争抢以及违反调度计划等情况。由于淮河流域水系复杂、水功能区标准高，各个省界断面的水量下泄情况与水质情况也较易引发矛盾。

2.4 权属责任模糊不清

尽管国务院明确划定了淮河干流、沂沭河、南四湖、骆马湖等水体属淮河水利委员会直接管辖、统一管理，并设置了相应管理机构，但地方政府从本区域利益出发，模糊水流产权归属、设立职能重叠机构以争取利益，导致权属责任模糊不清。同时，地方政府凭借区域内水利工程控制权各行其是、无序取水，违反流域统一管理，致使区域水事矛盾频发。

2.5 基础设施较为落后

淮河流域水资源调配工程多建于20世纪60年代和70年代，经过多年运行，大多工程存在老化失修、管理不足等问题，其输水、调水能力都受到不同程度的破坏。随着淮河流域水量分配体系不断完善、水资源供给要求不断提高，现有基础设施越来越难以满足最严格水资源管理需求，亟待建立更加完善的工程配套措施以保障淮河流域供水安全，逐步实现水资源空间均衡。

2.6 监控能力亟待提升

水情监测与数据分析是最严格水资源管理的重要抓手。淮河流域重要江河水量控制断面监测站点不足，水质与水量监测不同步，水质自动监测站点建设滞后，取水口、排污口计量设施覆盖不全，地下水监测能力较弱，水质、水量应急监测能力与水资源管理工作要求还有较大差距。同时，地方水资源监控信息平台数据共享能力差、技术标准不统一，亟待整合资源、统一标准，实现互联互通。

2.7 政策法规仍不完善

当前，中央与地方都制定了一系列政策法规以保障最严格水资源管理制度落实，但是这些政策法规仍不完善。一是覆盖范围不全，二是监管力度不够，三是管理手段不足，四是执行效率不高，五是适应能力不强。此外，地方法规之间尚不协调、社会责任意识仍然较弱、各地实际情况差异较大等因素也极大地制约了现有政策法规发挥作用。因此，亟需建立更加完善的政策法规体系。

2.8 风险管控能力滞后

淮河流域地处气候南北分界线，水资源条件对气候变化较为敏感，需要定期开展风险评估，加强水资源配置与调度，以避免供水安全遭到破坏。随着淮河流域经济社会快速发展，各地经济开发区以及工业园区迅速增多，水资源承载负荷持续加重，水污染突发风险急剧增高，需要定期核算水资源承载能力，对各类风险因素进行分析与评价以增强风险管控，保障生态安全。

3 淮河流域最严格水资源管理制度保障体系构建

构建淮河流域最严格水资源管理保障体系就是要应对挑战、防范风险、对症下药、破解难题，牢牢把握节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，让最严格水资源管理制度落地生根，让绿色经济体系发展萌芽，让生态文明建设再添新枝。

3.1 保障体系基本框架

为应对不同挑战、解决复杂问题，淮河流域最严格水资源管理制度保障体系由若干子体系共同组成，具体包括政策法规体系、规划调度体系、工程配套体系、水资源监控体系、技术标准体系、风险管理体系、科技支撑体系、资金保障体系、责任考核体系以及宣传教育体系。各个子体系即指向明确，又联系密切。子体系之间相辅相成，紧紧围绕最严格水资源管理核心要求，从顶层设计、能力提升、基础支撑三个层面搭建出一个基础牢靠、结构合理、整体协调的框架结构（见图 1）。

3.2 保障体系建设内容

3.2.1 政策法规体系

第一，完善水资源法规体系。加快出台水流产权保护、生态环境补偿、节约用水管理、地下水管理、水权交易管理等法律法规；依据水资源情势以及社会发展现状，抓紧修订《水法》等法律法规，完善行政执法与刑事司法衔接。第二，制定法律法规实施细则。持续推进减政放权、放管结合、优化服务，进一步明确管理权限与责任清单，根据最新管理需求，制定法律法规实施细则。第三，构建立法评估与协商机制。从法律法规执行效率、监管力度、措施成效等方面进行全面评估，为后期修订工作提供有效依据；广泛征求各方意见，积极开展协调工作，极力避免管理重叠与法规矛盾。

3.2.2 规划调度体系

一是要规划好水资源配置与调度。切实加强流域水资源统一规划、统一调度和统一管理，全面协调好上下游、左右岸、干支流的关系，强化水资源承载能力刚性约束。二是要规划好工程建设总体布局。科学规划调水工程，重点建设调蓄工程，进一步完善农田节水灌溉工程，全面保障供水安全，稳步提升供水效益。三是要规划分区管理目标及方案。针对不同区域水文条件、经济条件、生态条件以及区域功能定位设置相应的管理目标和管理方案，严控开发总量与开发强度。四是要规划好产业结构调整。加强产业布局与水资源禀赋协调性，促进水资源高效利用与经济社会可持续发展。

3.2.3 工程配套体系

第一，加快建设重点水源工程。提升调蓄能力，打造供给支点，确保供水安全，控制下泄流量，为落实河湖水量分配方案提供硬件支撑。第二，稳步实施重大调水工程。全面疏通水资源调控动脉，努力实现水资源空间均衡，有效缓解水资源争抢矛盾，充分发挥水资源经济效益。第三，大力发展节水灌溉工程。做好渠道防渗，铺设灌溉管网，扩大节水灌溉规模，提高有效利用系数。第四，积极完善非常规水源利用设施。建设海绵城市，吸纳雨水资源，加强污水处理，促进循环利用。

图1 保障体系基本框架图

3.2.4 水资源监控体系

一是要完善监测网络。合理增设监测断面与点位，优化站网布局，扩大覆盖范围；全面安装计量监控设施，完善工业取水、退水监测，加强农业取用水计量。二是要优化监测项目。扎实做好水量、水质同步检测，积极开展饮用水水源地水质全指标监测以及地下水超采区和禁采区水位、水质监测。三是要建立协作机制。流域上下游各级政府以及不同部门之间要密切配合、形成合力，组织联合监测、相互校对数据、加强应急能力。四是要搭建信息平台。全面整合资源，统一技术标准，加强数据共享，实现互联互通，提升数据准确性、完整性，强化考核科学性、客观性。

3.2.5 技术标准体系

第一，加快编制和修订技术导则及规程规范。围绕工作实践需求，进一步引导工作规范化、程序化、标准化，统一相关技术标准，全面提升工作质量与工作效率。第二，加快研究和制定设施及产品技术标准。根据市场承受能力，进一步提高节水设施、计量设施、监测设施以及相关产品准入门槛。第三，加快明确和细化管理及考核相关标准。针对各地实际情况，进一步细化行政处罚标准、最严格水资源管理绩效评价标准、资源环境承载能力预警标准等具有较大自由的裁量标准。

3.2.6 风险管理体系

一是要建立好风险评估机制。每年定期开展淮河流域供水安全风险分析以及水功能区和重要饮用水水源地水质安全风险分析，对不安全因素以及可能出现的危害进行全面的风险评估。二是要建立好监测预警机制。定期核算水资源承载能力，对水资源负荷超载或接近超载的区域实行预警提醒和限制措施，加强水源涵养与节约保护。三是要建立好应急响应机制。对不同类型的风险因素以及危害情况进行等级划分，针对不同级别，完善相应的风险防控措施和应急响应预案。

3.2.7 科技支撑体系

第一，加强基础理论研究。积极开展变化环境下水资源演变机理与规律、河湖水体动力学特征与环境演变过程等重大项目，深入研究水资源系统多目标智能调度、非常规水资源利用等前沿技术。第二，推进研发平台建设。积极组建水资源科学重点实验室以及水资源科技研究中心等自主研发平台；与知名院校、科研院所、科技公司形成协同创新科技平台。第三，加快科技成果转化。完善成果转化机制，推广示范应用技术，将最新研究成果运用到最严格水资源管理当中。第四，抓好科技人才培养。高度重视科技人才的服务支撑作用，进一步完善人才培养机制，扩充科技人才队伍。

3.2.8 资金保障体系

一是要加大财政支持。确保中央资金落实到位，全面保障水资源监督管理与基础工作经费，重点投入水资源配置与调度项目，大力支持节水型社会建设。二是要拓宽融资渠道。不断完善投资补助、财政补贴、贷款贴息等优惠政策；充分发挥各类金融机构作用，推广绿色信贷业务，设立绿色发展基金，拓展绿色投资产品。三是要鼓励市场投资。借助以税代补等宏观调控政策，积极吸引社会资金投入，使政府有形之手与市场无形之手同时发力、同向发力。

3.2.9 责任考核体系

第一，落实管理责任。进一步理清权属、划清职责，着力解决管理边界模糊、部分区域无人管护的问题；进一步明确要求、强化措施，科学分解“三条红线”至各个县区，积极确保管控指标严格落实。第二，完善考核体系。综合考虑多方面因素，遵循代表性、通用性、可比性、操作性、效率性的选取原则，健全考核指标；认真分析各地实际情况，坚持客观公正、科学合理、求真务实的评价原则，细化考核标准。第三，实行追究制度。在落实管理责任的同时，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考，实行资源环境损害责任终生追究制。

3.2.10 宣传教育体系

一是要做好宣传舆论引导。主动回应群众关切的水资源问题，正确解读制度内涵和改革方向，深入宣传最严格水资源管理制度的具体举措和显著成效。二是要提高社会责任意识。广泛开展基本水情宣传教育、持续加强水利法制宣传力度，强化亲水、护水意识，树立节水、洁水观念。三是要构建全面行动格局。积极拓展公众参与渠道，定期组织志愿服务活动，全面支持民间节水组织。四是要推动消费模式转变。鼓励群众购买节水器具，优先选择低耗水产品及服务，倡导绿色生活方式。

4 结语

淮河流域最严格水资源管理制度保障体系是以当前社会发展形势与水资源管理面临挑战为切入点，以解决问题为导向，以切实可行为标准，以党中央、国务院最新方针政策为依据，从水资源管理不同需求层面进行设计。所构建的政策法规、规划调度、工程配套、水资源监控、技术标准、风险管理、科技支撑、资金保障、责任考核以及宣传教育十大子体系指向明确、覆盖全面、联系密切、措施具体，既能单独发挥作用应对单方面管理挑战，又能整体发挥功效系统推进最严格水资源管理制度稳步落实。与前人研究成果相比，该保障体系具有更强的适应性、系统性、科学性、可行性，指导作用显著，保障能力较强，具有较高的参考价值■