“去产能”面临的困局及市场化解决途径

詹花秀

摘要：我国工业产能过剩问题由来已久，中央政府自2006年就开始重视过剩产能问题，并开始实行“去产能”政策，但目前来看，我国工业总体产能仍然处于过剩状态，钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃等传统行业情况尤为严重。究其原因，主要在于历史因素导致去产能社会成本太高、企业转型升级困难、人员安置任务艰巨。更为重要的是，下达减产停产指标的“计划式”去产能方式，导致产能边减边增、明减暗增等现象。因此，“去产能”要寻求市场化解决方案。在宏观层面，统一标准，实行宏观调控和法治化治理；在微观层面，建立优胜劣汰的市场竞争机制，用市场机制淘汰落后产能。为化解“去产能”中的巨大社会成本及风险，政府要采取适当的补贴政策及配套措施。

关键词：产能过剩；去产能；市场化解决方案

中图分类号：F2 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）04-0066-07

一、问题的提出

我国的产能过剩问题由来已久，传统行业如钢铁、水泥、煤炭等产能过剩是老大难问题，2006年，中央政府首次提出“去产能”政策。以后的历次政府工作报告中，都提及产能过剩问题及解决方案。但去产能并没有达到预期效果。不仅是传统行业产能过剩，前些年，新兴产业粗放、无序、同质化发展问题严重，也出现了产能过剩问题，如光伏产业、新材料、新能源等等。[1]基于供给侧结构性改革的需要及国际上对我国信用评级下调的严峻形势，我国政府对去杠杆去产能的决心更加坚决。根据工业企业统计数据，我国杠杆率高的行业主要是钢铁、石化、电力、铁路、船舶、航空航天制造业、有色、煤炭等行业，这些行业中产能过剩的问题比较严重，因此，去杠杆与去产能是互相联系、不可分割的。同时，过剩产能与政府干预及企业软预算约束密切相关。如何通过市场竞争淘汰落后产能，实现产业结构优化升级，提高供给的质量与效益，成为我们必须面对的问题。“去产能”必须真正实现市场配置资源，充分发挥市场竞争机制优胜劣汰作用，解绑政府与企业的关系，把企业放到市场中去，让其自主经营，自负盈亏，在市场机制作用下化解过剩产能。2018年《政府工作报告》提出，“继续抓好‘三去一补一降，……坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。”“去产能”的市场化解决方案提上了中央政府的议事日程。如何寻求“去产能”市场化解决方案的具体途径，是我们必须研究的课题。

二、“去产能”政策及其效果

消化过剩产能的政策从2006年就开始提出。2007年《政府工作报告》中提出“要推进部分产能过剩行业调整”。并在以后的历次政府工作报告中都提及过剩产能及去产能问题，并下达了一系列相关文件。2010年国务院专门就落后产能淘汰工作进行了部署，下发了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。这份专门针对落后产能淘汰的政策文件，以电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点，对具体产能淘汰任务进行了详细的界定。2013年5月10日国家发改委和工信部《關于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》的文件中，认为钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业处于严重过剩状态。当年10月，国务院针对产能严重过剩行业，确定淘汰任务目标和时限要求。2015年4月，工信部印发了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》。2015年12月中央经济工作会议第一次提出“三去一补一降”五大任务。2016年，国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》及《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》两个专门针对特定行业的文件。[2]这两个文件开始分类分解落实“去产能”的任务，以后甚至把指标下达到每个省、每个企业。例如，2017年，国家下达给河北省“去产能”的任务是：退出煤矿11处、产能753万T/a。[3]2017年底，国家发展和改革委员会联合其他11个部委出台《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》，进一步明确了兼并重组的目标。同时，也从财政拿出资金对落实“去产能”任务的省市给以奖励和进行职工安置。据相关资料，经过多年的努力，担负去产能任务的大部分省市完成了任务，去产能工作取得了一定成效。2017年，钢铁行业超额完成全年5000万吨钢铁去产能政府目标任务，集中力量取缔困扰行业发展多年的痼疾“地条钢”，实现1.4亿吨“地条钢”全面出清。[4]尤其是2015年中央出台“三去一补一降”政策后，钢铁、煤炭、水泥行业等产能都有所压缩。但我国工业总体过剩状态并没有根本性改变，行业之间差距也比较大。2014年，我国工业总体产能利用率约为78.7%，根据国际上关于产能利用率“低于79%为产能过剩，低于75%为严重产能过剩”的标准，我国工业总体处于产能过剩状态，部分行业已经属于严重产能过剩。据国家统计局2017年底发布的数据显示，2017年，我国工业产能利用率为77%。很明显，到2017年为止，我国工业产能总体利用率仍低于79%的国际标准。而且与2014年相比，总体产能利用率有所下降。煤炭行业和钢铁行业，因其对国民经济的重大影响，成为社会最关注的两个行业，也是学者们研究最多的两个行业。尤其是煤炭行业，2015年全国煤矿总产能57亿吨，煤炭产量36.8亿吨，产能利用率为64.5%，属于产能严重过剩行业。权威研究认为，预计到2020年，我国煤炭产能约为每天42-43亿T，加上2-3亿T的进口规模，供给能力达到45亿T左右，而需求总量为每天36-38亿T，有效供给比总需求多出18-25%。[5]

从我国去产能指标层层下达方式来看，其“计划”色彩十分明显，虽然在完成指标方面有一定成效，但总的效果并不理想。虽然中央政府一直在强调“去产能”，但是过剩产能并没有随之下降，部分过剩产业甚至继续保持较高增速，经济增长的结构性矛盾依然突出。2017年吴敬琏在探讨中国真实经济状况时，就批评说，“改革执行不力，钢铁产能越去越多。”原因在于，虽然政府实施了深度的数量限制措施，但难以达到市场调节的精准平衡。那么，我们如何才能使“去产能”更有成效，笔者认为，必须通过市场化方案来解决，并切实寻找市场化解决的具体路径。让过剩产能在市场竞争中淘汰。当然，过去计划经济体制下形成的过剩产能，需要一段时间进行消化，而且考虑到它复杂的利益关系和社会风险，存量部分需要通过行政手段来解决，但更多的需要在市场中解决，要用市场手段和法治手段来解决，尤其是在接下来的经济发展中，要以市场机制来调节，在市场竞争中实现动态平衡，在增量发展中不再产生类似的严重的过剩产能。

三、“去产能”困局的原因分析

（一）历史因素导致“去产能”社会成本高，难度大

由于计划经济体制下的重复建设和无序竞争，我国的产能过剩问题一直比较严重。传统产业尤其是过去的支柱产业，如钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃、造船等等，给地方政府带来巨大利益，地方政府投入了巨额资金，在政府的担保下，银行对当地企业也投入了巨额贷款。因此，在以后的“去产能”工作中，地方政府担心GDP下滑及财政收入受影响，并不是那么积极，银行也担心企业破产会导致自己的贷款收不回来，不愿意让企业关闭破产。所以，有些企业虽然效益不好，甚至成了僵尸企业，也在地方政府和银行的帮助下苦苦支撑。中央政府要求“去产能”，压缩生产规模，地方政府就搞“上有政策、下有对策”，在执行“去产能”政策时，并不一定是真正关停并转了，只是暂时停产了。在经济形势不好或市场需求量小的情况下，就减产，在市场情况稍好的情况下，就偷偷复产。尤其是一些老工业基地，以传统产业为主，当地GDP都靠煤炭、钢铁、水泥等行业，一旦这些行业减产，经济就没有了增长，财政就没有了来源，还会带来下岗失业造成的社会风险。“去产能”会产生巨大的社会成本，企业停产关闭的难度相当大。

（二）现实困难，各方难以承受

一方面是资金困难，转型升级找不到出路。我国产能过剩行业相对来说比较集中，老工业基地尤其是产煤大省、钢铁大省，多年来都依靠这些行业维持经济运转，一旦这些行业被大量压缩，政府没有了经济来源，同时，产业转型升级也缺少资金和技术，前路茫茫。所以，在激烈的市场竞争中，地方政府往往是采取保护措施，支持这些企业继续生存，甚至在政府的支持下，越做越大。另一方面，企业员工安置困难。传统行业职工众多，一旦企业关闭，员工安置需要大量资金，安置不妥容易引发社会不稳定。所以，地方政府出于维稳考虑，愿意维持现状。不仅是国有企业去产能困难，就算是民營企业，一样会受到地方政府的保护。因为民营企业在地方政府工作目标中的重要性，日渐被同化。经过几十年的发展，民营企业也为当地政府解决就业、增加GDP做出了巨大贡献。所以，无论是国有企业还是民营企业，只要它足够大，大到对当地政府有影响力，它的退出就十分困难。所以，在中央政府多次下达去产能政策和指标后，地方政府的回应并不是主动去产能，而是观望和博弈，尽量保住本地产能不被去掉。例如，在中央政府多次出台“去产能”政策后，山西省政府为了保住当地煤炭企业不被淘汰，召集几家银行及大型煤炭企业负责人，让其商讨如何继续贷款，维持企业生存与发展。有人质疑这一做法不符合中央精神，但对地方政府来说，这一做法似乎也无可厚非。作为产煤大省的山西，没有了煤炭企业的发展，定会面临一系列问题，甚至会危及社会稳定。因此，去产能中的现实困难也是必须考虑和解决的。

（三）产能过剩是一个动态过程，需要标本兼治

按照经济发展规律来说，任何一个产品，经过一段时间后，都会达到市场饱和状态。如果市场机制能及时调节，就能在市场竞争中优胜劣汰，达到市场出清状态，产能严重过剩的可能性就比较小。如果市场机制不能有效调节，如政府干预市场，搞地方保护主义，如降低环保要求、降低质量标准、降低安全标准、零地价招商甚至财政补贴等，当地企业就可以在市场饱和的情况下继续生产和新上马项目。如果继续这样下去，传统行业的过剩产能去不了，新兴行业也会产生新的产能过剩，光伏产业、新能源产业就是在政府补贴政策下，一哄而上的。如果体制机制不改变，产能就会边减边增，明减暗增。

（四）政府计划调控方式导致效果不佳

在“去产能”的过程中，出现了重点调控省市产能下降，其它地区却在上项目、增产能的现象。例如，2006年-2014年，当一些钢铁大省“去产能”的同时江浙皖闽四省始终在加大钢材产业的产能；当河南省和内蒙古的平板玻璃产业产量下降的同时，云南、贵州、重庆的产能却在增加。[6]这说明，由政府下达指标的计划式“去产能”措施，效果是大打折扣的。因为，政府通过下达指标的方式压缩产能，只有受到指标限制的地区，会去产能，而没有下达指标的地区，可能会增加产能。而且，在计划式“去产能”的情况下，往往存在讨价还价、弄虚作假等问题，去产能的真实效果很难估计。一些地方，在政策紧的情况下停产，等风声一过又复产。钢铁、煤炭、水泥等行业发展受宏观经济发展形势及市场价格的影响较大，去产能工作只有在宏观经济形势不好、价格竞争十分激烈的情况下，效果才比较明显。一旦宏观经济向好，市场需求量大，很多原来压缩产能的企业就会复产，甚至会有新的产能上马。近些年，房地产行业的快速发展，扩大内需政策的拉动下，“铁公基”建设热火朝天，都产生了对钢铁、水泥等产品的大量需求，给产能过剩行业的发展增加了动力，产能过剩行业仍有利可图。只要中短期内有市场、有利润，企业、地方政府都不想“去产能”，这是去产能效果不明显的重要原因。

四、市场化解决方案及具体途径

（一）宏观层面：法治化治理，建立公平有序的市场竞争环境

1.用法治化手段和市场机制淘汰落后产能

“去产能”首先要明确去什么样的产能，供给侧结构性改革的要求是提高供给的质量与效益，现阶段去产能是要在科学发展、绿色发展总要求下，按照质量与效益的要求，淘汰落后产能、过剩产能。因此，在宏观调控政策上，首先注重的应是落后产能，在全国应有一个统一标准，而不是针对地区和企业下达指标。当然，下达指标也是必要的，但它应在统一了标准之后再评估各地去产能的规模。要按照环保、安全、质量标准，淘汰落后产能。对产业和产品制定统一标准后，对被淘汰的企业和产品，就不存在讨价还价的问题，地方政府也没有了保护的借口。下达指标有可能淘汰的不是最落后的产能，会产生各地苦乐不均现象。能够复产的企业，说明它在一段时间内是有市场需求的，所以，只有严格标准，对不符合产业政策要求的采取一刀切，坚决压缩，对符合产业政策的，可以让市场竞争来逐步淘汰。同时，我们要淘汰的是落后产能，与企业规模大小及企业所有制没有关系，所以，在淘汰落后产能的过程中，不能保大关小，也不能保国有企业、去民营企业。要以市场竞争力来衡量其是否应当继续发展。这一做法不仅是针对目前的煤炭、钢铁、水泥等过剩行业，也适应将来一切可能产生过剩的行业。

2.帮助企业寻求化解过剩产能的有效方式

市场化解决方案，并不意味着政府无事可做，我们化解过剩产能的目的并不是要将企业以一刀切的方式关闭，而是要在坚决按质量要求、安全要求、技术要求、环保要求淘汰落后产能的同时，充分利用有效产能，坚持国内国际两个市场原则，充分利用现有资源和产能，为过剩产能寻找更多的出路，减少损失和浪费。在国际市场上有需求的产品，在“一带一路”建设中政府可以帮助企业寻求更多的国际合作。“一带一路”建设对钢铁、水泥、工程机械等产品仍有大量需求，政府可以帮助企业在国际市场中继续寻求发展机会，积累资金和实力，进行技术改造和产品升级。这样可以充分利用现有资源，减少去产能过程中的浪费和风险，企业在发展中提升技术水平和产品质量，在对外开放中积累资金和实力，主动实现转型升级。

3.建立宏观调控预警机制，实行产业引导

地方保护及产业无序发展问题，是我国经济发展中的顽疾，历史上的钢铁、煤炭、水泥、玻璃、造船等，近些年的光伏产业等，都是这样发展起来的。因此，必须建立产业发展的预警机制，引导产业适度发展，才能保证今后不再产生类似产能过剩。我们已处于信息时代，大数据为我们建立产业预警机制提供了条件。政府职能部门的网站，在提供信息方面，要有更大的作为。一是发布政府鼓励发展的产业和产品及相关行业标准；二是及时收集和发布产业发展数据，包括国外产业相关信息及国内产业发展信息，供企业参考。企业自主经营、自负盈亏的情况下，都会考虑投资风险，市场饱和的行业不会贸然进入。企业也可以根据政府及市场提供的相关信息实时衡量自己在行业中所处地位，调整未来发展方向。

（二）微观层面：发挥市场在资源配置中的决定性作用

从长远来看，要让市场在资源配置中起决定性作用，企业自主经营、自负盈亏的体制机制必须落到实处。政府的干预导致了企业的软预算约束，也影响了金融资源的市场化配置。我国的国有企业一直是在地方政府的庇护下发展，尤其是在融资方面，主要靠政府。国有企业成立时，毫无疑问，是政府拨款，改革开放初期，实行拨改贷，企业的融资方式变了，企业建立了与银行间的借贷合同关系，但后来有些企业亏损严重，资不抵债，政府为了讓企业生存，就开始搞股权改革和资产重组。债权变股权，其实，债权人的资金是“被股权”了，债权人变成股东后，并没有参与公司治理，也没有从根本上改变企业的治理结构和经营状况。政府的干预导致了企业的道德风险和银行的逆向选择。不是经营好、有市场、有效益的企业获得了银行贷款，而是有政府背景的企业获得了银行贷款。银行不去选择产品有市场、经营有效益的企业，而是选择有政府保护的企业放贷。有政府支持的国有企业效益不是最好的，但规模却越来越大，规模越大政府就越想保护，“去产能”就越难。政府对企业的保护不仅表现在资金、政策的支持上，也表现在对企业环保要求上，有的企业因达不到环保要求，面临罚款或要关闭整顿时，有的地方政府为了保住企业，甚至为企业交纳排污费（资料来源：中央电视台财经频道《将改革进行到底第六集》），让企业继续边生产边污染。然而，党的十八届三中全会确定了“市场在资源配置中的决定性作用”，2018年5月17日，国家发展改革委和财政部联合发文，严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。[7]可见，政府最后担保人的角色终将会被取消，没有了地方政府的支持与保护，没有了银行不顾风险的放贷，没有市场竞争力的企业，最终会被市场淘汰。因此，解绑政府与企业的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，让企业按照绿色发展、高质量发展的要求，实现转型升级，是现阶段真正“去产能”的有效措施，也是在未来减少无效产能的根本途径。这不仅是针对目前的产能过剩行业，也针对未来的支柱产业和新兴产业。

目前的产能过剩行业，如钢铁、水泥、煤炭等，虽然大部分都是大型国有企业，与政府有千丝万缕的联系，但它已经不是影响国民经济命脉的行业，不再需要政府对其进行控制，所以，要采取措施，让地方政府慢慢放手，不再把这些产业和企业捆绑在自己身上。让企业在市场竞争中淘汰过剩产能，真正做到优胜劣汰。当然，“去产能”有多种方式，并不一定是关闭企业。以市场机制实现企业重组和产业链重组，可以实现产业升级，提高生产效率。政府减少对市场的干预，形成良性循环的价格机制，促进上下游企业之间的联动发展，企业就可以通过与下游企业的对接进行技术升级和生产转型，在市场竞争中实现产业优化升级。

（三）配套政策措施

我国产能过剩大部分原因是受过去计划经济体制的影响，有着重要的历史原因，因此，解决产能过剩问题，需要考虑历史因素的影响，对受影响较大的地区，需要有利益补偿机制和配套改革措施。过去的产煤大省、钢铁大省对我国的社会主义建设事业做出了巨大贡献，现在，要产业升级，要绿色发展，但这些省份会面临GDP下降、人员安置困难、经济发展后劲不足等问题，中央政府必须采取相应配套措施。一是人员安置方面，针对去产能压力大的地区，中央政府应当优先考虑其下岗失业人员的社会保障问题，适当提高其保障水平；同时，为下岗失业人员转岗培训提供一定的资金支持。二是经济发展动力转换。传统产业压缩了，如何在新兴产业中获得发展动力，中央政府一方面要为其产业重组提供一定的政策支持，另一方面，要为其寻找其它出路提供适当优惠政策。三是经济结构调整和资源型城市转型。对于主要依靠传统产业发展的老工业基地或经济比较落后地区，如何实现绿色发展，实现产业结构优化升级，是目前面临的难题。在全球化、信息化大背景下，要以面向世界、面向未来、绿色发展的思维，选择具有本地特色或优势、可持续发展的产业。中央政府可为这些地区提供指导性意见和专家建议，为其提供发展方向和产业指引。

总之，“去产能”是一项艰巨的任务，有着巨大的历史包袱和现实困难，不能期望一蹴而就。要在实施“去产能”各项政策的同时，建立市场化的产业动态均衡发展调节机制，利用市场竞争机制淘汰落后产能，同时实现未来产业的均衡发展。

参考文献：

[1]陈钢，等.一哄而上 盲目转型 新兴行业也患“产能过剩”病[N].经济参考报，2015-05-25（02）.

[2]周贝贝.多年政策适时推进 产能过剩治理路径清晰[J].新产经，2018（2）：28-29.

[3]李忠华，等. “去产能”背景下河北煤炭产业发展思路研究[J].中国煤炭，2018（2）：26.

[4]钢铁行业“毒瘤”全面出清[DB/OL].（2017-12-22）[2018-05-18]. http：//www.miit.gov.cn/n973401/n5967641/index.html

[5]肖新建，等.2017年我国煤炭发展形势回顾及2018年展望与建议[J].能源形势分析报告，2018（1）：5.

[6]蔡之兵.地方政府去产能效果与特征：2006-2014[J].改革，2016（10）：82-87.

[7]两部门发文严禁企业要求或接受政府为其市场化融资行为提供担保[DB/OL].新华网，2017-05-18.

责任编辑：叶民英