河惠莞高速监理自管模式改革试点政策探索

刘傲

摘要：从监理自管模式改革背景出发，分析改革的政策依据、法律依据、法律风险，提出改革的应对策略，并付诸实施。

关键词：监理自管；改革；探索

一、自管模式改革背景

改革开放以来，我国公路交通基础设施建设取得了巨大成就。经过三十多年的建设实践，我国公路建设行业逐步形成了四项管理制度，对保证公路基础设施建设的持续快速和健康有序发展发挥了重要作用。与此同时，四项制度特别是监理制度赖以存在的法律行为基础和环境也在发生着重大变化。

为全面落实公路建设工程监理制及项目建设管理模式改革工作，根据交政研发〔2015〕26号文、交公路发〔2015〕54号文的文件精神，广东省交通运输厅明确由河（源）惠（州）（东）莞高速公路龙川至紫金段项目具体实施监理自管模式改革试点工作。

二、政策依据

自管模式作为针对传统管理模式不足提出的新型模式，必须符合现代工程管理的先进方向，其概念应界定清晰，无论在整个交通建设行业或在局部区域，都应具有明确的政策依据。

党十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”，这是试点的政策源头。

“若干意见”属于意见型政策，具有下述特点：意见型政策是指党政机关、主管部门以“意见”的形式对下级机关工作提出指导性意见、对平级机关或不相隶属机关工作提出要求或建议的政策性文件。一般具有指导和参照两大功能：指导功能，由于客观事物的复杂性，上级机关对有些工作活动不便于下达指示型政策作统一的规定和安排，但又要使下级机关的工作活动有所遵循，于是就制定出具有指导性的意见型政策。由此可见，交通運输部发布的“若干意见”的强制性范围有限，并不能调节全部项目干系人的行为和关系。

三、法律依据

政策是作为政党、国家指导人们从事社会政治、经济、军事、文化、教育、科技、外交、民族、人口、宗教等活动的行动依据和行为准则。如果一个政党或国家等政治实体把自己所制定的比较稳定的政策用章程或法律的形式固定下来，使之规范化、条文化，就更具有阶级性、权威性、强制性、严肃性的特点。可见，政策与法律的关系：法律必须适应政策的变化，而法律的调整必须依照法定程序。

根据政策与法律的关系，试点项目干系人突破法律的行为，要根据突破法律的层次不同，应选择下述相应的法定程序来获得授权，否则要承担各自的法律责任。

四、法律风险

项目建设管理法人没有行使监理职能的资格，违反以下法律法规：

（一）《中华人民共和国公路法》相关条款〖HT〗

《中华人民共和国公路法》第二十三条

公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。

《中华人民共和国公路法》第二十四条

公路建设单位应当根据公路建设工程的特点和技术要求，选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位，并依照有关法律、法规、规章的规定和公路工程技术标准的要求，分别签订合同，明确双方的权利义务。

承担公路建设项目的可行性研究单位、勘查设计单位、施工单位和工程监理单位，必须持有国家规定的资质证书。

存在风险：项目建设管理法人违反以上两条规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。交通主管部门、公路管理机构的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（二）《中华人民共和国建筑法》相关条款〖HT〗

《中华人民共和国建筑法》第三十一条

实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。实行监理的建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

存在风险：项目建设管理法人违反该条规定，将建设工程委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款。国家机关工作人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

综上所述，目前形势要求试点突破法律，必须依法定程序取得授权才可为，这需要一个漫长的时间，故当务之急，需要行业主管部门以正式文件形式下发改革试点任务，明确由项目业主具体实施，从而名正而言顺。如果不依法定程序取得授权，存在项目建设管理法人被罚款、没收违法所得、责令改正的风险；项目建设管理法人的直接责任人被罚款、给予行政处分、追究刑事责任的风险；各级行政主管部门的工作人员被给予行政处分、追究刑事责任的风险。

五、应对策略

当下中国法制体系正处于从人治到法治的过渡形态，是人治与法治的混合体，法律出台缺乏总体的考虑，法律规范冲突和体系不协调的问题时有发生。鉴于法治建设的现状，法治化需要时日，依法治国刚刚开始，面对改革的势在必行，河惠莞管理中心作为项目法人采取谨慎原则，开展试点工作，具体策略如下：

（1）省交通运输厅以正式文件形式批复监理改革试点由河（源）惠（州）（东）莞高速公路龙川至紫金段具体实施；

（2）项目建设管理法人以公开招标形式选择具有相应资质等级的监理单位，由监理单位委派具有相应资格的监理人员组建管理中心监理部，从而实施自管模式改革试点工作；

（3）试点方案只做行业管理形式上的突破，并与相关平级机关或不相隶属机关协调一致；

（4）制定自管模式改革试点管理办法、具体实施细则、业绩考核办法、奖惩激励制度等，研究在自管模式下的信息化管理、优化管理流程等探索，以及改革试点成果总结。

六、结语

2016年9月，河（源）惠（州）（东）莞高速公路龙川至紫金段A2设计合同段已顺利以公开招标形式完成自管监理招标工作选择具有相应资质等级的监理单位，由监理单位委派具有相应资格的监理人员组建管理中心监理部，实施自管模式改革试点工作。