高质量发展背景下提高企业土地利用效率的分析

陆红波

新时期，我国经济逐渐开始从高速增长阶段转向高质量发展阶段，这就要求企业逐步转换发展方式，由传统数量型竞争转向质量型发展模式。另外，《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要草案》中指出，统筹谋划、协调推进各项事业发展，进一步突出更加扎实、更高质量的全面小康社会建设；同时，要求根据五大发展理念和发展阶段的新变化新任务新要求，在保持发展战略连续性、稳定性的基础上，与时俱进丰富完善发展战略，深化拓展战略内涵，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。可见，“高质量发展”成为我省发展的战略基调。

一、提高企业土地利用效率的必要性

我国工业用地门槛太低，容易使实体经济发展遭遇恶性竞争，从而影响实体经济发展质量，造成工业用地低效利用。现阶段，资源约束和经济增长对土地迫切需求的发展态势，倒逼着必须提高企业土地利用效率。（一）从土地开发利用强度看，20世纪90年代以来，我国国民生产总值一直呈两位数增长，在经济高速发展的同时，也消耗了大量土地资源，建设用地占比已接近生态极限。（二）从土地供需矛盾看，“十三五”期间，我国仍处于工业化、城镇化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛，而用地指标及用地空间十分有限，土地供需矛盾突出、用地保障难度大。（三）从土地利用效率看，我国发展初期的粗放型用地模式累积了大量低效工业用地，产业层次水平较低，与现有产业布局及功能定位越来越不相协调，也与国家落实最严格的节约集约用地制度相违背，迫切需要通过低效工业用地再开发提升节约、集约用地水平。

二、高质量发展背景下提高企业土地利用效率的路径

（一）改革工业用地利用相关税收，设计差别化的土地相关税收制

土地相关税收是地方政府可以利用的一个重要的潜在工具。以差别化的土地相关税收设计为路径，通过供给侧制度设计来激励企业提高土地利用效率，是当前地方政府普遍面临的挑战。从开展土地用地差别化的税收政策实际来看，在推进中还存在基础信息不完整、税收调节力度不够、政策整合有待提升等问题。笔者建议在推进差别化税收政策、促进节约集约用地的工作中，要注重做好几点：1.加强土地调查，注重各部门之间数据信息的衔接。企业使用土地信息是征收城镇土地使用税的基础，只有底子清、数据明才能有效推进差别化的税收政策。夯实差别化税收政策实施基础，一方面要加强土地调查，加快城乡数字地籍调查进程，推进土地登记确权发证，实现土地信息数据化全覆盖；另一方面要注重各部门之间数据信息的衔接。特别是在信息系统建设过程中，最好能留好接口，设计好匹配字段，以便实现数据自动交互、动态更新。2.强化各个部门之间合作。建立差别化的税收征管机制，从数据收集到政策设计，直至征收监管，涉及面非常广。如单一的差别化城镇土地使用税政策调整试点，就涉及了税务、发改、经信、统计、国土、房产管理等多个部门。因此实施土地亩产效益为基础的差别化税收政策，要注重建立多部门间的沟通协调机制，畅通信息共享渠道，形成合力，共同推进。3.加大差别化力度。由于城镇土地使用税本身征收标准较低，对于一些实力雄厚的企业，其调节力度本就很小，对企业的触动力还不够大，吸引力也还不够强。要充分发挥差别化税收政策对用地大户的调节作用，可以通过进一步提高城镇土地使用税税额标准，提升减免额度，强化差别化税收政策的导向作用。同时，还应注重发挥多税种的综合调节作用，将差别化的城镇土地使用税政策推广到其他税种。4.注重与其他政策的有机结合。提高土地利用效率，除了跟土地的开发利用强度有关，更与产业类别、企业经营效益等息息相连。实施差别化的税收政策，运用经济手段推动土地资源优化配置、合理使用，与经济主管部门加快产业转型升级、环保部门生态环境建设、能源部门节能减排等工作是一脉相承的。为此，在推进节约集约用地工作中，应注重将差别化的措施推广到其他领域。如实行差别化的水价、电价、排污管理、能耗管理等，叠加多种措施，形成组合拳，发挥各项政策的整体效应，多措并举、协同推动。

（二）创新工业用地供地方式，促进土地集约节约利用

探索新的创新土地使用方式，比如先出租，后出让，出租出让相结合，弹性出让。还比如，我们已经在亦庄，五年前就试行了缩短土地出让年限，过去规定是50年，一个企业持续50年也不容易，大部分企业都在一定的时期，一定阶段具备优势，所以我们尝试过20年出让。企业发展壮大可以接着续，转型了就可以收回。另外还有土地转让方式的创新和变革，比如土地入股的方式，这样保证了当地农民长期收益，在大兴探索集体土地新的使用方式等，通过一系列的改革，既支持高精尖产业的发展，又不会扩大工业用地的范围和规模。还可以将节约集约用地工作纳入相关部门、单位目标责任考核体系，构建党委、政府、部门和公众的共同责任机制，形成推进节约集约用地的整体合力，促使乡镇、园区招引项目时优先考虑使用低效闲置用地。

（三）建立居住用地与工业用地的合理比价机制

使得工业地价回归正常，必然能促进工业用地的节约集约利用，提高工业用地的效率。将工业用地与居住用地进行比价，将使得政府更加会注重居住用地价格与工业用地价格的平衡，不仅有利于在一定程度上改善民生，同時，也更有利于工业经济的健康发展。为此，笔者建议在构建居住用地、工业用地合理比较机制上：①供地比例合理化。目前国内城市建设用地供给严重失衡。这种失衡不仅体现在工业用地和居住用地的出让价格上，还表现在土地供给量的比例上。随着工业用地价格的提高（其实是工业用地价格回归正常），工业用地的节约集约利用效率也会有一定程度的提升，可以减少工业土地的供应，则居住用地供应量会有一定程度的提升，价格也会随之下降。因此，需要在各地建设用地总量锁定的前提下，不断减少建设用地增量，从而倒逼地方政府实现居住用地、工业用地的合理工业比例；②打破垄断，合理竞争。过去工业用地价格“低廉”其实只是地方政府希望笼络实力型的大公司，相对而言，中小企业很难从地方政府手中获取土地，更不用说低价的土地。但随着土地市场主题的多元化和政策的逐步完善，政府不再完全垄断土地市场，对这些企业而言，它们的机会不是变少了，而是变多了。因此，居住用地、工业用地合理比较机制的建立，还有待于不断完善土地市场，发挥土地市场在区域土地资源配置中的决定作用，使得占地少、用地效率高的中小企业也有成长空间。

总之，土地价格是土地价值和权益的具体表现，是最灵敏反映土地供求关系的“晴雨表”，是调节土地利用方式的重要手段。通过对居住用地和工业用地的比价的确定，既可以从宏观上把握地价的变化规律，也可以根据城市土地集约利用与地价的关系，从而为合理制定地价管理政策，科学配置土地资源提供依据。

三、结语

对工业用地利用效率的研究，不仅丰富了国内各地市土地计划和土地利用转型的研究内容，还对提高市场机制配置土地资源的能力，促进经济发展方式转变具有重要的意义。（作者单位为江苏苏信房地产评估咨询有限公司）