吸引国际组织落户打造卓越全球城市

陈智辉

2016年8月，上海公布了《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》，提出了上海至2040年的发展新目标：建设卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，以及三个重点领域的子目标，即令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。如何理解这个新目标，关键在于“卓越”和“全球”。“卓越”意味着对标世界顶级城市，而“全球”则要求上海的国际化水平达到新的高度，表现出对全球政治经济文化具有控制力与影响力。本课题拟以金砖国家新开发银行落户上海为切入点，围绕服务国家战略、服务上海“四个中心”和“科创中心”建设，探究在当前阶段进一步加大吸引国际组织落户上海力度的必要性和可行性，并从政策环境、制度条件等角度，探究在吸引国际组织落户上海过程中遇到的问题并提出对策建议。

一、国际组织入驻上海的总体情况

国际组织在城市设立的总部机构或办事处的数量，与国际组织开展各种合作交流活动的能力和频率等，是城市国际化水平的一个重要指标。经过近40年的改革开放，上海已然是一个具有全球影响的国际性城市，但对标国际公认的全球城市，如纽约、伦敦、东京等，上海的城市国际化还没有达到全球城市的应有水平。

截至目前，落户上海的政府间国际组织仅有金砖国家新开发银行一家，其他在沪活动的非政府国际组织约有1100家。根据2017年1月1日开始执行的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》以及国家其他有关法律法规及内部管理规定，经中央主管部门审批或经我市业务主管部门审批后在沪注册登记的非政府国际组织仅有约30余家。这些非政府国际组织中，仅有个别是国际行业组织的总部机构，如全球中央对手方协会（CCP12）秘书处，其他多为地区级代表机构。有一部分国际组织采取与中方机构开展项目合作的方式，或由中方合作机构如大学、科研机构、企业等出面成立民办非企业性质的

“上海××组织中心”的方式开展活动。总体来说，落户上海的非政府国际组织不多，政府间国际组织更少；开展交流活动多，设立机构少；独立合法注册的少，以变通形式存在的多。上海还未形成国际组织集聚态势，在沪重要国际组织机构数量少，尚未对上海国际化水平进一步提高发挥足够有力的支撑作用。

二、金砖银行入驻对上海的重要意义

金砖国家新开发银行是一个具有金融实体功能的政府间国际组织，由“金砖五国”均摊出资发起成立，主要资助金砖国家以及其他发展中国家的基础设施建设。根据协议，银行总部设立于上海，银行总部大楼即将在原世博园区浦东地块开工建设，银行员工规模远期将达到1000人左右。2015年7月，金砖银行在上海宣布开业，2017年金砖银行首批30亿人民币债券已经开始发售，涉及10个绿色环保能源项目，在金砖国家内部引起热烈反响。金砖银行作为第一个落户上海的政府间国际组织，对我市意义重大，主要反映在以下几个方面：

1.體现了上海服务国家战略的决心和能力。2016年2月27日，外交部长王毅、上海市市长杨雄分别同金砖国家新开发银行行长卡马特正式签署金砖银行总部协定和金砖银行总部安排的谅解备忘录。中国作为金砖银行总部东道国，同银行缔结总部协定和总部安排的谅解备忘录，就银行在华法律地位、特权、豁免及便利等事项作出相关安排。根据协定和备忘录，上海市政府为金砖银行无偿提供金砖银行总部大楼用地并负责大楼及相关配套设施建设，在过渡阶段，无偿提供了总面积约2000平方米的5A级办公楼供银行使用。同时，以市财政局为牵头单位，成立了上海配套保障工作小组，协调本市各有关部门落实协定各项承诺。金砖银行首任行长卡玛特在不同场合多次对上海方面认真高效的保障服务表示由衷钦佩和感谢，财政部、外交部也对我市各有关部门的积极配合和参与表示高度肯定。

2.对上海国际金融中心和上海自贸区建设带来积极推动作用。对正在建设国际金融中心的上海来说，金砖银行落户上海，无疑将对上海国际金融中心建设带来明显的推动作用，对于上海在全球各大金融中心中的地位也将带来提升，带动上海金融人才的集聚，带动上海相关服务水平的提高，有助于上海规范各项现代服务业发展环境。同时，金砖银行的落户，对于正在进行自贸试验区建设的上海来说也别有意义，它将带来更多的国际资本流动，可以利用自贸试验区的开放，提升国际资本的流动效率，同时也提升人民币国际地位。另外，随着上海自贸试验区的建设，贸易、投资都进一步便利化，也便于其他金砖国家更好地利用上海这个平台进行跨境贸易和融资活动。

3.为上海各有关部门创新管理思维适应国际组织入驻积累了经验。金砖银行是第一个落户上海的政府间国际组织，同时也是第一个落户于北京之外的政府间国际组织，按照在京政府间国际组织管理办法，参照外国驻华使馆进行管理，对它的管理和服务与已在上海存在多年的外国驻沪领馆、外国媒体驻沪机构等有较大不同。比如金砖银行既是政府间国际组织但又开展金融业务，银行雇员既有外籍也有中国籍且人员规模将大大超过目前驻沪领馆，银行车辆使用使馆标志车牌等。我市财政、外事、公安、税务、社保等部门，以此为契机，在中央各对口部委的指导下，不断创新思路，发现管理和服务的空白点，逐步摸索出一套符合国际惯例、体现上海特点的做法，切实履行我对外承诺，我们的管理思维与国际规则也经历了一次相互碰撞和融合。

三、国际组织入驻上海的制约因素

通过调研，课题组认为，国际组织入驻上海的制约因素主要有以下几个方面：

1.政府间国际组织受关注度高，国际国内竞争激烈。在国际上，鉴于政府间国际组织在国际政治、经济、金融、社会、文化等领域对东道国家和东道城市的溢出带动作用越发明显，东道国及东道城市对政府间国际组织机构高度重视，对其搬迁移动极为敏感。在政府间国际组织内部，政府间国际组织的总部设立、搬迁，地区性分支机构的设立及功能授权等，涉及成员国政府间的国际利益交换和平衡，国际组织本身对东道国和东道城市所能提供的超国民待遇和便利条件也极为敏感。如世界知识产权组织在提出设立中国办事处和知识产权审核分中心的动议后，受到了来自美国、欧盟甚至非洲国家出于不同目的的阻力。而在国内，北京、广州等一线城市同样高度重视吸引国际组织。北京市相关部门曾提出进一步积极争取中央政策支持，在现有各国驻华使馆区基础上，规划国际组织中心区和国际会议中心区，吸引联合国及其专门机构在京设立办事处，有针对性地吸引国际经济、金融等国际组织入驻，同时积极配合国家外交战略，积极为新兴国家和发展中国家的新型国际组织和非政府国际组织落户北京创造条件。

2.非政府国际组织存在不可控因素，具有一定风险。近年来政府间国际组织与非政府国际组织间互动日益加强，联合国的做法是赋予一批非政府国际组织“咨商地位”，在业务与交换信息方面进行合作。非政府国际组织在国际经济、环境保护、文化教育、卫生保健、科学技术等领域发挥了咨询和信息提供、影响决策过程、监督行为等作用。但在与非政府国际组织的合作交往中，我市有关部门发现某些非政府国际组织隐含地开展思想和文化渗透、宣扬西方价值观的真实面目，更有些非政府国际组织在某些西方政治力量的支持下，明为社会公益、慈善事业，实质以攻击我党执政地位，煽动社会不同阶层对立为主要目的。对这些具有西方政治背景、意识形态色彩浓厚的非政府国际组织，我们应当予以坚决抵制。

3.上海自身吸引国际组织的软硬环境建设需进一步加强。一是对于国际组织的管理和服务还缺乏经验。金砖银行采取参照外国驻华使馆的管理办法，给予金砖银行所有外籍人员部分外交特权豁免，但由于金砖银行还兼具商业银行功能，其人员构成也较复杂，上海各有关部门授权有限，经验有限，在今后管理实践中，将时时面临新问题新情况。二是各相关部门之间协调成本高。金砖银行落户过程中，市领导多次出面协调我市保障服务工作的推进落实，但仍颇费周折。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》颁布实施后，非政府国际组织在沪登记注册有法可依，但在具体实践中，业务主管部门难找仍是难以回避的现实问题。三是符合国际组织从业要求的本地复合型人才储备尚显不足。近些年来，相比较印、日、韩籍人士在国际组织中担任重要职务数量不断上升，中国籍人士仍处弱势。就上海而言，语言人才和专业人才都很充足，但语言能力强、专业水平高同时又熟悉国际组织运作规则的复合型人才就少了。人是关键因素，只有当更多的中国人进入国际组织中高级管理层和专业团队，我们才能真正掌握话语权。

四、吸引国际组织入驻的对策和建议

面对国际组织，我们既不能因为上海现有国际化水平和在全国的经济中心城市地位而盲目乐观，好大喜功，以为国际组织入驻上海唾手可得，也不能过于强调困难，消极等待，过分渲染国际组织整体搬迁和设立分支机构的难度。我们可以全面关注、重点突破，先合作、后引进，循序渐进，设立长远目标，不急于求成。课题组建议通过以下几方面的努力进一步提升在沪国际组织的质量和数量：

1.以“排头兵、先行者”的态度，积极争取新的政府间国际组织总部或重要机构落户上海，服务国家战略，服务上海的四个中心和科创中心建设。政府间国际组织是所有国际组织中最为重要的组成部分，它具有对国际规则的创立、监督和裁决功能、专业权威以及一定的超国家特性的争端解决机制。政府间国际组织的落户，有助于提升上海的国际形象，带动上海国际合作的能级和频率的进一步提高。中央要求上海做改革开放的排头兵、先行者，是对上海各方面工作的希望和要求。上海作为中国最大的经济中心城市和国际化水平较高的城市，有能力服务国家战略，而上海的“四个中心”和“科创中心”建设也将受益于政府间国际组织的入驻。金砖银行落户上海是一个成功的先例，展示了上海坚决执行国家战略的决心和高效的执行能力。在其入驻过程中，我市财政、公安、外事、城建、教育等相关部门逐渐摸索出一套对接国际规则、配合国家战略、符合上海情况的做法，也为今后政府间国际组织入驻提供了可复制可推广的经验。

2.重点关注与上海的城市定位和发展目标密切相关的非政府国际组织，趋利避害，为我所用。根据十三五规划，上海要积极引进国际经济、金融、科技、文化、体育、知识产权等领域的国际组织，这是与上海功能定位和城市发展目标相一致和匹配的，既有利于发挥上海的优势和潜能，在国际组织内部的国际竞争中占据有利地位，同时也能借助国际组织的资源和渠道推动上海“四个中心”和“科创中心”建设。如经国务院批准，已成功入驻上海的全球中央对手方协会（CCP12），它是首个落户上海的全球性金融行业自律组织。又如上海申迪旅游度假公司正在努力推动“国际游乐园协会”在上海注册成立中国总部，它的入驻则有利于将迪士尼项目的“溢出”效应进一步扩散和落地。而对于一些背景复杂、有一定意识形态色彩、以宣扬西方价值观为主要目的的非政府国际组织，则应根据国家有关法律法规，进行分类管理甚至坚决抵制。

3.进一步完善吸引国际组织来沪的工作机制和服务保障环境。建议统筹全市之力，从以下几方面入手，着力打造吸引国际组织来沪的新局面：

（1）建议在市政府层面建立吸引国际组织来沪工作机制。成立吸引国际组织来沪工作领导小组及办公室，协调全市各相关部门形成合力，统筹研判各方信息、明确工作重点、规划工作路径和节点，积极寻求中央及各部委的支持，争取进一步得到有利于国际组织入驻的先行先试政策支持。

（2）建议对金砖银行成功入驻进行经驗总结。通过总结，梳理服务保障政府间国际组织入驻、服务国家战略、履行国际承诺的经验和教训，形成我市服务保障政府间国际组织的工作模式和各部门合作的长效机制。

（3）建议为满足不同类型国际组织机构落户预留空间。请城市发展规划部门，综合考虑城市规划布局以及现有商务楼宇功能布局，在原世博园区金砖银行总部周边预留国际组织机构用地，以金砖银行入驻为契机发挥国际组织集聚效应。

（4）建议加大对本地涉外法律服务、人力资源、国际会展等产业的培育。加大对上海国际经济仲裁机构的培育和扶持，增强其按国际惯例为国际组织提供国际民事和商事仲裁的能力，同时加快对符合国际组织要求的本地复合型人才库的建设，为国际组织提供充足的高素质人力资源。

（5）努力提高对国际组织入驻后管理的有效性和针对性。建议本市各条线主管部门加大对金砖银行等各类国际组织入驻后情况的分析研判，及时发现管理的漏洞和空白点，推动有关法律法规的进一步完善，提高对国际组织管理的有效性和针对性。

（作者系中共上海市委党校第53期中青班学员）

（责任编辑 矫海霞）