浅议公路管理事业单位预算内部控制优化

黄利云

公路管理事业单位作为我国交通运输体系的重要组成部分，在我国公路建设、养护等方面发挥着重要的管理作用，预算和内部控制是其日常运营管理的主要方法和手段。在实践中受各种因素的影响，公路管理事业单位在预算管理和内部控制方面存在较多问题。鉴于此，本文从预算管理和内部控制之间的内在关系入手，以其实施预算内部控制的作用为切入点，探讨了公路管理事业单位预算内部控制存在的问题，并针对问题提出了具体的优化对策，以期能够为公路管理事业单位的预算管理和内部控制水平的提升有所帮助。

一、预算和内部控制概述

公路管理事业单位预算主要是指经国家法定程序审批的年度集中性的财政收支计划，它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的方向和范围。

公路管理事业单位内部控制主要是指单位为实现其预算的管控目标，通过实施措施、制定制度和执行一定的程序，对单位的各类经济活动的风险和流程进行方法和管控的过程。它一般主要按内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个要素。

二、公路管理事业单位实施预算内部控制的作用分析

在公路管理事业单位的管理实践中，预算管理和内部控制都是其常用的重要方法和手段，内部控制对于约束预算管理风险具有保障作用，而预算管理则是提高内部控制执行力的方法，在实务中多数单位根据二者的内在联系，将二者业务进行融合，形成了预算内部控制机制。之所以要构建预算内部控制机制，主要是因为：一是预算内部控制能够进一步明确计划期内的奋斗目标以及为实现目标应财务的具体措施和方法，并根据单位运营管理情况适时修正目标；二是能够加强单位预算管理工作的事前、事中和事后控制，及时发现单位在预算和内部控制执行过程中存在的问题和缺陷，以便于及时采取措施进行改进和完善；三是能够有效提升公路管理事业单位资金的使用效率，从而促进其社会公共服务职能的发挥。

三、公路管理事业单位预算内部控制存在的问题

（一）预算内部控制意识不足

长期以来公路管理事业单位受其管理体制的影响，普遍存在重资金预算轻管理的思想，没有认识到预算内部控制对单位在优化资源配置、发现关键岗位和环节存在的重大风险以及改善公共服务效率等方面的重要作用，从而在单位运营管理过程中没有为预算内部控制营造一个良好的应用环境。

（二）预算管理流程中的内部控制活动有待加强

在公路管理事业单位预算管理工作中，由于其缺乏对预算管理工作流程中内部关键控制点进行梳理，并且未引入内部控制的风险评估理念，从而造成在进行预算管理过程中存在较多问题：一是在预算编制的过程中主要以上年收支实际情况结合预算年度的财务状况及单位的特点进行简单核定，预算项目细化程度及与会计核算项目的吻合度较差，整体上预算编制呈现出合理性和科学性不足的问题；二是在预算执行过程中，受内部控制机制不健全的影响，内部控制约束力不足，从而造成预算在执行过程中的刚性约束力不足，调整追加较为频繁，预算和内部控制的控制作用难以得到有效发挥；三是预算的考评缺乏较为科学合理的绩效评价方法，难以对预算内部控制的成效进行合理、公平的考评。

（三）预算内部控制的内部监督缺失

公路管理事業单位预算内部控制在实施过程中的监督主要来自内部和外部两个方面，但是外部监督不能做到时刻监督事业单位单位经济活动的发生和过程，因此在实际工作者应当以内部监督为主。当前公路管理事业单位预算内部控制的内部监督呈现出缺失的状态，主要是受其预算经费及人员岗位编制等因素的制约，造成其内部监督部门缺失或者难以在监督过程中保持充分的独立性，不能对预算内部控制中存在的不规范问题或者缺陷进行修正。

四、优化公路管理事业单位预算内部控制的对策

（一）提高预算内部控制意识，为预算内部控制实施创造良好的环境

公路管理事业单位要提高预算内部控制意识，为预算内部控制实施创造一个良好的环境，可从三个角度进行：一是从单位管理层开始强化预算内部控制的意识，争取其支持并由其向单位各层级人员传递预算内部控制重要性的信息，从而为内部控制的实施创造一个较为良好的环境；二是从公路管理事业单位的组织机构和规章制度强化入手，为预算内部控制的实施提供组织和制度保障；三是从健全预算内部控制的奖惩机制入手，提高单位全员参与预算内部控制的主动性和积极性。

（二）梳理公路管理事业单位预算管理的风险点和关键控制点，完善预算内部控制的流程

一般来说，公路管理事业单位的预算管理的流程主要是“预算编制—预算审批—预算下达—预算指标分解及责任落实—预算执行—预算分析—预算调整”，因此本文将按照这一流程，重点分析公路管理事业单位较易出现问题的预算编制和预算执行环节，并针对其中存在的风险点和关键控制点提出相应的完善对策：

1、预算编制环节的风险点和关键控制点及控制对策

公路管理事业单位在预算编制环节的风险点和关键控制点主要有：一是预算的编制以财务部门为主，业务部门参与度不高，存在预算编制不合理，责权利不匹配的风险；二是预算编制过程中纵向、横向信息沟通不畅，预算目标的可行性、合理性缺乏风险；三是预算编制的方法单一或者选择不当，导致预算目标缺乏科学性。

预算编制环节的风险点和关键控制点的优化对策：一是对单位各部门进行预算编制责任进行明确，增强预算编制的全面性；二是加强预算编制过程中单位各部门之间的信息沟通和流转，提高预算目标的可行性和合理性；三是在预算编制过程中结合公路管理事业单位特点，综合运用零基预算、固定预算和增量预算等预算编制方法。

2、预算执行环节的风险点和关键控制点及控制对策

公路管理事业单位在预算执行环节的风险点和关键控制点主要有：一是预算执行授权审批机制不健全，存在越权审批、重复审批等问题，导致预算执行随意，效率较低等问题；二是预算在执行过程中缺乏有效监控，造成预算执行力度不足，预算目标落空等问题。

预算执行环节的风险点和关键控制点的优化对策：一是在单位内部建立严格的资金支付业务的审批控制和预算执行审批流程，以防止不符合预算目标的经济行为的发生；二是建立单位预算执行的动态监控制度，以提高预算执行的力度，防止预算执行过程中出现的问题和偏差。

（三）保持公路管理事业单位预算内部控制的内部监督的实质独立性

要保持公路管理事业单位预算内部控制的内部监督的实质独立性，一是设置单独的诸如内部审计部门之类的监督机构，二是要充分保持监督机构的实质独立，以增强其在预算内部控制实施过程中对存在的重大缺陷或问题发表客观公正的评价。

四、结束语

预算管理和内部控制作为公路管理事业单位常用的管理方法和手段，二者之间存在着相互促进的内在联系，常被结合起来形成预算内部控制机制。本文在分析公路管理事业单位预算内部控制实施过程中存在主要问题的基础上，分别从提高预算内部控制意识、梳理风险点和关键控制点，完善预算内部控制的流程等角度提出了优化对策，意在为公路管理事业单位的预算内部控制水平的提升有所启示。（作者单位为鹰潭市公路管理局贵溪分局）