我国养老机构发展的法律保障

孙文胜

[提要] 当前，面对严峻的人口老龄化挑战，积极推进养老机构建设迫在眉睫。本文分析我国养老机构存在的主要问题，并结合目前实际，以法律保障为着力点和突破口，重点从法治的角度，提出进一步促进养老机构发展的建议。

关键词：养老机构;存在问题;法律对策

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2018年3月16日

目前，我国老年人口数量逐年增加，根据国家统计局数据显示，截至2016年底，60周岁及以上人口23，086万人，占总人口的16.7%;65周岁及以上人口15，003万人，占总人口的10.8%。预计到2020年达到2.43亿人，约占总人口的18%。人口老龄化、高龄化趋势引发一些社会问题，由于失能、半失能老年人数量的增长，日益凸显的是老年人照料和护理问题。如何养老，目前我国有三种基本的养老模式，分别是家庭养老、机构养老和社区养老。其中，机构养老将会有较大的发展空间，而养老机构是实现机构养老的主要物质载体。积极推进养老机构建设体现了中华民族尊老敬老的传统美德，是中华民族传统美德得以延续的手段之一，是关爱老人、奉献社会、体恤民意、为民解忧的一项重要民生工程，是发展老龄事业的重要途径，也可以让老年人共享改革发展成果、健康幸福地安度晚年，更是时代的需要。本文在现有研究成果的基础上，以法律保障为着力点和突破口，重点从法治的角度探讨推进养老机构建设的路径。

一、我国养老机构发展现状

新中国成立后，我国制定了《宪法》、《老年人权益保障法》及其他一系列与养老相关的法律法规、规章条例、实施办法。2000年，民政部联合各部委发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出了推进社会福利社会化的福利政策。这一阶段政府出台了包括《社会福利机构管理暂行办法》等一些关于加强养老机构规范化建设方面的政策。政府对养老机构的发展也有了明确的方向，即由政府救济转为社会福利化的社会养老模式，让更多的老年人从中受益，最终目的是全民都能老有所养。目前，我国的养老机构主要有两种：公办养老机构和民办养老机构。建国伊始，公办养老机构就已开始出现，为了应对养老问题，20世纪80年代后，国家更加重视养老机构建设，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，许多民间组织也参与民办养老事业建设，成为公办养老机构的重要补充。比较而言，机构养老模式具有的优势表现在：相对能减少儿女的负担;减少二代人之间的代沟冲突;降低老年人的孤独感;能得到更专业化的健康护理服务。因此，养老机构也得到較快发展。

由中国老龄科学研究中心发布的我国首个《养老机构发展研究报告》显示，2000年民政部等11部委联合发布的社会福利社会化政策出台之后，养老机构发展迅速，82.9%的被访养老机构成立于2000年之后，其中民办养老机构的比例逐年提高。资金来源上看，政府、企业、个人以及社会组织等多元主体纷纷投入到养老机构发展中来。政府的社会服务事业费、专项经费、彩票公益金投入养老服务发展的资金不断增加。各类企业与资本，包括央企、险资、外资等纷纷投入到养老服务市场中来;国外许多养老服务机构、养老服务培训机构也都纷纷开始进入中国市场;金融机构支持养老服务市场发展的趋势也更加明显。此外，一些社会组织、事业单位甚至个人也纷纷开始投资建设、运营养老机构。从地域分布来看，中东部地区养老服务机构数量较多，民办养老机构呈现东部多于西部的地域分布特征。从城乡分布来看，养老服务机构总体上是“城市少，农村多”，但民办养老机构则是“城市多，农村少”。从服务类型来看，主要有以日常生活照料服务为主、护理康复服务为主、临终照护为主以及综合性的服务兼有这四种类型。从服务内容来看，主要包括生活照料、膳食服务、医疗保健、康复护理以及文化娱乐活动等。

二、我国养老机构存在的问题

尽管我国养老机构发展较快，但一些问题还比较突出。

（一）养老机构发展政策法规不完善。为了促进养老机构的发展，国家和地方出台实施了一些相关政策文件，如涉及养老机构的设立许可办法、管理办法，机构发展的土地、资金、人才、设施、标准、改革等战略规划和具体政策措施等。另外，在相关保障制度方面，很多地方实行了高龄服务补贴、养老服务补贴、长期护理保险、养老服务机构保险等制度。但制约养老机构发展的关键政策尚未突破，主要表现在土地、融资、连锁经营、风险分担等方面。对于养老机构服务纠纷的责任认定和责任认定后的有效赔付，目前也缺乏相应的法律规定。此外，财税优惠政策零散，缺乏专门立法规范。在政策法规执行方面，由于部门分割导致政策协调性差;由于相关内容的操作性不强，部分扶持政策原则性规定多，具体可操作性条款少，对责任部门的职责界定模糊不清，也导致了相关规定难以落实。

（二）服务设施配备不足，适老性设计滞后。根据养老机构的服务内容，我国养老机构中除了老年人的居室之外，大都设有医疗、文化娱乐设施、室外活动场地等。但各种养老机构服务设施条件参差不齐，符合国家建设部《老年建筑规范设计手册》的要求的养老机构很少，相对于老年人入住养老机构最需配套的医疗与康复设施来讲，目前养老机构的配置比例还较低。原因在于：一是设计创新不足，“一张图纸打天下”，没有考虑到建筑设计的本土化;二是设计时过于注重外在形象，而忽视了老年人的实际需求;三是内部设施设计不合理，不符合实际需求。比如，有的老旧养老机构没有电梯，地面缺少防滑设计，厕所、楼梯转交处没有扶手设计等。

（三）养老机构供不应求，但资源利用率不高。尽管养老机构的床位数增长较快，但仍存在床位数缺口巨大与养老机构入住率不高的双重矛盾，按照养老机构的床位数占老年人口总数5%以上的国际通行标准，存在床位数缺口巨大的问题。但是，数据显示，养老机构平均空置率达到48%。造成这种矛盾的主要原因：一是有入住需求的老年人担心服务质量并不一定会选择机构养老;二是养老机构的不平衡发展。公办养老机构相对来说，服务质量较好，但床位数量有限。私人办养老机构呈现两极化发展，一端是服务质量高，但是收费水平高;另一端是虽然价格便宜，但是软硬件基础设施和服务质量较差，老年人不愿入住。需求量最大的中档养老机构所占份额较低，呈现两头大、中间小的“哑铃形”状态，大量中等收入老年人的机构养老服务需求得不到满足。供给需求对接困难，也是养老机构发展亟待解决的问题。

（四）养老服务人才队伍建设滞后，专业人才缺乏。养老机构工作人员一般由管理人员、医护人员、护理人员和后勤人员等组成。据调查，民办养老机构的人员配置比例大致为“管理人员∶医护人员∶护理人员∶后勤人员=3∶2∶9∶3”。其中，护理人员的比例约占全部人员的一半以上。护理员队伍总体素质偏低，服务队伍主要以中老年女性为主，大部分护理人员没有经验，而且多数以下岗女工为主，在专业知识方面就十分匮乏，整体年龄偏大，文化水平偏低，而且在人性化服务上并没有经过专业的培训，只是会单一地进行生活护理，还存在流动性大等问题。从整体上看，养老机构的人员也存在专业人才匮乏，特别是医疗、护理、心理、营养、社会工作等方面的专业人才匮乏等问题。

三、发展我国养老机构的法律对策

（一）建立健全养老机构管理方面的立法。建立健全养老机构的分类管理制度，一是要尽快明确公办养老机构的定位与服务对象标准，对于可享受政府购买的公办养老机构服务的人员范围，要有明确的标准。应建立全国统一的老年人入住养老机构评估标准，从经济、身体健康状况等方面界定政府购买服务的对象，以及公办养老机构和民办养老机构的不同功能定位和服务对象;二是要尽快建立健全养老机构分类标准和第三方评估机制，根据不同类型养老机构的入住对象和服务内容需求等，将养老机构划分为自理型养老机构、助养型养老机构、养护型养老机构三类，根据不同养老机构的服务范围，确定不同的监管标准。同时，要大力发展城乡中小型和小微型养老机构，重点发展养护型养老机构。新建城区要按规定把养老机构作为配套设施进行建设，老旧城区要新建、租赁、资源整合等多措并举。政府投资建设的养老机构，应以养护型养老机构为主，农村敬老院要向农村养老护理服务中心转型发展。

（二）完善与养老机构发展相适应的财政金融立法。一是制定规范有效的财政补贴法规。分级分类对所有养老机构给予一次性开办补贴和一定的营运补贴，对公办养老机构要提供适度的财政拨款，鼓励其严格按照市场化原则运行;二是制定专项投资扶持养老机构的法规。大部分养老机构属于公益性、福利性的社会项目，基本没有其他经济产出，常常需要投资资金，可规定在鼓励金融机构为各类养老机构提供信贷支持的同时，在财政预算中单立专项贷款担保基金，用于解决养老机构资金周转困难时向银行贷款的担保。特别要对优质民营养老机构提供足够的财政融资保障，促使其提高服务质量和扩大规模，成为提供养老服务的主力军;三是通过优化贷款审批流程、拓宽信贷抵押担保物范围等途径，如试验发行养老服务债券、贴息贷款等，来满足养老机构的信贷需求。

（三）完善有利于养老机构健康发展的税收立法。应当建立针对养老机构的税收登记制度和免税独立认证制度。一是为了避免营利性养老机构滥用税收减免政策，应借鉴美国、法国等多数国家的做法，对养老机构的免税资格进行独立认证，实现对其进行免税的目的;二是扩大对养老机构的税收优惠范围。目前，对养老机构的增值税减免程度较低，其他一些税种也未纳入减免范围，随之带来的高成本已成为制约我国养老机构发展的主要因素。应该借鉴美国的经验，对养老机构实行大范围的特定免税政策，其服务所得的各项收入均不缴税，从事养老服务时所购买的商品，也不需要缴纳价外的消费税;三是严格区分养老机构的营利性活动和非营利性活动，细化税收减免管理。可以借鉴美国的做法，对养老机构从事福利性、公益性的活动，免征个税;对养老机构的营利性收入给予明确的界定，对其从事非公益性的营利活动，视同企业的生产、经营活动进行征税。

（四）加大对养老机构人才重点扶持的立法。针对养老机构人才短缺的状况，可借鉴“免费培养师范生”经验，在教育法规中将养老服务专业人才培养列入国家职业教育重点目录，设立“免费养老服务员的培养专项基金”，鼓励高校开设养老服务专业。支持实施以养老服务人才培养、人才激励、人才扶持、队伍优化等为主要内容的养老服务队伍建设工程，逐渐壮大养老服务机构专业人才。建立养老服务志愿者登记注册制度，建立养老服务志愿者人才库，推动养老服务社会化的参与度。在职业补贴、职称评定、职业资格认证等方面，提高养老服务人员的待遇标准，拓宽其职业发展空间，提高其社会地位。根据养老机构对医学人才的特殊需求，对养老机构建立卫生室、医疗点等举措，降低准入门槛，简化手续，鼓励和支持普及型的医学人才进入服务养老机构。

（五）加强对养老机构安全监管与风险管理的立法。健全养老机构行业准入、退出、监管机制和社会评议、公示制度，定期、不定期地对养老机构的人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价，并向社会公布检查评估结果，确保养老机构的功能落实到位。另外，要加强行业内监管力度。养老机构行业主管部门要联合卫生、公安、消防、社会工作等其他部门不定期组织开展专项检查活动。同时，要建立第三方评估机制，由专家、社会工作者、志愿者等人员组成的第三方评估队伍，对养老服务机构进行检查评估，并向社会公布评估结果。

（六）完善养老机构自身建设与服务水平的立法。一是规定养老机构的新建、改建和扩建要提供符合老年人需求的设施、设备及用具，按照相关建设标准进行科学规划与设计、建筑与装修;二是规定养老机构要提高服务管理的理念，使老年人能够以主人翁的姿态參与到养老机构的管理、服务和自身建设中，营造人性、温馨的养老机构文化;三是规定建立养老服务人员培训制度，加强养老服务人员的专业化素养，提高服务人员的工作水平。

（七）健全完善老年人法治宣传、法律服务、法律援助工作措施。各级相关部门应该借助报纸、电视、电台、网络等媒介及时公布、解释和宣传有关鼓励养老机构建设的法规，定期在养老机构通过提供法律咨询、散发宣传品、举办法律知识竞赛等多种形式，开展丰富多样的老年人法治宣传教育活动，注重把老年人法治宣传教育融入健康养生、文体活动等日常生活中，推动老年人法治文化产品创作，引导老年人学习法律知识，依法维护自身合法权益。推动律师事务所、公证处、基层法律服务所与养老机构签订法律服务协议，委派专职律师、公证员、基层法律服务工作者，免费为老年人提供法律服务。开辟法律援助“绿色通道”，降低老年人法律援助的门槛，不断优化服务方式，对老年人申请法律援助实行优先受理、优先审查、优先指派，并快速办理。对80岁以上高龄、患病、失能等行动不便的老年人一律实行电话和网上预约、上门服务，使养老机构能够帮助老年人就地、就近、及时得到有效的法律帮助。

主要参考文献：

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