改革开放40年，行政管理理论发展研究

陈岩

中央和地方各级政府是执政党执政的载体，行政体制的科学与否，直接关系到党执政能力和执政地位。本文所说的行政体制改革的理论，主要是指十一届三中全会以来，党政机构设置、职能转变、中央与地方权力分配、公共人力资源管理、政府运行方式、法治政府及政府治理等方面提出的新理念、新观点和新思路。从历次党代会报告、党和国家领导人重要讲话中，梳理我国行政管理体制改革理论的发展脉络，对厘清行政体制改革的历史逻辑，贯彻落实2018年关于机构和行政体制改革的最新部署，具有重大的现实意义。

一、建立适应改革开放、经济转轨的行政体制

（一）注重精简和效率的理论。十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心，开始注重建立与经济体制相配套的行政体制，不斷适应经济发展的需要。1982年1月，邓小平同志在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上，针对当时机构臃肿的情况，指出：“机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，……人民不能容忍，我们党也不能容忍”。十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅”的原则，政府由计划经济下“管得过多、统得过死”转变为一定程度的放松规制。1983年，六届全国人大一次会议政府工作报告提出：“对企业的具体经济活动管得过多过死，不利于企业积极性的发挥，是不对的，适当放宽是完全必要的”。改革开放后的首次行政体制改革，将矛头直指政府体制，改革力度空前，邓小平提出这场革命“不是对人的革命，而是对体制的革命”，将改革的任务界定为精简机构与人员，通过此次精兵简政式的改革，有效地促进了干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，为经济的持续高速发展创造了良好的外部环境。

（二）探索政府职能转变路径的理论。行政体制做为政治体制的一个子系统，和经济体制存在密切的关系，邓小平曾说过：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都探深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”1986年，六届全国人大四次会议的《政府工作报告》提出了政府经济管理职能转变的要求，强调“随着管理职能的变化，综合性经济管理部门和经济检查监督机构要充实和加强，专业性管理部门要适当合并和精简”。这意味着行政体制改革开始从简单地撤并机构和裁减人员、提高效率转向职能转变，探索政府改革的发展路径，实现政企分开。1987年，十三大报告指出：“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”“机构改革必须抓住转变职能这个关键”，将机构改革与职能转变更加紧密地结合起来。

二、建立适应社会主义市场经济的行政体制

（一）与社会主义市场经济体制相适应的理论。十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，“按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。”撤并计划经济色彩浓厚的一些专业经济部门，减员定编，大幅度裁减非常设机构。十五大除了强调转变职能和政企分开之外，还提出了“加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织”。这表明政府思路上的新调整，即由直接管理经济转向间接管理和依法监管上来。十六大进一步推动我国上层建筑更好地适应经济基础，在论述改进管理方式时，强调了“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。十七大“大部制”改革更加突出市场主体地位，提出要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。从总体上看，经过多年努力，政府职能转变取得重大进展，市场配置资源的作用不断增强，社会管理和公共服务水平不断提高。我国的行政管理体制基本上适应经济社会发展的要求，为改革开放和社会主义现代化建设事业的发展提供了有力保障。

（二）明确政府职能的理论。1998年机构改革在政府职能转变方面取得了重大进展，明确把政府职能定为“宏观调控、社会管理和公共服务”三项内容。这就意味着政府不再干预企业的微观事务，切实承担起国有企业剥离出来的社会功能，为市场主体提供公共服务。2005年初新修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。对宏观调控如何进行，表述更加明确，充分发挥市场“无形之手”的作用，更多地从规划、政策、信息方面对经济进行引导，市场化趋向分明。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府职能的表述为：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。对政府职能进一步区分中央政府与地方政府，把宏观调控界定为中央政府的职能，地方政府职能重点放在公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。这样分工就加明确了，也更有利于操作。2018年《国务院机构改革方案》提出：“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”，这是新时代条件下，着力转变政府职能，解决制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制问题，建设实现现代化经济体系的一次机构职能优化和调整。

三、正确处理中央与地方关系

（一）权力下放理论。十三大报告在处理央地关系问题时指出：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则”，在中央和地方的关系问题上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到该由地方负责的事中央不插手，充分调动地方的积极性。但在财政体制方面，上世纪八十年代实行“分灶吃饭”框架内的财政包干制使中央的财力相对下降，财政调控能力弱化不利于进一步统筹全国。这为1994年“分税制”改革埋下伏笔。

（二）规范权力划分理论。十四大要求“理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制”。这是探索用制度的形式规范中央与地方的财政分配关系。十六大明确提出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。十六届三中全会根据这个原则，区分全国性和跨省事务、地方性事务、中央和地方共管事务，“逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责”。十七大根据科学发展观的要求，进一步“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。在财税制度方面，“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，“完善国家规划体系”，“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策”手段，协调中央与地方条块关系，使宏观调控水平不断提高。

（三）“放管服”改革理论。十八届三中全会要求进一步简政放权，特别是对被诟病多年的行政审批制度，下大决心改革，要求最大限度减少中央政府对微观事务的管理，凡是“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。十九大对转变政府职能提出了更切实的要求，明确了“深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。在地方自主权方面提出了“赋予省级及以下政府更多自主权”。这些新理论提法和实践，将为“两个一百年”的奋斗目标打下坚实的基础。（作者单位为中共宁德市委党校管理学教研室）