民用航空安检效能研究

顾 怡

（中国民用航空总局公安局 安全检查处，北京 110101）

民航安检是民航空防安全保卫工作的重要组成部分，其工作内容为：为保障航空安全，由国务院民用航空主管部门授权的安检队伍依照国家法律法规，对乘坐民航班机的旅客及其物品，以及航空货物、邮件进行公开的安全技术检查，防范劫持、爆炸民航班机和其他危害航空安全的行为，保障国家和旅客生命财产的安全。我国民航自1981年4月开始实施安检以来，伴随着民用航空事业的蓬勃发展和空防安全形势的不断变化，安检工作得到了迅速发展，为民航运输安全和空防安全做出了巨大贡献［1］。但随着越来越多的旅客选择乘坐飞机出行，国内机场安检工作的强度和压力也越来越大，民航安检工作面临着严峻的考验。

2017年8月15日的“民航局安全运行形势分析会”上提出了“正确处理安全与正常的关系”的工作要求，民航局公安局对此高度重视，在对全行业进行专项工作部署的同时，选取具有代表性的机场进行了调研分析，力求客观了解当前安检运行效率，为进一步科学制订运行标准，切实推进安检提质增效打好基础。

一、安检通行效率对航班正常的影响

在坚持“科学评估应该建立在对运行实际情况的分析判断”的原则下，我局对2016年至今的全部“航班正常管理措施相关数据及重点监测指标通报”结果进行了比对分析，对全国机场就“安检通行效率对航班正常的影响”开展了专题调研，选取七个地区的21个机场进行了数据采集和精准分析，既有北、上、广、深等特大型枢纽机场，也有中、小型支线机场，以及新疆、西藏等高安保等级的机场。从航班正常监测数据和机场反馈看，安检通行效率几乎未对航班正常率产生直接影响。

民航局2016年1月至2017年10月期间每月的“航班正常监测数据指标”显示，对吞吐量2000万以上机场的航班正常率产生较大影响的原因主要是“航空公司”和“天气”，其他如空管、军事活动等原因造成的影响均相对较小。同时，根据《机场放行正常统计表》，“机场”造成的航班延误问题并不突出，排在“旅客”和“军事”等原因之后，且“机场”一项就包含了“机场设施故障”“运行信息发布不及时”等16个子项，“安检”仅为16项之一，产生的影响微乎其微。据调研，大部分机场的安检排队平均时长均符合《民用运输机场服务质量》的要求，即国内航班95%的旅客等候时间不超过12分钟，国际航班95%的旅客等候时间不超过10分钟，但的确有个别机场存在某些高峰时段旅客在安检现场排队等待时间稍长的情形（见表1）。

表1 旅客安检排队等待时间

虽然部分机场高峰时段旅客排队时间稍长，但因安检原因造成航班延误的案例极少：一是根据各机场对多个部门的服务质量评比，2016年至2017年因安检原因延误登机而引发的旅客投诉数量极少。21个机场中，2016年此类投诉事件为0起，2017年至今首都机场发生此类投诉事件1起，喀什机场发生1起，均是机长提出“清舱”所致，并非因为安检现场通行效率低下；二是航空公司也在尽力减少人为原因引发航班延误的情形，对于不能及时登机的旅客，航空公司多数选择不再等待，关闭舱门按时起飞。此项数据和信息反馈表明，安检未对航班延误造成直接影响。

二、民航安检存在的主要问题

虽然从调研结果看，民航安检未对航班正常率产生直接影响，但认真检视可以发现，目前民航安检在很多方面还存在不足。

（一）资源配置与运输发展严重失衡

机场建设容量设计和航空运输的峰谷效应，是造成运输高峰期旅客排队时间较长的重要原因。目前，全国机场普遍存在实际容量接近或超过设计容量的情况，此情形在运行总量大、航班密度大的机场尤为突出。机场在建设过程中，普遍较少考虑为安检资源预留发展裕度，安检通道和安检资源仅仅满足最初设计容量，多数机场实际旅客吞吐量早已超出最高限度。以21个机场为例（见表2），14个机场已经达到了超饱和状态，其中呼和浩特、长春、哈尔滨、广州、拉萨、兰州等城市的机场更是远超设计容量，剩余7个机场除库尔勒机场饱和度较低外，也都接近饱和状态。

表2 机场设计容量与实际容量统计情况

除机场实际容量饱和外，在实际运营中，机场也时常出现为实现商业最大化而挤占安检资源的情况，导致安检场地狭窄、前后纵深不够，通行能力不足。此外，航空运输量具有显著的“峰谷效应”，即旅客往往在全天某一时段集中大量出港，在其他时段相对匀速均量出港。但机场出于经济效益的考虑，不会按照高峰出港流量来配置保障资源，而仅配置满足一般运行容量的保障资源，致使高峰时段安检保障能力不足。安检人员一方面迫于通行压力而尽量加快旅客过检速度，一方面不能放松警惕，必须按照程序和标准执行检查，承担着双重压力，安全裕度被严重压缩。

（二）核心职能与工作实际严重偏离

1.从风险压力看，空防、反恐、追逃、缉毒等多重责任风险致使民航安检压力持续加大，导致安检通行效率有所降低

国内外安全形势的日趋严峻和民航安保要求的不断提高，对安全检查工作提出了更高要求。特别是当前民航空防安全工作中明确增加了“安保反恐”的任务，安检在履行既有职责的基础上，还增加了“民航反恐”任务，压力前所未有。例如，2007年，民航安检开始实施“液态物品限制措施”，要求液态物品必须全部取出接受检查，且单体容器容积不得超过100ml；2008年，民航局发布“限制携带打火机、火柴等火种”措施，因技术手段无法对火种有效探测，安检环节必须花费更多人力和时间逐一排查；2017年初，根据国家反恐办要求，民航局又专门部署安检强化电子类产品的安全检查以应对电池炸弹的安全风险，除要求电子产品在过检时必须单独取出进行目视检查外，还规定在特定情形下必须增加痕量爆炸物检测手段；遇有国家重大安保任务时，民航安检必须依照民航局“空防威胁响应等级”的要求，加大旅客人身检查比率和行李开包检查率。如此种种安保要求客观上大幅增加了安检时间。

2.从服务保障看，安检环节的“实化性”与其他服务环节的“虚化性”形成鲜明反差，削弱了旅客的“服务获得感”

航空公司为提升旅客的出行便利度和服务体验感，越来越趋向网上购票、网上值机、自助值机等流程的“虚拟化”，传统值机、行李托运环节逐渐被电子化、自动化代替，“人对人”的服务感明显虚化，确实为旅客便利出行提供了更为优质的服务。但是，安检环节是客观存在的风险查控关口，无法借鉴上述做法，而必须让安检员直接与旅客发生接触；且出于保障安全的目的，必要的检查手段和流程不可省略，旅客需要花费时间完成整个检查过程，此种安全服务的“实化性”与运输服务的“虚化性”在无形中形成鲜明对比，在值机等其他环节所费时间明显缩短的比照下，旅客更加明显地感觉安检花费时间太长。但其实，根据调研统计，全国机场安检通道高峰时段通过率基本维持在每小时120人至160人之间，每名旅客接受安检的时间可量化，具体到每个人约为2到5分钟，结合之前提及的“国内航班95%旅客等候时间不超过12分钟，国际航班95%旅客等候时间不超过10分钟”的服务要求，安检排队时间和检查时间总和绝大多数情况下符合运行指标要求，不存在明显超时超限的情况。

此外，民航安检所承载的执法属性与服务属性容易产生矛盾冲突，这也给安检工作带来了困境。执法性必然要求安检人员依法办事，对客货行邮进行认真全面的检查，要求被查者无条件配合；服务性则要求安检工作为旅客提供快捷、便利的过检服务［2］。对于机场安检而言，安全应该优先于服务，但对于旅客而言，他们更注重的却是被服务的感受，因此在实际工作中，安检工作对于安全的追求难免会降低旅客的“服务获得感”。

3.从服务流程看，旅客对集中服务的容忍度差，客观上又集中反映在安检环节

实际运行中，民航安检承受着其他部门直接传导的压力。其一，许多航空公司持续压缩旅客停止办理值机手续时间（从以前的60分钟普遍压缩到30或40分钟），更多旅客选择较晚到达机场，留给安检的时间极其有限，这与国外要求旅客提前2个小时抵达机场形成鲜明对比。且由于机场建设格局原因，旅客在过完安检后，步行至登机口仍需要一定时间，尤其在大型机场，这段路程会花费较多的时间。如果将一名旅客登机前的全部耗时分为三个阶段：A阶段为旅客进入候机楼办理值机手续至安检前（包括排队办理登机牌、办理行李打包托运、接受托运行李安检等）的时间，B阶段为旅客安检排队和安检时间，C阶段为旅客安检后走向登机口的时间，则如表3所示，在实际运行中，B阶段安检排队和检查时间总和没有明显超过A、C两阶段耗时。尤其在高峰时段，旅客在进入候机楼后排队办理值机、托运等手续所花费的时间比安检时间更长。事实上，针对通行压力大的情况，各机场安检部门已尽力推出多项举措，包括设置晚到旅客通道、制作提醒标识、待检大厅设置专人引导等，已在很大程度上为急客提供了便利；但由于安检是旅客登机前的最后一道“服务实化性”环节，因此旅客的时间紧迫感更为突出。其二，由于办理行李托运要排队，行李交运后可能遭遇运输差错、破损、丢失，以及特大型枢纽机场提取行李等候时间过长等多种原因，有相当一部分旅客对托运行李的服务不认可，选择不托运，宁可手提行李过检、登机，这就增加了安检环节的查验量和安检员的劳动强度。

（三）技术水平与保障需求严重脱节

从安检技术手段上看，投入不足、技术落后、设备陈旧等因素也对通行效率造成了制约。我局始终高度关注安检机构使用更高新的技术设备以提升安检效能，全系统安检流程和安检设备运行情况总体趋稳。但目前民航安检所使用的大多仍然是传统技术安检设备，先进技术设备选用比例较低。造成这种情况的原因，一是我国国内安全形势总体平稳，尽管也发生过“3·07”、“6·29”、“7·26”等暴恐和个人极端事件，但它们往往被看作“黑天鹅”事件，未能引起人们的高度关注，企业提高安检防范技术能力的需求并不十分迫切。二是先进技术安检设备的采购价格和运行费用较高，企业迫于经营压力，多数在安检设备选型使用上仍然倾向于传统、低价的设备。三是我国安检与国外安检价值底线存在差异，欧美等国家民航安检查控的对象是爆炸物，而我国民航安检查控的对象除了爆炸物、枪弹、刀具等重点危险物品之外，还包括液态、火种等大量禁限带生活物品，以及毒品等其他类别的违禁物品，可谓品种繁多。因此，用传统设备探测种类多样的危险违禁物品，探测能力相对较弱，探测速度必然放慢，需要在安检流程中设置更多手段来查漏补缺，而这样又会对安检通行效率造成一定影响。

表3 旅客三个主要时段的耗时统计

三、提升民用航空安检效能的建议

（一）以稳为先守底线

安检工作始终是民航保障空防安全和反恐防范的关键核心，而且直接关系人民生命财产安全和满意需求的体验，政策性非常强。应当按照民航局“稳中求进”的总基调，始终坚持“稳中求进、以稳为先”的原则，坚决落实民航局“严”字当头工作要求，在制度上、标准上严格执行安全标准毫不放松，特别是针对当前全行业旅客流量大、航班运行密度高的情况，更是要坚持安全底线不动摇。一是要坚持做好“四个严禁”，即严禁安检通道人员配备不达标开通道，严禁安检通道设备检测不合格开通道，严禁安检通道人员资质能力不达标上岗位，严禁安检通道小时通过率超出行业标准要求，确保安检工作在安全裕度内运行；二是要建立安检安全保障能力评估制度，评估安检人员、安检通道数量、安检高峰时段保障能力，确定安全运行能力上限，坚决防止出现迫于通行压力而牺牲安检质量、给空防安全造成隐患的情况。

（二）稳中求进谋发展

民航安检部门应加强与运输、运控、空管等部门的协调合作，研究建立民航空防安全保障能力科学评估制度和考核体系，将安检保障能力评估作为关键性指标，指导各地区管理局、监管局实现对辖区机场安检保障能力的动态评估和监管，一旦发现机场高峰时段旅客流量超过安检高峰时段保障能力上限，就要立即采取有效措施降低旅客流量；要坚持落实“两挂钩”制度，即安检安全保障能力与运输机场使用许可相挂钩，安检高峰时段保障能力与运输机场航班起降架次相挂钩；要将“两挂钩”作为民用运输机场增加航班、评估高峰时段机场综合保障能力的重要依据，必要时实行一票否决。通过评估、考核、挂钩，督促企业做好安检人员配备、薪酬管理、工时制度、安检通道资源匹配等方面的工作，在提升安全裕度的前提下稳步发展。

（三）固本强基提质量

一是调整引导安检回归原本职能，剥离安检部门承担的分外职责任务，减轻安检环节的额外负担，让安检一线员工能够集中精力履行好对旅客人身及手提行李物品检查的专项职责，把检查重点集中到直接危害空防安全的爆炸物、易燃易爆物品和枪支、管制刀具等危险品上，对生活用品的危害性进行科学评估和适当放松管制，充分体现科学安检、人文安检理念，以实际体验来提高旅客的安全感和满意度。

二是在民航局层面建立安检新技术创新及应用研究专项机制，由规划司、人教司、公安局、航科院、二所等多部门共同参与，积极探索推进民航安检新模式，从受检对象、技术运用、流程设置、风险评估等多方面着手开展试验，掌握一线实际运行数据，科学研究建立新型安检模式，帮助、指导机场升级优化现有安检流程，切实为安检提质增效提供技术支持。

（四）政策松绑释效能

一是研究制定差异化的安检政策，释放安检管理效能，针对不同地区、不同季节、不同技术设备、不同人员配置、不同通道建设、不同过检对象等，采取不同的通过率、人员配备、补贴额度等标准和政策，在保证安全标准不降低的前提下，赋予机场管理机构和安检部门更大的自由度，提高企业自主选择增效方式的积极性。

二是配套制定与新一代安检政策相适应的监管政策，调整监管方式、创新监管机制，按照企业自主选择的方式实施针对性的监管，以企业自查为主，为企业自查和申报建立诚信管理档案，与从严监管、坚持诚信红线相契合。

（五）经济杠杆促升级

发挥好现有差异化的专项资金补贴政策，争取安全新技术专项资金支持或安全投入税收减免支持，用经济杠杆刺激和提高企业引入新技术、新设备的积极性，进一步推进安检新技术、新流程的运用，引导机场加快引入人脸识别自助闸机、毫米波人体成像、双视角X射线、手提行李CT检查等新技术设备，切实提升安检技术设备水平，与新一代安检流程设计相配套，解决技术设备落后、过分依赖人力的问题。通过提升技术水平，缓解安检员超负荷的劳动强度，最大限度地避免人为差错的发生。

（六）文化建设强管理

安检责任重、强度高、压力大，具有“万无一失、一失全无”的“末端效应”，在实际工作中出现了安检员流失严重的现象，给队伍管理带来了很大难度。以前，机场安检是热门职业，年轻的本科、大专毕业生报考热情很高，现在完全倒挂，招录门槛一再降低，招生效果仍不佳。而且受待遇保障等因素的影响，民航安检员向铁路、地铁等行业流动的情形越来越多。因此，应进一步加强安检文化建设，保障待遇、规范管理、提升技术、强化培训、树立典型、打造品牌，推动安检队伍职业化、规范化、准军事化良性发展，切实提高安检队伍的集体凝聚力、职业荣誉感、工作责任心和能力自信心。

参考文献：

［1］邱琳雁.关于如何提高民航安检服务质量的探索与研究［J］.学术论坛，2013（6）：244-245.

［2］程晋云，徐杨.对国内民航机场案件管理模式的思考［J］.中国公共安全（学术版），2016（2）：41-44.