城市社区清单式治理的实践困境及其优化

吴湘玲 叶良海

摘要：当前国内许多城市都在探索通过制定和利用各种治理清单来对城市社区进行治理，逐渐形成了城市社区清单式治理模式。然而这种模式在实践中面临着一定的困境，主要是在制定过程面临合法性与合理性困境和在执行过程面临象征性执行和监管困境。在这种情形下，需要通过清单的合法性审查和广泛汲取民意来增强合法性程度，通过编撰权和设定标准的统一化、标准化来提高合理性程度，通过完善城市社区治理清单的执行条件和执行环境来提升执行效率，通过建立问责与评估机制来完善监管流程，从而构建出科学的城市社区清单式治理模式，推动城市社区治理走向现代化。

关键词：城市社区；清单式治理；精细化

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0056-07

以科学和理性为特征的精细化和标准化代表了现代社会发展的规律，是工具理性发展的必然结果。在复杂社会的治理背景下，如何提高城市社区治理的专业化、精细化，亟待在治理的理念、技术、方法等方面进行新的探索。党的十八届五中全会提出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化。2017年10月，党的十九大提出了要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，给探索城市社区治理模式提出了新的命题。城市社区清单式治理是推动城市社区治理走向现代化、契合现阶段在大数据条件下技术治理要求的重要尝试。本文试图分析城市社区清单式治理的实践探索，并探讨城市社区清单式治理在制定和执行过程中面临的困境，最后提出优化城市社区清单式治理模式的路径。

一、城市社区清单式治理的实践探索

（一）城市社区清单式治理的提出

自秦汉以降，中国传统国家治理主要是依靠各级官僚对儒家经典的熟练运用来进行的，治理技术的缺乏也给庞大帝国的治理带来了致命性的治理难题。[1]著名史学家黄仁宇认为，近代中国社会的落后从根源上归结于以道德替代技术，缺乏资本主义社会里通行的数目字管理。在商品经济不发达、社会环境比较简单的传统社会治理中，利用道德伦理、宗族自治等传统治理技术可以保证社会治理的有效性。但是进入21世纪以来，人类社会日益面临着高度的复杂性和不确定性，重经验、轻技术的治理技术和方法远远不能满足现代社会治理的需求。从我国现代城市治理的现实来看，不断增长的城市社会系统性、流动性、融合性及复杂性特征，增加了获取城市社会事实和信息的难度。而国家和社会的有效治理极度依赖清晰的社会事实和信息。

在城市社区治理清晰化方面，2005年北京市东城区首创了网格化治理模式。借助现代信息技术，将城市社区空间尽可能小地细分成数量众多的单元网格，进行集中化的管理。城市社区治理网格化的真正价值是将城市社区的物理空间进行编码，实现了城市社区地图的清晰化。然而，城市社区治理还涉及到谁来治理、治理何物、如何治理等社会事实要素。网格化治理实现了物理空间信息清晰化，但在社会事实信息清晰化方面有所不足。更重要的是，网格化治理从出生就烙上行政化胎记，附带行政化顽疾，其机制取向是稳定与管控。[2]强调网格化治理对管理对象进行拉网式的调查和标准编码，难以将多元主体、公民参与、服务导向等理念囊括在内，无法解释城市社区治理的全部生态。因此，城市社区治理的清晰化，不仅需要创设一种能够将社会事实信息进行集约化处理的工具，还需要一种强化社区服务意识和自治功能的工具。

2013年党的十八届三中全会以来，我国各级政府都在积极推行权力清单、责任清单、负面清单等制度，为规范政府权力的运作、落实政府责任，激活市场和社会活力提供了清单式的制度逻辑。与此同时，我国城市社区层面也在积极尝试通过清单的形式来进行治理。2013年12月，广东佛山市发布《佛山市“城乡社区建设提升年”工作方案（征求意见稿）》，首次提出要求社区建设列清单，试点建立行政管理事项社区准入制度，出台取消事项清单，以减少社区的负担。[3]在此之后，全国各地的城市社区都在推行社区职权清单、社区责任清单、社区公共服务清单等清单制度。我们把这种在城市社区领域利用各种清单事项来规范城市社区治理过程的治理模式称为城市社区清单式治理。城市社区清单式治理，就是对城市社区治理的主体、资源、事项和权力结构等诸多要素进行详细统计和全面清理，形成权责明晰、事项确定的目录清单。清单式治理具有标准明确、简明扼要、操作性强等特点。在“互联网+”时代，城市社区清单式治理通过契合互联网技术，可以理顺社区工作关系，明确工作职责，构建出“网络全覆盖、资源共分享、责任更到位、管理无盲区、服务零距离”的社会服务管理新模式。[4]对于以往城市社区治理中经常遇到的多个部门管理的情况下，容易产生互相推诿、扯皮的现象，清单式的管理模式通过标准化来对各个管理部门的职责进行明确的规定，提升了社区管理部门的服务质量。[5]

（二）城市社区清单式治理的实践进展

城市社区清单式治理推行的治理清单主要有以下几种类型：一是社区事务准入清单，城市政府及其派出机关进入社区、需要社区协助完成的事项，通过清单的形式加以规定，清单以外的行政事项不能进入社区。例如2014年江苏无锡市南长区出台了《关于南长区实行社区工作准入制度的意见》，将社区承擔的工作任务列为65项，比原先148项减少了56%。社区事务准入清单提高了行政事务的准入门槛，使社区人员逐渐摆脱行政化的负担，将有限的精力投身于了解居民需求，开展便民服务活动。二是社区职责清单，将社区管理机构为履行法定的组织职能所承担的一系列工作任务及其所需承担的责任进行分类，并将职责主体、职责依据、职责流程等要素以清单的形式向社会公布，以此作为社区部门必须作为的依据。例如，2018年1月天津市和平区五大道街公布了社区事务职责清单，根据辖区居民和辖区单位企业两种服务对象，划分了2个大类9个小类的职责事项。以往社区居民经常遇到的由于职责不清晰导致的社区工作部门相互推诿的情形，将会由于社区职责清单的存在而大大减少。三是社区公共服务清单，将城市社区的应当提供的公共服务的事项类别、实施依据、服务流程、服务标准、责任人员等进行分类编制而成的清单事项，保证了社区居民能够便捷地享受到各种公共服务。例如，2017年1月山东省潍坊市奎文区发布了《奎文区社区公共服务事项清单》，纳入社区公共服务事项99项，其中依法申请服务事项66项、主动服务事项33项。每项公共服务都以清单的形式加以明确，成为城市社区提供公共服务的重要依据和标准。四是社区群众自治清单，将关系群众切身利益、需要由社区群众自我决策的重要事项以及决策方式、需履行的程序以清单的形式予以明确。社区群众自治清单中涉及的居委会成员罢免辞职、社区建设、养老保险等都是群众非常关心的问题。通过认真落实自治清单的内容，保证了社区群众参与社区内部重大事项决策的权利。

总体而言，我国城市社区清单式治理的实践已经取得了一定的进展。首先，城市社区清单式治理得到了各级政府的重视，形成了自上而下的推行模式。自从党的十八届三中全会提出各级政府必须实行权责清单制度以来，各地城市政府以及各个政府职能部门都按照权力清单和责任清单的要求，理顺下放到城市社区的权责，充分与城市社区治理清单结合起来，反映了条块结合的特征。其次，城市社区清单式治理的探索，初步形成了以社区事务准入清单、社区职责清单、社区公共服务清单、社区自治清单为主的清单种类，同时各地也在积极探索富有地方特色的其他清单类型，它们与政府治理领域延伸至城市社区治理层面的政府权力清单、责任清单、负面清单等政府治理清单共同构成了城市社区治理的清单化过程。最后，城市社区清单式治理的探索形成了一套基本完善的运作流程和程序，基本囊括了城市社区治理清单的编制、公布、执行和监督等环节。同时，许多城市社区及时地利用“互联网+”技术，打造电子化的城市社区清单式治理运作平台，线上跟线下相结合，实现了对城市社区治理清单的动态管理，提高了城市社区清单式治理的运作效率。

二、城市社区清单式治理的实践困境

从实践中看，城市社区清单式治理面临着诸多困境，主要表现为城市社区治理清单在制定过程面临着合法性与合理性困境，以及在执行过程面临着象征性执行困境和监管困境。

（一）合法性困境：法律效力不足与脱离民意

法律支持和民意支持的不足构成了城市社区清单式治理的合法性困境。一是城市社区治理清单与法律关系的协调问题。虽然近年来在我国各级政府已经推行了权力清单、责任清单和负面清单等制度，但迄今为止对清单制度进行规范的法律法规尚处于空白状态，推动清单治理的法治化仍然任重道远。在推行城市社区清单式治理的过程中，难免会产生法律支持不足的问题。法律效力的不足制约了城市社区清单治理的效度，对超越清单权限的追责也只能从行政责任方面追责，缺乏法律方面的规范，也会影响到城市社区清单式治理的效果。二是城市社区治理清单的编制过程汲取民意不足。当前我国城市社区治理各种清单制度一般是自上而下制定的。因此，许多城市社区治理在编制过程中汲取民意相对不足，很容易与社区居民的实际利益诉求相脱节。同时，部分社区对治理清单的宣传工作存在不到位的地方，诸多清单事项内容尚未被大多数居民所知晓，制约了社区居民对城市社区治理清单的理解和接受程度。

（二）合理性困境：编撰权归属模糊与设定标准的分散化、静态化

城市社区清单式治理的合理性困境主要表现在以下三个方面：一是城市社区治理清单的编撰权限存在归属不统一的问题。目前，大部分城市社区治理清单的编撰权力仍然掌握在上级政府各部门当中。由于城市社区是城市最基层的治理场域，上级政府各部门未必能够全面掌握城市基层的情况，没有经过充分的调研和协商而出台的清单事项，可能会带来清单的合理性问题。二是清单的设定标准不统一问题。当前，全国各地许多城市社区都在探索制定各种治理清单来规范对城市社区的治理，但是这些治理清单的设定标准又是各种各样的。不仅各地名称和种类相同的城市社区治理清单有不同的设定标准，甚至在同一城市的不同社区也会依据不同的标准来设定清单事项。这不仅反映了各地对清单式治理的不同探索，也容易导致城市社区治理清单存在不合理之处而难以纠正。三是清单的稳定性与社会事务动态性之间的矛盾。清晰化的信息是国家治理有效掌握社会事实的前提，能够提高国家治理的精准性，提升国家治理能力。清单的优势在于简洁性和稳定性，而这恰恰也有可能成为城市社区清单式治理的短板，进而陷入对清晰化和确定性的过度迷恋。因为城市社区治理的环境与要求是动态变化的，追求稳定性的清单事项很容易出现不合时宜的情形，一定程度上与追求开放性和包容性的现代城市治理理念相悖，从而加剧了城市社区清单式治理的合理性危机。

（三）执行困境：象征性执行与障碍性因素突出

清单式治理是一个囊括制定清单、落实清单、评估清单、调整清单的动态过程。执行困境成为了制约城市社区清单式治理长效发展的关键因素。一是城市社区治理清单的象征性执行问题。在压力型体制下，地方政府执行权责清单制度往往是象征性执行，在具体方式上采取复制、简略以及观望等回应策略，其本性在于形式化、简单化和敷衍化。[6]城市社区治理清单的执行同样会面临这样的问题。一方面，清单项目编制的混乱化和清单目标的模糊化，带来了执行机构的选择性执行和执行者的抵触心理，让城市社区治理清单的执行流于形式。另一方面，由于城市社区治理清单的法律位阶不高，主观随意性大，在实施过程中照本宣科，甚至于追求攀比数量，把清单中的数字当初政绩来考核，導致城市社区治理清单的实际效果不佳。二是城市社区治理清单执行的障碍性因素突出。传统的行为惯性、人情与制度的冲突成为了城市社区治理清单实行的阻碍因素。如在清单里明确被废止的学生暑期社会实践的盖章等奇葩证明仍被居民要求社区开具，而社区工作人员由于“碍于情面”或者“孩子上学事大”等原因最终还是违心出具证明了。[7]

（四）监管困境：问责乏力与评估缺乏

对城市社区清单式治理的监管机制包括执行环节的问责机制和执行后期的评估机制。然而，当前在推行城市社区清单式治理过程中，制定清单和公开清单成为了重点工作，而监督环节往往容易被忽视。一是城市社区清单式治理问责机制缺失。城市社区治理清单在出台的过程中，往往没有建立其相应的问责机制，只考虑制定出来，而不考虑执行和监督的事情，导致在清单事项无法落实时难以进行监督和问责。另一方面也会由于缺乏必要的法律规范和保障，清单制度的法律位阶低，在问责的时候遇到强制性不足的障碍，导致问责对象的不配合及敷衍了事。二是城市社区清单式治理评估机制的缺失。评估是任何一项公共政策的必经环节，也是推动政策更新调整的前提条件。作为一项社区治理的公共政策，城市社区治理清单的评估机制没有建立起来，在评估环节遭遇一定的瓶颈，实际上影响了城市社区各种治理清单的执行效果，制约了城市社区清单式治理模式进一步发展的现实可能性。

三、城市社区清单式治理的优化路径

需要从推动城市社区治理清单制定的科学化和优化城市社区治理清单的执行环境两个方面，来构建城市社区清单式治理的优化路径。

（一）增强合法性：加大合法性审查与广泛汲取民意

完善城市社区清单式治理，需要增强城市社区治理清单的合法性程度。一是处理好治理清单与法律规定的关系。城市社区治理清单的编制过程中，要切实做到符合宪法法律法规的规定，妥善处理好尊重法律和提升执行有效性之间的关系。同时，要建立城市社区治理清单事项合法性审查机制，建立由上级政府法制部门主管、清单编制机构辅助的审查程序，及时修正那些与法律法规冲突、不符合现代法治精神的清单事项。二是在城市社区治理清单编制过程中要广泛听取民意，通过网上调查、现实走访等多种途径收集社区居民最关心的利益诉求，充分发挥人民群众的智慧，顺应居民的利益诉求，提高治理清单事项在居民中的接受程度。同时在各项城市社區治理清单编制之后，要在政府网站、新闻媒体、社区公告栏、社区政务中心等媒介和场所进行公开发布，安排专门的工作人员对清单事项内容进行宣传和解读，让广大社区居民知晓并遵从社区治理清单的要求。

（二）提高合理性：推动编撰权和设定标准的统一化、标准化

提高城市社区治理清单的合理性，需要解决以下几个方面的问题。一是解决城市社区治理清单的编撰权限归属不统一的问题。需要在厘清城市社区治理清单的责任主体的基础上，明确各种社区治理清单编撰权的归属。涉及城市基层政府或者派出机关权责分配的城市社区治理清单，其编撰工作则由城市基层政府来主持进行；属于社区自治的清单，可以在城市基层政府的统一指导和帮助下，由城市社区自主制定清单内容。二是解决清单的设定标准不统一问题。需要调适统一性和灵活性的关系，可以在城市基层政府的统一规划下，出台城市社区治理清单编制的指导意见，提供统一的设定标准。管辖范围内各个社区可以在统一的标准下，出台符合社区实际的自治清单。三是要建立清单内容动态更新机制。从权责具有动态性这一角度来看，不应该把清单管理看成是一次性消费，清单管理是一项以结果为导向的动态工程。[8]涉及城市基层政府或者派出机关权责分配的城市社区治理清单，要根据相关法律法规的变动，以及上级政府机构取消、下放、转移等调整的权责事项来进行调整更新。对于城市社区自治清单来说，需要根据社区实际情况和治理环境的变化，在相关部门的监督下完成清单事项的调适和优化，确保清单内容的科学有效、与时俱进。

（三）提升执行效率：进一步完善执行条件、优化执行环境

城市社区清单式治理关键在于提升城市社区治理清单的执行效率。一是要完善城市社区清单式治理的执行条件。除了要提高治理清单自身的合理性、处理好编撰权和执行权的关系之外，还需要通过授权牵头部门及时出台专门规范城市社区治理清单执行的相关文件，利用上级指导培训和下级定期汇报工作等形式强化城市社区治理清单实施的指导和控制，培育强势性的政策生态。通过切实落实责任主体和实施主体的各项责任和义务，提供充足的资源和人力配备，来破除单纯的数字至上的考核办法。二是需要加大城市社区治理清单的宣传力度，提高各级组织和居民对清单事项和内容的关注度和接受程度，使他们能够自觉遵守清单事项的规定，从而可以改善城市社区清单式治理的政策执行环境。更为重要的是，需要构建城市社区治理清单执行的协同机制，加强政府各部门、事业单位、社会组织和公民个体的协同联系，通过利益疏导和行为激励的形式切实落实清单事项的各项要求，在根源上防治突破违背清单事项情形的产生。

（四）完善监管机制：推动问责机制与评估机制同步进行

监督机制的构建要借助各级政府网站、新闻媒体等途径依法公开清单目录、清单事项，保证城市社区治理清单在阳光下运行。一是健全城市社区清单式治理问责机制。自上而下的问责机制可以保证政府和社区自治机构内部有完善的监督。对违背清单治理事项、执行清单不力的情况进行及时、有效的问责，保证清单式治理的严肃性和执行的有效性。另外，需要通过广泛发动群众参与，为提供自上而下的问责机制提供信息基础。二是建立科学系统的城市社区清单式治理评估机制。评估机制的缺乏直接影响到城市社区清单式治理的监督效果。因而需要建立城市社区清单式治理的评估机构，明确评估组织和人员的责任，制定科学、全面、有效的评估内容、标准和方法，把清单式治理的评估工作纳入城市社区工作的绩效考核范围。通过评估，保证城市社区清单式治理的执行效果，也可以为城市社区治理清单的更新和完善提供实际化、专业化的意见。

四、结论与讨论

在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，提高城市社区治理能力不仅可以有效减少城市社区冲突，增强城市社区居民的幸福指数，而且关系到国家治理现代化建设的进程。[9]而城市社区治理能力建设归根到底是一个治理效率问题，即如何通过对人、财、物、组织、信息等资源来高效处理社区事务。[10]适时地借鉴各级政府推行的清单治理方法，在城市社区治理中制定和实施各种清单事项，也是提高城市社区治理能力的重要途径。大数据时代为政府治理带来了新思路、新机遇和新挑战，既改变了传统的信息流动路径，也改变了权力的运行向度[11]，为城市社区清单式治理提供了技术基础。构建城市社区清单式治理模式的实现路径，需要着实解决好城市社区治理清单自身的合法性与合理性问题，以及城市社区治理清单的执行和监督问题。而问题的解决又取决于多元主体功能设置的合理程度，处理好利益分配，落实好执行和监督机制，使自上而下的基层政府与社区自治机构之间和社区自治机构与社会组织、市场主体之间的权责关系得到明确。因而，既要合理配置上下级政府之间的治理权限，也要明确社区自治机构和地方政府各部门之间的权责分配，形成清单式治理的合力，切实发挥城市社区清单式治理的现实成效，着力打造共建共治共享的城市社区治理格局。

参考文献：

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责任编辑：叶民英