棚户区改造政策扩散因素分析

谢 俊

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

近年来，我国公共政策制定的价值取向由侧重追求经济效率逐渐过渡为更加关注社会公平，力图兼顾经济发展和社会福利的双重目标。党的十九大报告明确指出新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在中国特色社会主义市场经济体制下，传统的公共政策制定需要得到本土化的修正，其中促进发展型社会政策的扩散正是实现我国经济社会发展双重目标的有效路径[1]。作为一种颇具中国特色的发展型社会政策，棚户区改造政策近年来受到一些学者的关注。由于经济与市场属性、利益相关方博弈以及公共利益边界模糊等问题的存在[2]，棚户区改造工作在取得有目共睹成效的同时，也面临一些困难。学者们重点关注了在全国范围内率先出台棚户区改造政策并取得较大成绩的辽宁案例，探讨其改造融资模式的价值及其反映的一般性问题[3]，通过实地调研以评估当地棚户区改造的实际绩效，分析了政府行为对棚户区改造绩效的影响[4]，并立足于基层社会“优势治理”的视角探讨了棚户区改造后的治理问题[5]。

西方学者通过实证研究发现政策学习往往会带来地方政府对同种政策采纳的“峰聚效应”[6](P25-35)，即政策在区域间的同构性扩散。新制度主义揭示了这种政策同构性现象，认为同构性行为是集合各种社会要素的政策再生产[7]。依据组织受到的自上而下压力、同级政府影响以及组织内约定俗成的行为价值观作用，相应划分为制度性同构、竞争性同构以及规范性同构[8]。国内学者认为体制内的政策扩散形式主要表现为自上而下的纵向扩散[9]，包括行政竞争、命令、学习等方式[10]，以及地方政府间横向的学习和竞争[11]。在方法上主要通过建立实证模型研究引发具体公共政策的扩散因素[12][13][14]。近年来，棚户区改造政策在我国实现了成功的推广，但针对其扩散过程的研究却较为鲜见。因此，本文选取在我国发展较为成熟的棚户区改造政策作为研究样本，采用政策文本分析和过程追踪的研究方法，基于新制度主义的理论观点阐释其扩散因素，并为类似政策的制定、实施提供参考。

二、棚户区改造政策的演变

一般而言，棚户区被视为国有企业在经济转型进程中的历史遗留产物，尤其在东北老工业基地显得更为突出。在国家“一五”计划期间开展的156项重点工程中，被誉为“共和国重工业长子”的辽宁省有24项。为支援鞍山钢铁公司、沈阳第一机床厂等众多大中型重工业企业的新建、扩建，大量来自全国各地的工程技术人员、产业工人汇集辽宁，为他们提供居住空间的企业职工家属区、工棚的数量和规模急速扩张，在这一时期棚户区初步形成，辽宁省因此成为我国棚户区数量最多、范围最集中的省份。20世纪80年代中后期以来，由于经济体制转轨、资源枯竭等原因造成大量重工业企业关停并转，大量的产业工人因此下岗，棚户区逐渐演变为贫困居民聚集地。为改善城市低收入居民的居住和生活条件，辽宁省于2005年在全国范围内率先开启棚户区改造工作。

财政部在其发布的《关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》(财税〔2010〕42号)中将棚户区明确定义为“国有土地上集中连片建设的，简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域”。近年来，保障性安居工程以及部分城中村改造项目也被逐步纳入棚户区改造工作范畴中。自2005年以来，中央政府及相关部委开始大力引导、鼓励各省、市、自治区开展棚户区改造工作，表1列示了中央政府及相关部委出台的部分棚户区改造政策文件。

表1 2005～2018年中央政府及相关部委出台的棚户区改造政策文件

资料来源：根据国务院、相关部委门户网站相关信息整理。

棚户区改造政策由东北三省逐步向全国范围扩散。2005年3月，辽宁省发布《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》(辽政办发〔2005〕16号)，在全国范围内率先开启棚户区改造工作。同年10月，建设部发布文件推进东北地区棚户区改造工作，“辽宁棚改模式”在东北区域内被扩散学习，吉林省和黑龙江省分别于2005年和2008年发布《吉林省人民政府关于城市棚户区改造的实施意见》(吉政发〔2005〕34号) 和《黑龙江省人民政府关于城市棚户区改造的实施意见》(黑政发〔2008〕31号)，使东北地区上百万居民告别棚户区生活。2008年末，为应对金融危机的压力，中央政府提出将棚户区改造工作与开展保障性安居工程相结合，并将国有林区(场)、垦区、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要工作内容。2010年，国家“十二五”规划进一步明确加快棚户区改造，当年正式实施棚户区改造政策的省份数量由8个增至21个。2013年，国务院、住建部相继出台政策文件，进一步明确将部分城中村改造项目纳入棚户区改造范围。各省级政府纷纷制定专门性文件深化棚户区改造工作，至2015年棚户区改造项目基本实现全国范围内的扩散，表2所示为各省级政府出台棚户区改造政策的年份。近年来，全国各地棚户区改造工作步入快速发展阶段，根据住房和城乡建设部网站所公布的信息显示，2015年棚户区住房改造开工601万套，2016年开工606万套，2017年开工609万套，3年间共累计完成1816万套。2018年，全国两会提出我国将启动新的三年棚户区改造计划，其中2018年将开工580万套。

表2 棚户区改造政策扩散时间表

资料来源：根据各省级政府门户网站信息整理。

三、研究假设

在西方学者所探讨的政策扩散双因素模型中，扩散的内部因素主要是指辖区内部的政治、经济和社会状况等因素，而外部因素是指受到已采纳创新者的影响程度。[15]根据新制度主义的观点，地方政府对于创新政策的采纳在更大程度上受到地方政府所面临外部环境压力的影响，而这种外部环境压力可以进一步划分为强制压力、模仿压力和规范压力[16]。因此，本文主要探讨外部环境压力中的强制压力、模仿压力以及规范压力对于棚户区改造政策扩散的影响，暂不涉及政策扩散的其他因素。

1.强制压力

组织倾向于遵从其资源依赖程度高的其他主体。在我国，各省级政府及其职能部门都需要在中央政府的统一领导下行使其职权。因此，我们提出以下假设：

H1：中央政策与棚户区改造政策的扩散正相关。

2.模仿压力

模仿压力来源于组织对创新的不确定性，同级地方政府间的学习、模仿、竞争是政策扩散的主要动力。因此，我们提出以下假设：

H2：同级地方政府压力与棚户区改造政策的扩散正相关。

3.规范压力

组织倾向于采纳职业化或专业化的意识。新闻媒体作为社会舆论的引导者，其关于棚户区改造的报道可能影响政府官员对相关政策的关注。同时，政策的制定需要广泛听取专家学者的意见和建议，专家学者所撰写的学术文章有可能影响地方政府对于棚户区改造建议的采纳。因此，我们提出以下假设：

H3：新闻媒体针对棚户区改造的报道数量与棚户区改造政策扩散正相关。

H4：针对棚户区改造的学术文章发表数量与棚户区改造政策扩散正相关。

四、变量与数据来源

(一)分析单位及数据来源

本文选取2005～2014年间已经启动棚户区改造的29个省级政府(自治区、直辖市)作为研究对象，西藏自治区和天津市是最后出台棚户区改造政策的地区，部分相关数据没有公布，难以获取，故没有将其列入研究样本中。本研究因变量是棚户区改造政策扩散中各省级政府采纳的事件，主要以政府官方网站中获取省级政府首次出台专门性棚户区改造政策的时间为判断依据。自变量数据主要来源于各省(自治区、直辖市)的统计年鉴。从2005年辽宁省正式开展大规模的棚户区改造开始，我们的研究时间为10年，样本数量为174个。

(二)变量测量

1.因变量

本文的因变量为某省份在该年是否出台了棚户区改造政策，若发生则变量被编码为“1”；此前的所有年份，该变量就都被编码为“0”。由于已经出台棚户区改造政策的省份在后期不能认定再次采纳这项政策，因此我们将此年份之后的相关数据剔除。

2.自变量

(1)内部因素。第一，地方经济发展水平。在衡量地方经济发展水平的相关指标中，城镇化率(UR)使用省域城镇人口数除以常住人口总数来测量；省内GDP全国占比(GP)使用省内GDP除以全国GDP来测量；第二产业省域占比(SIP)是指省内第二产业产值占全省生产总值的比重。第二，地区人口特征。在衡量地区人口特征的相关指标中，人口规模(Population)的单位为万人，本文对人口等变量进行标准化处理，以消除量纲带来的不便；人均收入(Income_PC)使用城镇居民人均可支配收入的数据来测量；人均住房面积(LS_PC)使用城镇居民人均住房建筑面积来测量。

(2)外部因素。第一，对于强制压力的影响，我们用省份是否受到中央政策影响(Policy_CG)这一虚拟变量来衡量。2007年国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)，明确提出要将加快集中成片棚户区改造作为解决城市低收入家庭住房困难的重要途径，这是从中央层面首次针对全国范围提出关于棚户区改造的正式政策文本，所以将2007年及此以后的年份编码为“1”，在此之前的年份编码为“0”。第二，对于模仿压力的影响，我们使用同级地方政府压力(Pressure_LG)这一变量进行衡量，具体是指已采纳棚户区改造政策省份的累计数量除以全国省份总数。第三，为了检验规范压力的影响，分别用每年发表有关棚户区改造主题的新闻报道数量(News)和学术文章发表数量(Articles)这两个变量来衡量。相关数据来自中国知网的报纸数据库和论文数据库，统计每年以棚户区改造为主题发布的新闻报道篇数以及每年以棚户区改造为主题的学术论文篇数。

五、模型与实证分析

本文采用事件史分析(event history analysis)方法检验相关假设以讨论棚户区改造政策扩散的影响因素。1990年贝瑞夫妇开始用这种方法研究政策扩散的相关问题[17]。本文所提出的相关假设可以被融合进以下离散时间事件史模型中：

β6Income_PC+β7Policy_CG+β8Pressure_LG+β9News+β10Articles

(1)

式(1)中，i代表i省，t代表年份，公式表示的是i省在年份t内采纳某项新政策的可能性。

(一)描述性统计分析

本次所选样本量为174个，共选取10个变量。信息涵盖了各变量的极值分布情况以及描述离散程度的方差、标准差等。值得注意的是，在极小值一列，该列中地区常住人口、城镇居民人均可支配收入的极小值分别达到了539万人和7217.9元，这两个变量的基数之大可见一斑。同时，我们也可以看到该两变量的极大值、均值、标准差也是非常大的。因此，在数据处理时要注意由于这两个变量的值过大引起的其他变量不显著的问题。因此，在开始数据分析之前应该对这两个变量进行标准化处理。此外，新闻报道数量的方差相对于中央政策、同级地方政府压力、学术文章发表数等因素显得特别大。在模拟过程中，可能在一定程度上会覆盖一部分其他三个因素的重要性。

表3 自变量描述统计结果

(二)相关性检验

本文检验相关性主要从参数角度去验证，该检验为单边检验(限于篇幅，相关性检验的非参数方法省略)。该部分主要检验中央政策与棚户区改造政策的相关性、同级地方政府压力与棚户区改造政策的相关性、新闻媒体针对棚户区改造政策的报道数量与棚户区改造政策扩散相关性、关于棚户区改造政策的学术文章发表数量与棚户区改造政策扩散的相关性。相关性检验的参数方法如表4所示。

表4 相关性检验的参数方法

根据表4所显示的相关信息，从参数检验的角度看，即检验两者的线性关系。在中央政策的假设中，可以看出显著性水平明显小于0.05，从线性相关性上看，中央政策与地方政府是否采纳政策之间存在着显著地相关性。再从相关系数的符号上可以看出，中央政策的出台与地方政府是否采纳政策之间的存在正的相关性，因此本文提出的假设H1是成立的。同理，我们可以得出同级地方政府压力、新闻媒体报道数、学术论文发表数都对棚户区改造政策扩散有正的相关性，即本文所提出的假设H2、H3、H4都被验证为是成立的。

(三)Logistic回归

模型1为除去中央政策、同级地方政府压力、新闻报道数量和学术文章发表数以外的其他变量同因变量建立的模型，该模型的R方值为0.257，表示能够解释因变量25.7%的信息，这是远远不够的。因此，除了外部因素(外部环境压力)以外的因素进行建模不能够充分的解释我们的因变量(地方政府是否采纳棚户区改造政策)。而模型2～模型5为外部因素(外部环境压力)中的中央政策、同级地方政府压力、新闻报道数量和学术文章发表数等因素同因变量构造的模型。从系数上可以看出，这几个因素分别对因变量的影响都是正向的，这同上文所做的相关性检验结果是一致的，验证了这4个外部因素对棚户区改造扩散有正影响。而模型6为4个外部因素同时对因变量的影响，这时候仅看系数不能够直接看出各个外部因素对因变量的影响，因为此时的变量存在着一定的相关性。但是，我们仍可以从拟合优度上看出这4个变量对因变量信息的解释达到了43.9%，这个解释效果比模型1的6个变量效果还要高，足以说明这4个外部因素的重要性。模型7为全要素模型，R方达到了0.598，即该回归模型的解释变量能够解释原变量59.8%的信息，这个解释程度在实际问题中已经比较高。

表5 Logistic回归的事件史分析

注：***、**、*分别表示相关系数在1%、5%和10%的水平上显著。

六、结论及政策启示

本文通过实证分析认为，棚户区改造政策扩散的外部因素的中央政策、同级地方政府压力、新闻报道数量以及学术文章数量均与地方政府社会政策扩散明显正相关。可得出以下启示：

第一，把握棚户区改造政策的制度背景与政府间关系，构建自下而上到自上而下的政府行为逻辑。因我国地域辽阔，各地区之间经济、社会状况差距较大，中央政府在棚户区改造工作中可以考虑“因城施策”，赋予省级政府在政策制定初期更多的自主权，并在“试点”产生积极效果后再鼓励其他地区进行政策学习。针对棚户区改造的货币化安置问题，各级地方政府需要根据当地经济与社会实际，综合考量房地产市场去库存问题和调控投资过热问题，切实落实中央关于“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，有效解决住房不平衡问题。中央政府由政策“引导者”逐步转变为“设计者”，通过分析政策实施过程中所需的要素特征和政策环境进行政策的顶层设计，推广相关棚户区改造政策在全国范围内的全面实行，这种从自下而上到自上而下的政府行为逻辑在经过实践检验后，再由顶层的再设计进行全面推广，可以提高相关棚户区改造政策的有效性。

第二，发挥新闻媒体的作用，加强智库建设，为棚户区改造工作提供有利的舆论环境和政策参考。在新闻媒体尤其是网络媒体迅速发展的现阶段，公众政治参与的渠道不断扩宽，提高政府工作透明度的要求也日益提升。在棚户区改造政策的制定和推广过程中，可以通过新闻媒体特别是网络媒体对相关政策进行宣传，提升公众对于棚户区改造政策的认知和理解，并通过收集公众对于棚改政策的反馈意见和建议，扩大公众参与度，进一步减少棚户区改造政策推行的阻力。另一方面，棚户区改造政策的推行也需要获得理论界的支持，相关政府部门应当与相关高校、研究院合作共建智库，引导专家学者深入棚户区进行实地调研，为完善我国棚户区改造政策提供强有力的理论支持和案例借鉴。

第三，十九大报告明确提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，棚户区改造作为一项重要的民生工程，是住房制度改革和房地产长效机制建设的重要组成部分。在地区试点的基础上，有序推进棚户区的更新改造，保证棚户区居民住有所居并进一步提升其居住舒适度，改善棚户区居民的居住环境。各级地方政府应努力完成中央要求的2020年前基本完成城镇各类棚户区改造的任务，优先保障城市低收入群体的住房需求，进一步优化棚户区改造融资模式，拓展棚户区改造的开发渠道，努力实现安居宜居。

第四，棚户区改造是解决发展中的不平衡不充分问题的典型代表，对于其他类型的不平衡不充分问题应当借鉴棚户区改造政策扩散的成功经验。我国已进入社会主义建设新时代，社会主要矛盾发生改变，针对经济社会发展中的不平衡不充分问题，需要定向调控、精准调控。对于其他类型的不平衡不充分问题，例如农村贫困地区发展、区域生态环境治理等问题，都可以借鉴棚户区改造政策扩散的成功经验，以实现新时代我国经济社会的协同发展、全面发展。

参考文献：

[1] 张秀兰. 发展型社会政策:实现科学发展观的一个操作化模式[J]. 中国社会科学(英文版), 2004,(4)：129—137.

[2] 赖小慧，唐孝文，冯华. 利益分析视角下棚户区改造问题与对策[J].广西社会科学, 2017, (7):157—161.

[3] 高广春．棚户区改造的融资模式研究——基于中国辽宁的案例分析[J].财贸经济，2014，(2)：66—74．

[4] 杨晓兰，倪鹏飞．棚户区改造绩效与政府行为的影响研究[J].经济纵横，2016，(11)：22—28．

[5] 芦恒．后单位社会的“历史连续性”与基层社会的“优势治理”——基于东北棚户区改造后的思考[J].山东社会科学，2016，(6)：51—56．

[6] 熊彼特. 资本主义、社会主义与民主[M]. 北京：商务印书馆, 2009．

[7] Bourdieu, P., Passeron, J. C. Reproduction in Education, Society and Culture. SAGE Studies in Social and Educational Change[J]. British Journal of Sociology, 1977, 30(2):75—82．

[8] Dimaggio, P. J., Powell, W. W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields[J]. American Sociological Review, 1983, 48(2):147—160．

[9] 包国宪, 孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究[J]. 公共管理学报, 2011, 8(1):104—113.

[10] 刘伟. 学习借鉴与跟风模仿——基于政策扩散理论的地方政府行为辨析[J]. 国家行政学院学报, 2014，(1):34—38.

[11] 林雪霏. 政府间组织学习与政策再生产:政策扩散的微观机制——以“城市网格化管理”政策为例[J]. 公共管理学报, 2015,12(1):11—23.

[12] 朱旭峰, 张友浪. 创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起[J]. 管理世界, 2015，(10):91—105.

[13] 马亮. 政府创新扩散视角下的电子政务发展——基于中国省级政府的实证研究[J]. 图书情报工作, 2012, 56(7):117—124.

[14] 周志忍, 李倩. 政策扩散中的变异及其发生机理研究——基于北京市东城区和S市J区网格化管理的比较[J]. 上海行政学院学报, 2014, 15(3):36—46.

[15] 陈雪莲, 杨雪冬.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J]. 公共管理学报, 2009,(3):1—11.

[16] Guler，I., Guillén, M. F., Macpherson, J. M. Global Competition, Institutions, and the Diffusion of Organizational Practices: The International Spread of ISO 9000 Quality Certificates[J].Administrative Science Quarterly, 2002, (2):207—232.

[17] Berry, F. S. , Berry, W. D. State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis[J]. The American Political Science Review, 1990,(84):395—415.