突发事件应对中公共安全图像信息：现状、优化与价值

范玉吉 冉高苒

[摘 要]我国对于公共安全图像信息数据的管理与利用问题一直不够重视。在相关管理制度的构建上出现了立法位阶较低；重安全保密，轻信息公开；忽视数据开放价值等诸多制度性缺陷。特别是近些年，很多的突发公共事件都因为相关公共安全图像信息的缺失而形成舆论困局。公共安全图像信息之于舆情引导方面的价值尤其需要被重视，它对于填补“信息空窗”，化解“塔西佗陷阱”，缓解“后真相”难题都具有重要意义。由此，我们需要重新考量公共安全图像信息的数据价值与管理制度，提升相关管理办法的法律效力，打破传统“独占式”管理办法，构建信息公开、共享与开放机制。

[关键词]公共安全图像信息；信息公开；突发事件；舆情应对

[中图分类号]D412 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2018）01-0082-06

一、问题的提出

公共安全图像信息是指依据相关行政法规的规定，利用视频等技术手段，对涉及公共安全的场所和区域所采集并存储的图像信息。随着高清技术、智能技术、互联网信息技术的日益成熟与普及，“高清化、网络化、智能化”的公共安全图像信息系统已经成为平安城市建设的基本配置。各省、自治区和直辖市也都相继出台了《公共安全图像信息系统管理办法》，以规范公共安全视频图像信息系统的建设和使用，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共安全。但是，政府的相关机构在对图像信息价值的认识方面还有太多的不充分，没有将这些图像信息在维护公民合法权益、稳定社会秩序、引导和平息舆论等方面的价值充分发挥出来。很显然，在对公共安全图像信息系统管理的过程中，政府的相关机构对公共安全图像信息在“维护公共安全”方面的作用十分重视，但在“保障公民、法人和其他组织的合法权益”方面，有些做法却值得商榷，譬如，在公民、法人和其他相关组织为维护自己的合法权益要求调看图像信息时，就会受到不同程度的阻碍。就拿最近发生在北京的红蓝黄幼儿园疑似虐童事件来说，2017年11月23日晚上至24日凌晨各大网络社交平台便出现了大量与案件相关的监控视频录像，但之后便被通过技术手段予以屏蔽或者删除，网络平台这样的行为，受到了关注此事件的公众的强烈反对。涉事部门的相关发言人则表示他们是根据北京市政府第185号令——即《北京市公共安全图像信息系统管理办法》（下文称《管理办法》）——的相关规定，对监控视频进行管理与处置。

综合各省、自治区、直辖市的相关“公共安全图像信息系统管理办法”的规定，幼儿园、学校之类公共场所的监控视频都属于公共安全图像信息，而这类信息都是由公共安全图像信息系统采集与记录下来的如《辽宁省公共安全视频图像信息系统管理办法》第6条第3款，《陕西省公共安全图像信息系统管理办法》第7条第3款，《湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法》第7条第4款，《广东省公共安全视频图像信息系统管理办法》第6条第9款，《安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法》第7條第11款等地方性行政法规都要求学校、幼儿园应当安装公共安全图像信息系统。。在《管理办法》的第5条第2款明确规定：宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所，应当安装公共安全图像信息系统。既然红黄蓝幼儿园相关的视频信息确实存在又不存在丢失与损坏的问题，为何涉事幼儿的家长与媒体机构无权调取呢？在此事发生后，特别是网络平台上的监控视频消失之后，由于信息公开的不充分，直接引起了公共舆论的极大反弹，一时间舆情不断，议论纷纷。为此，本文拟就以北京市第185号政府令为例，分析我国政府在公共安全图像信息的安全管理与信息公开制度上的现状与不足，提出管理制度的优化路径，并且呼吁相关权力主体重视公共安全图像信息公开，在突发公共事件应对与舆论引导方面的重要价值与重大作用。

二、公共安全图像信息的管理现状

“社会公共安全图像信息系统”建立的基础是信息网络系统和高清电子监控设备系统。它可以通过遥控摄像机及其辅助设备云台、镜头等直接观看被监视场所的情况，也可以把被监视场所的动态影像和声音全部或部分的记录下来，这样就为日后某些事件的处理提供了方便条件及重要依据。以北京市为例，早在2006年就出台《管理办法》以“规范本市公共安全图像信息系统的建设和管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益”。这一《管理办法》还具体涉及了“公共安全视频图像信息系统”的适用范围、管理制度、禁止性规定、备案规定与责任追究等方面的内容，还较为明确地列出了处罚条款，对电子监控设备的管理以及“偷窥”的防范，也都有初步的保障措施。但是，完全依照《管理办法》来管理公共安全图像信息，依然存在以下明显的缺陷：

（一）立法位阶低，法律效力差

随着公共安全图像信息系统的大规模建设，我国基本实现了对社会公共区域的覆盖，其在维护社会秩序、预防犯罪、保障公共安全和处置突发事件等许多方面都发挥着越来越重要的作用。但不可忽视的是，我国对于系统的使用、控制、管理等一系列制度性规范的构建却存在巨大的不足。以北京市为例，北京市第185号政府令即《管理办法》是北京市在管理公共安全图像信息系统方面唯一的法律文件。从法律位阶与法律效力角度来看，《管理办法》只属于地方行政规章，法律效力明显不足。这一问题反应在立法上体现为法律文件篇幅都比较短小，内容板块几乎“点到为止”，其中不乏出现模糊性、高度概括性的描述，难以作为具体行政行为的实施依据。而从具体的行政角度来看，《管理办法》的社会认知度明显不足。

由于其较低的法律位阶，社会的认可度与权威性也备受质疑。这一认知相较于其之于公共安全、个人隐私与数据管理方面所起到的重要作用完全背道而驰。而较低立法位阶与法律效力也使得在公共安全图像信息的采集、处理、储存与系统管理上都不同程度地出现监管漏洞与合法性危机。从法律适用范围来看，《管理办法》作为地方性行政规章，只能在本辖区范围内产生相应的法律效力，对超出本辖区范围外的视频图像信息系统应用并不能产生相应的法律效力。而随着网络技术的发展升级，公共安全图像信息跨区域传输、调阅或者通过网络传播的情况越来越普遍。这一制度性缺陷也使得当下信息数据的跨区域流通与利用成为难题。

（二）重安全保密，轻信息公开

自从公共安全图像信息系统在全国范围内推广以来，其在社会公共安全防护与预警方面的价值就不断地被提升且不断地被强化，因此，这一重要价值也就成为各地《管理办法》一类的地方性行政规章的核心要素，甚至成为这些行政规章制定的基本目的。有鉴于此，相关的制度构建也是从系统维护、人员培训、数据存储等方面强化公共安全图像信息的安全性与保密性。以北京为例，《管理办法》第十二条就规定：“对与公共安全图像信息系统密切接触的人员进行岗位技能和保密知识的培训；建立安全检查、运行维护、应急处理等制度；保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行；不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置。”由于公共安全图像信息的重要性与隐私敏感性，强化公共安全图像信息的安全性与保密性本无可厚非，但《管理办法》忽视公共安全图像信息满足公民知情权意义上的信息价值则十分不妥。

《管理办法》第16条规定：“发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。”这一条款划定了查阅、调取公共安全图像信息的主体为“政府有关主管部门”，也就是说有权调取查阅公共安全图像信息的只有公权力机关，而与公民的权利无涉。这也造成了前文所述“红黄蓝幼儿园事件”中幼童家长与媒体记者在获得相关监控视频受阻时无法可依的尴尬局面。重公共管理轻人权保障是这一类管理规定的最大缺失。不得不说，这一针对查阅、调取公共安全图像信息主体资格的规定在一定程度上忽视了相关利益主体的知情诉求和权利保障，剥夺了相关利益主体依法请求信息公开的程序性权利，这不但与《政府信息公开条例》的基本精神相悖，也与建设法治政府、构建政府数据开放与共享的精神不符。

（三）忽视数据开放价值

从公共信息公开、共享到公共数据开放这里的政府数据是指所有产生与政府内部或产生于政府外部，但对于政府活动、公共事务和公众生活有影响、有意义的数据资源的统称。于浩.大数据时代政府数据管理的机遇、挑战与对策[J].中国行政管理，2015，（3）：127-130.，是世界各国政府发展与改革的重要趋势与举措。我国2015年《促进大数据发展行动纲要》已经将“加快政府数据开放共享”设为重要议题。2016年国务院又发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，进一步推动政府数据开放。2017年2月，中共中央全面深化改革领导小组提出《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，尤其重视重点公共领域信息资源开放，释放经济价值和社会效应信息公开、数据共享与数据开放并不是完全相同的概念，信息公开指向的是民主社会的公民知情权，而数据共享则指向与政府各部门之间的信息流通，数据开放则面向全社会主体的分享与利用机制。高富平，张晓.政府数据开放的边界如何厘定[J].人民论壇，2017，（21）：111.。

但是从《管理办法》来看，在公共安全图像信息类公共数据的管理制度中，并没有充分考量其积极的信息数据价值以及开放数据后所带来的经济和社会价值。从《管理办法》的具体规定可以看出，制度设置并未为相关社会主体获取信息数据提供相应的通道。就是对《管理办法》所规定的有权获取信息的特定主体而言，其获取信息的途径也未免过于单一，严重限制了信息的流通效率。此外，对于公共安全图像信息的划分也过于笼统，关于涉及个人隐私、公共安全与其他类别的数据管理体系采用“一刀切”的对待方式，管理科学性与透明度都严重不足。最为关键的是，《管理办法》对于公共安全图像类数据信息的价值认知并没有达到公共需求与公众需求的高度，忽视了这类信息对于交通、环境、农业等社会企业、相关组织的重要意义。这也是政府部门忽视信息数据社会价值与经济价值的制度性缺陷，急需从认识和行动上予以改进。

三、公共安全图像信息管理的制度优化

（一）提升相关“管理办法”的法律位阶

由于公共安全图像信息在维护社会秩序、预防犯罪、保障公共安全以及处置突发公共事件等诸多领域内都发挥着越来越重要的作用，简单模糊的“管理办法”已经无法全面科学地对信息系统进行管理与利用，一旦再发生如“红黄蓝幼儿园事件”之类公共社会事件或其他公共安全事件，都可能由于相关视频图像信息的缺位而引发突发性舆论危机与政府信任危机。而要想解决这些问题就必须先从相关“管理办法”的法律位阶上做出修正。从我国《立法法》理论来看，学界主流的观点还是认同法律位阶的“效力说”即“法律位阶是确立法律效力等级的制度”关于“法律位阶”与“法律效力”的关系学界还有“区别说”、“功能说”等，这里采用学界主流观点。周永坤.法治视角下的立法法——立法法若干不足之评析[J].法学评论，2001，（2）：112-117.，法律位阶越高，法律效力越大。以北京市为例，《管理办法》的法律位阶只是一般地方性行政规章，在国家层面上并没有这样的相关规定据2016年11月30日《人民公安报》报道，公安部11月28日发布《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》，征求意见稿指出，旅馆客房、集体宿舍以及公共浴室、更衣室、卫生间等可能泄露他人隐私的场所、部位，禁止安装视频图像采集设备。该条例到目前为止，尚未正式公布实施。，如此一来，《管理办法》既缺少上位法的规范与指导，同时也缺少实操性的规范性条款，这就容易使《管理办法》的合法性与权威性遭受质疑。

所以，出于对公共安全图像信息重要性与数据价值的考量，应当尽快在全国范围内颁布统一的《公共安全视频图像信息系统管理条例》，一方面统一各省市自治区公共安全图像信息管理制度的程序与标准，建立完善且操作性强的信息收集、存储、利用与公开的机制；另一方面，将涉及公共安全图像信息的民事、行政法律关系纳入法律规制的范围，建立与《侵权责任法》《政府信息公开条例》甚至起草中的《个人信息保护法》等相关法律法规的体系性衔接，以建立在公共信息数据管理、公开、利用等方面的有机法律体系，减少法律位阶上的矛盾与冲突，从而实现公共安全图像信息在数据利用与信息公开方面的价值，同时保证信息数据管理上的规范性、程序性与统一性。

（二）打破独占性管理，加强行政协助

考虑到公共安全图像信息在社会治安、公共安全与个人隐私保护等方面具有极强的敏感性与安全性，《管理办法》将管理、维护与监督的主体责任独占性地授权给了公安部门。《管理办法》第4条第2款规定：“市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督工作。”第18条第1款规定：“公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促相关单位及时整改。”现实情况就如同在“红黄蓝幼儿园事件”中所呈现的那样，除了公安机关以外，其他行政机关以及涉事幼童的监护人等都无权调取或利用公共安全图像信息数据，这就使涉事的教育主管部门陷入舆论风暴之中，而不能将相关信息在舆情平息和舆论引导方面的价值充分地发挥出来。

政府公共安全图像数据对于不同的行政管理主体（如信息产业、质监、规划、建设、交通、文化、电力等相关部门）有不同的作用与意义，对于政府、社会组织、企事业单位甚至公民个人都有不同的数据价值。随着社会分工的日益专业化和社会管理的不断复杂化，行政权越来越需要分工且协调行使。就公共安全图像信息的制度构建来看，打破独占性管理、强调行政协助所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体包括行政机关或者法律法规授权的组织提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。黄学贤、周春华.行政协助概念评析与重塑[J].法学论丛，2007，（3）：78-87.，对于公共管理制度的协调运转和正常推进来说具有极为重要的价值。而在行政协助与数据共享方面，《湖北省社会治安视频监控系统共享平台建设指导意见》则更具建设性与前瞻性，其将公共安全图像信息系统的管理与使用分为三级，相关主体包括交通管理、公安监管、网监、督察以及一些不具备分控管理功能的相关部门，“应用部门通过视频专网登录到视频监控管理平台，根据权限对相应前端监控点信息进行调看”《湖北省社会治安视频监控系统共享平台建设指导意见》第6.8.3页。。

（三）构建信息公开、数据共享与数据开放机制

随着“大数据”时代的来临与公民社会的崛起，针对公共安全图像信息的管理应当尤其重视基于知情权考量的信息公开机制的完善与基于数据利用价值考量的数据共享与开放机制的完善。首先，完善公共安全图像信息的信息公开机制。将公共安全图像信息纳入政府信息公开的范畴，依据隐私性、公共性、安全性等划分标准设置信息公开的范围、主体与方式。加强信息主动公开的力度，完善依申请公开的申请、答复与复议制度，推动信息的多元化获取途径。其次，构建政府部门之间的数据共享平台。正如上文所述，公共安全图像信息对于质监、规划、建设、交通、文化、环境等众多政府部门都具有重要意义。因此，打破公安系统对于公共安全图像信息的独占性管理，建立各部门按需获取公共安全图像信息的共享平台，制定数据获取的制度性规范与反馈机制，根据数据类型制定数据利用计划，推动不同部门之间的合作与数据流通。再次，构建公共安全图像信息的数据开放机制。顺应“大数据”时代的政府改革趋势，制定《公共安全图像信息系统管理法》或者《公共安全图像信息系统管理条例》，通过立法制定数据开放的“负面清单”，划分公共安全图像信息的开放范围，建立全社会的公共数据管理与利用体系，在确保公民隐私、商业秘密与国家安全的基础上，营造数据开放的社会氛围和条件，鼓励各类社会主体与社会力量参与数据创新与应用，引导广大数据企业和社会组织积极参与数据开放，从而实现数据开放的社会价值、经济价值和政治价值。

四、制度优化对于突发公共事件的意义

公共安全图像信息对于突发公共事件的处置与应对具有重大意义，突发公共事件发生后，由于相关信息发布的不及时、不全面、不充分，往往会给谣言的产生制造空间，进而形成不利于社会稳定、危及社会安全的舆论。因此，在对公共安全图像信息管理的制度进行优化时，形成信息公开的良好机制是十分必要的。

（一） 打破“信息空窗期”

“当公众对一切都无法相信的时候，那么他们就会相信一切。”[法]卡普费雷.谣言：世界最古老的传媒[M].上海：上海人民出版社，2008：274.如果发生公共事件而相关的信息不能及时公开，则可能产生“信息空窗期”。所谓信息空窗期是指某事件发生后，与真相相关的信息因故被封锁而出现的信息空档。信息空窗期出现后并不是说社会中就不存在其他信息了，相反，在信息空窗期最容易出现的信息就是“虚假信息”，也即谣言。因为，在信息社会里一直存在两个舆论场：官方舆论场和民间舆论场，当掌控真相信息的官方舆论场因不能及时公开信息而造成失声时，民间舆论场的各種信息就会产生，而在与公众利益密切相关的突发性公共事件发生后，出于对自身利益的关切，各种虚假信息在群体极化的作用下会形成“谣言”，而公众也往往会选择“谣言”作为信息空窗期的填充物。

谣言一旦与公众关注和受众预期相吻合，就会在“信息空窗期”以“病毒式”的速度迅速扩散，以至于形成舆情事件，进而在社会上造成不必要的恐慌，也会使政府在公众中产生信任危机。在整个谣言传播的过程中，“信息空窗期”是舆论发酵和谣言扩散的“温床”，而真相信息的缺位则成为突发公共事件陷入舆论危机的重要原因。谣言止于信息的公开与透明，公共安全图像信息对于还原事件真相具有重大意义。从正面来说，公共安全图像信息以其“在场性”的特点，成为后信息时代信息传播的视觉化价值呈现，“有图有真相”的视觉文化逻辑已经成为受众坚信不疑的事实原则。因此，公共安全图像信息以其特有的数据收集与呈现形式，用视频的方式直观地还原事件原貌，在表现力与证明力上远比其他形式的“真相”材料更具说服力。

正如彼得·波克（Peter Burke）所说“图像是无言的见证人”，“尽管文本也可以提供有价值的线索，但图像本身却是认识……表现力量的最佳向导” [英]彼得·波克.图像证史[M].北京：北京大学出版社，2008：9.。而现实则恰恰相反，公共安全图像信息在还原事件真相、消解“信息空窗期”方面的价值被忽略或者漠视了。在近年来，所发生的诸多突发公共事件的“舆论风暴”中，本应出面“定纷止争”的公共安全图像信息数据往往因为各种原因而缺失，造成真相的模糊或者缺位，产生了信息空窗期，给谣言的产生提供了空间，同时也为谣言治理与矛盾的解决形成了巨大阻碍，这一问题值得深刻反思。

（二） 避免陷入舆论的“塔西佗陷阱”

所谓“塔西佗陷阱”是指当政府部门或者某一组织一旦失去公信力，那么无论其所说的话是真还是假，所做的事是好还是坏，都不会得到公众的认可，得不到公众的信任。近年来由于在信息公开方面存在的信息匮乏和信息供给不充分，特别是由官方提供的不实信息已经在某种程度上造成了公信力危机。加之以新媒体为代表的民间舆论场对以主流媒体为代表的官方舆论场的挤压，随着官员贪腐、执法滥权、公权力违规等事件的屡屡曝光，进一步加推了公权力的信任危机。这种网络社会中对政府的不信任和主流媒体被边缘化现象也造成了突发公共事件舆论走向的情绪化与极端化，以至于出现了“真相出现之前，被删即为真相”的非理性判断。而化解这一困境的关键就在于化解政府的信任危机，重树政府的公信力，改变政府为特权撑腰、为利益庇护、为腐败撑伞的舆论形象，建立良好的社会信任。要实现这一目标，加大政府信息公开的力度、完善数据共享与开放的制度设计是十分重要的。只有构建完善的政府信息公开制度，才能让社会公众充分了解公权力具体运作机制，也才能强化社会监督，有效减轻对于行政行为的不信任[1]。对于突发公共事件的舆情应对来说，只有公开相应事件的公共安全图像信息，才能打消社会公众对于事实真相的质疑，才可以保证政府实施具体行政行为的公信力与权威性，也才能打消由于民生焦虑和社会心理失衡而带来的舆情负面化倾向，减少非理性情绪的滋生从而增强舆情引导的效果[2]。

（三）缓解“后真相”困境

当下的突发公共事件舆论传播的特点愈发呈现“后真相”与“后秩序”的特征。从传统的表达途径来看，各类媒介一直都有“把关人”对信息进行甄别筛选，以求表达最大限度地客观、真实与有序。而网络媒体作为网络社会的物理载体，从诞生之初就承载着开放、平等的使命，并进一步衍生出共享和自由的理念。当表达的社会成本与技术成本变得越来越低，表达本身就越发凸显了其深刻的“流动性、易变性、叠加性与互嵌性”[3]，以“主观性无限制扩张”[4]的形式出现在我们面前，信息内容是介于现实和谎言之间的相对主义客观事实，而传播则表现出迎合受众情绪、戏谑调侃、忽视真相的喧哗性与狂热性，传递这种表达的方式也进入一种失序、无序的“后秩序”状态[3]。

在此情形之下，公众意见的表达呈现出先断定后反转、重反响轻真相、长情绪短记忆等特征，失去了其就有的真实性与规范性。在这种状态之下，确认事实真相依然是消解非理性情绪，缓解“后真相”困境的基本途径。只有在愈发嘈杂、无序的舆论环境下，才愈能凸显出有证明力、说服力与客观性的事件真相的重要性。也正是因此，我们才要强调构建完善的公共安全图像信息公开机制，从制度上确立突发公共事件舆情回应机制，以最为直观、真实的“真相”还原形式对相应的突发事件舆情发展做出引导。以客观的真相消解“后真相”所带来的情绪化与非理性表达，以实现正确设置舆论议程，科学引导舆论导向的目标。

五、结语

如同“红黄蓝幼儿园事件”所展现的那样，近些年来突发公共事件的舆情状况愈发的凸显出信息空窗期、“塔西佗陷阱”与“后真相”的特点，而造成这些舆情特征的重要原因就是事件真相的缺位。作为提高预防和处置突发公共事件能力的重要技术手段与数据资源，公共安全图像信息本应为突发公共事件还原事件真相，消解负面的舆论情绪，却因为管理制度的不完善而往往难以发挥作用。由此，我们需要重新认识公共安全图像信息对于公共安全、突发事件应对与舆情引导等方面的重要價值，在保护好国家秘密、商业秘密与个人隐私的基础上，完善其收集、管理的制度，更要完善其公开、共享与开放的制度，提升相关管理办法的法律位阶与法律效力，打破独占性的管理机制，以实现公共安全图像信息的数据价值，发挥其在政治、经济与社会方面的重要作用。

[参 考 文 献]

[1] 陶希东.推进政府数据开放的思路与策略[J].中国国情国力，2015，（12）：44.

[2] 叶国平.舆情制度建设论[M].天津：天津人民出版社，2013：23-5.

[3] 陈忠.从后真相到新秩序：别样共同性及其公共治理[J].探索与争鸣，2017，（4）：30.

[4] 吴晓明.后真相与民粹主义：坏的主观性之必然结果[J].探索与争鸣，2017，（4）：4.