关于国企子公司法人治理结构存在的问题与对策

王帅伟 刘峥

国有企业法人治理结构是国家治理在国有企业的重要延展和微观表现，对于确保国有企业决策的民主化、科学化，防范经济运行风险，激发国有企业市场竞争力和发展活力具有重要意义。当前，国有企业法人治理结构，可以说呈现出整体上在集团层面比较规范，而在子公司层面还相对滞后和存在一些问题的总体特征，本文主要是深入剖析国企子公司法人治理结构中存在问题的基础上，有针对性进行研究并提出完善对策以供参考。

一、法人治理结构相关认识

公司法人治理结构（Corporate Governance Structure），是现代企业发展到一定阶段，主要是为了切实保证股东的投资回报而产生的，是西方经济学关于公司的重要概念之一，主要是指在企业所有权和经营权分离的条件下，以公司章程的形式对公司股东会、董事会、监事会、经理层责权利进行划分的一种结构设计和制度安排，是现代企业制度的核心。

从公司法人治理结构的概念看，它本质上可以说是一种两级委托—代理关系。其中，第一级委托—代理关系存在于股东会与董事会、股东会与监事会之间，股东会基于对公司资产的所有权，天然成为最高权力机构，主要是通过召开股东大会的形式对公司章程、投资计划等重大事项进行最高决策；董事会为经营决策机构，代表的是股东会的意志，受股东会授权，对公司机构设置等重大经营活动做出决策；监事会则是股东会为保证董事会、经理层合规经营而设置的专门机构，它主要是代表股东会对董事、经理层进行监督。第二级委托—代理关系存在于董事会与经理层之间，在股东会的法定授权下，董事会对经理层成员任免使用具有决定权，经理层则负责具体执行董事会的决策，确保企业正常运转，实现公司利益最大化。正是这种各司其职、协调运转、相互制衡的运行机制，确保国有企业决策的民主化、科学化，保证生产经营活动有序、有效进行。

二、国企子公司法人治理结构问题初探

当前大部分国有企业按照现代企业制度要求进行了公司制改革，在公司形式、管理模式、运行机制等方面实现了“华丽转身”，基本符合中国特色社会主义市场经济的发展要求。但是，国有企业法人治理结构还不完善，呈现出整体上在集团层面比较规范，而在子公司层面还相对滞后和存在一些问题的总体特征，具体表现如下：

（一）董事会存在虚化、弱化现象

1.权责划分不清。虽然国企子公司按照现代企业制度要求进行了公司制改革，但受传统管理模式影响和路径依赖，董事会与股东会、党委会、经理层还一定程度上存在权责界面不清晰、管理程序不明确等问题，四个主体之间越位、缺位现象时有发生，董事会发挥作用受到掣肘。比如，《公司法》和公司章程從法理意义上赋予了董事会对经理层以及公司财务负责人在人事任免和薪酬数额的决定权，但是，在董事会实际履职过程中，这些职权的行使最终流于形式，由股东会直接指派或决定。董事会在类似这些事项上往往是按照股东会要求走个程序，难以发挥应有的作用。

2.人员重叠严重。目前，在我国国企子公司法人治理过程中，受一些特定因素影响和考虑，董事会与经理层人员重叠现象较为普遍，比如，在有的国企子公司中，党委书记、董事长、总经理这三个职务分别设立，但有的领导人员一人至少同时兼任两个，导致决策权和执行权高度集中，同时又没有建立相应的监督和约束机制，形成了“既是裁判员，又是运动员”局面，从一定意义上可以说已经偏离甚至背离了现代企业制度“所有权与经营权分离”这一基本前提和要求，难以有效防控企业运行风险。

3.运转机制失灵。国企子公司董事会在日常运转过程中，存在公司法和公司章程赋予的一些手段或方式缺失、失灵现象，“规定动作不到位”。比如，公司法和公司章程对于董事任期基本上都做了规定，但在实际运转过程中，一些国企子公司董事会因为缺乏严格的标准和完善的程序，导致超过规定任期也没有进行换届；另外，董事会专门工作机构不健全，有的国企子公司未按照公司章程要求设立专门委员会，有的国企子公司则即使设立了，也一直“空转”，徒有其名，未实质性开展工作。

（二）监事会发挥监督制衡作用有限

1.与内部审计部门职责边界不清晰。以监事会具有“检查公司财务”法定职权为例，这种职权与审计部门“审核公司的财务信息及其披露”职权内涵存在高度相似或一致，尽管监事会对这些事项的监督角度与其他机构、部门有所不同，但是，这种职权划分的不清晰或者说重叠和交叉导致监事会的作用发挥并不是不可或缺的，缺乏独特性和不可替代性，需要在结构设计上进一步明确。

2.缺乏履职保障机制。虽然公司法或公司章程对监事会的职责进行了规定，但是，这些职责的履行相比较于董事会、经理层和公司部门，可以说是缺乏实施保障的，主要体现在监事会成员配备和组织机构不到位。比如，在国企子公司中，监事会成员一般都是兼职，监事会主席由公司纪委书记或者工会主席兼任，有的单位甚至由组织部门负责人兼任，而作为日常工作机构，监事会办公室也一般与纪委办公室等部门合署办公，这种设置方式，会由于监事会成员个人精力有限，导致工作主题难以聚焦，履职资源过于分散而使得支持有限，监事会职责很难充分履行，监督制衡效果有折扣。

（三）经理层履职动力不足

1.权责不对等。这种不对等突出表现在人事权上，按照公司法和公司章程规定，总经理具有对公司副总经理、总经济师、总工程师等经理层其他成员的提议权，具有对一般管理人员的任免权，但是，在具体实践中，经理层其他成员作为公司高级管理人员，一般也都直接由股东会任命，导致总经理的提议权只能是有名无实，意义不大；同时，受传统国有企业管理人员使用规定，一般管理干部须由公司党委会研究决定，总经理对一般管理干部的任免权也很难落到实处，这种权责不对等很可能导致经理层内部协调成本较高，共识较难快速达成，并且制定的政策法规也较难快速执行落实。

2.缺乏有效的激励约束机制。尽管国有企业实行公司制已经有相当一段时间，但是国企子公司经理层激励与约束机制仍然沿袭改制前计划经济模式，表现在行政任命上的“超强控制”和绩效考核上的“超弱激励”，经理层的薪酬待遇直接由上级组织直接定额，并没有与企业经营业绩实现正向挂钩，没有按照市场原则实现“经营业绩升，薪酬待遇升；经营业绩降，薪酬业绩降”，这种无浮动的绩效考核方式，必然大大挫伤经理层工作的积极性、主动性，还需要从调整绩效考评机制来激发。

三、完善国企子公司法人治理结构的对策

新形势下，我们要不断完善国企子公司法人治理结构，只有这样，才能提高国企子公司参与市场竞争的活力，有效防范企业运行风险，推进国有企业做强做优做大。具体对策和建议如下：

（一）优化国企子公司股权结构。按照党和国家关于发展混合所有制经济来深化国有企业改革的要求，可以通过引入多家其他国有企业或者国家授权的投资机构、适时引进民营资本进入等方式，积极稳妥推进国企子公司股权多元化，不断调整和优化国企子公司股权结构，股东会的博弈推动职权真正行使，维护公司整体利益。

（二）加强董事会建设。在国企子公司中，董事会作用的发挥关系着企业经济运行状况，必须要加强董事会建设，避免董事会虚化、弱化，确保职权真正落地。要大力推行独立董事和职工董事制度，从市场上选聘专职的独立董事，从职工代表中选举产生职工董事，并按照法定程序进入国企子公司董事会，优化董事会人员组成结构，外部董事和职工董事可以从另外视角独立对企业重大决策事项、内部董事进行监督和制衡。进一步规范董事会运行机制，要按照公司法和公司章程规定，明确董事任免期限、董事会换届标准和具体程序等，以此督促董事会真正发挥作用；要用好董事会专门委员会，以在公司章程中明确各委员会的人员组成、工作职责、工作制度和议事规则等形式，并从信息获取、资源配备等方面切实保障专门委员会行使职权。要以市场需求为导向，探索实施职业经理人制度，在政策允許范围内通过招聘方式寻求合适的职业经理人，由董事会进行任命、监控和考核，确保董事会决策真正快速执行、有效落地。

（三）发挥监事会监督制衡作用。针对监事会作用发挥的痛点、难点问题，要建立完善的监事会工作制度体系，推动国企子公司监事会职权履行的制度化。制定实施国企子公司监事会向集团层面履行报告职责的工作报告制度，建立重大事项专项报告，以此倒逼监事会履行职权。完善监事会履职保障制度，在保证国企子公司监事会对党委会、董事会、总经理办公会研究事项知情权的基础上，建议“三会”会议纪要，除了董事会成员和总经理分别签字外，增加监事会成员特别是监事会主席签字审议环节，同时，“三会”决议事项落实情况也要及时向监事会通报，实现监事会事前知情、事中监督、事后督导的全周期制衡，提高监事会的话语权。

（四）提高经理层自主权。要在法律法规允许的范围内，国企子公司董事会要敢于、勇于在部分人事任免权、财务管理权、业务经营权等方面对经理层进行合理授权，赋予经理层执行股东会和董事会要求更大的自主性和灵活性。健全经理层薪酬管理体系，要坚持实行市场工资制，根据市场价格来研究确定经理层人员的具体薪酬水平，同时，探索完善中长期激励机制，实行差异化薪酬分配制度，保证经理层报酬与绩效挂钩、收益与风险勾连，真正实现“绩效好，薪酬高；绩效差，薪酬低”。

（五）坚持党的领导。这是新形势下完善国有企业公司法人治理结构的最新要求和独特优势。要坚持“两个一以贯之”要求，将党建工作总体要求写入公司章程，同时，进一步明确党委会前置董事会、总经理办公会的程序和工作细则，推动党的领导与完善公司法人治理实现有机统一。全面推行党委会与董事会、监事会、经理层“双向进入、交叉任职”领导体制，确保国企子公司中符合条件的党委成员可以通过法定程序进入法人治理机构中，切实体现党组织在国企子公司中领导核心和政治核心作用。（作者单位为中交第一航务工程局有限公司）

作者简介：王帅伟（1990-），男，河南许昌人，经济师，政治学与行政管理专业。