新型农业经营主体发展与治理研究

吴军　黄涛

〔摘要〕 新型农业经营主体是生产力和生产关系的复合体，是农业农村生产力发展、生产关系创新变革的中坚力量，其发展有利于促进农业供给侧结构性改革，也是乡村振兴的重要经济基础。在很多地方进行的农业标准化生产、绿色生产、集体产权改革、新乡村治理等示范性探索，新型农业经营主体都发挥了重要作用，但也存在“空壳社”、农业基础设施建设欠账、农业人口老龄化、乡村治理有效性等制约新型农业经营主体发展的现实问题。应进一步总结经验，探索问题的解决方案和办法，促进新型农业经营主体高质量发展。

〔关键词〕 供给侧结构性改革 新型农业经营主体 乡村治理

〔中图分类号〕F325.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—0694（2018）05—0078—08

新型农业经营主体是促进农业生产力发展与现代化的中坚力量，对推动农业经营体制机制的改革完善和现代农业产业体系的构建，促进乡村生产关系变革和治理机制的优化等都有重要作用，是推进农业供给侧结构性改革的重要著力点和切入点。成都市是全国农业农村改革的重要“试验田”“先行区”，在促进新型农业经营主体发展，推进农业供给侧结构性改革方面具有一定的先进性和示范性。笔者根据近期在成都市郫都区（原郫县，2017年更现名）唐元镇的调研，既体验到了促进新型农业经营主体发展的先进性、示范性经验，也发现了一些现实问题。对这些有益尝试、经验进一步总结提炼，对发现的问题提出建设性改进路径具有积极的政策和实践意义。

一、唐元镇推进新型农业经营主体发展的有益经验

“天府名乡”唐元镇位于成都市郫都区，是四川省小城镇试点镇、成都市统筹城乡示范改革镇、西南地区最大的国家级无公害韭黄生产基地。通过多年发展，以韭黄生产合作社为代表的新型农业经营主体，成为该镇农业发展和农民增收的重要支撑。国务院总理李克强，农业部长韩长赋等先后到唐元镇视察合作社、农业现代化的发展状况。

唐元镇以韭黄产业合作社为代表的新型农业经营主体，在推进标准化生产、绿色生产、经营体制机制创新、乡村治理等方面均开展大量“示范性”“先进性"的探索。截至2017年底，全镇登记的各类合作社、家庭农场等共有52家，其中，蔬菜合作社18家，家庭农场18家，劳务合作社10家，花木盆景合作社4家，农机专业合作社1家，土地整理合作社1家。累计建成韭菜韭黄种植基地1万余亩，韭黄产业在成都及周边市场占有率达到50%以上，并且积极开拓国际市场，出口日韩、加拿大等国家。

1.以工业化思路探索推进农业标准化生产

唐元镇在探索实施技术统一培训，农资统一供应，质量统一检测，标识与品牌统一管理的运作模式的同时，还及时制定实行了《唐元韭黄无公害食品种植技术规程》等制度化的管理措施和技术流程，使生产管理有章可循，按照规范的技术、流程进行，促使合作社生产管理步入集约化、标准化发展轨道。据锦宁合作社（部级示范社）的统计数据，实施标准化生产后，韭黄由原来的年平均亩产2000公斤，提高到亩产2500公斤，每亩增收1500元以上。之后，唐元镇又及时将工业化工厂的标准化生产管理模式引入农业生产，积极探索参照工业化工厂的管理模式，将韭黄栽培、管理、收割的整套工序细分为23道操作规程，每个规程制定了价码，制定了一套《韭黄栽培管理各工序及标准》，例如明确沟底松土必须超过2寸，覆膜500元/亩等；探索实行农田劳务合作承包制等。

2.重视发展绿色生产

2003年，郫都区农发局专门成立唐元无公害韭黄基地推进办公室，推进无公害韭黄产业的发展和绿色生产。在郫都区农发局的支持下，合作社及时列出禁用农药名单、出台了常用农药准则、有机肥卫生标准等，并为农户统一提供高效低毒的生物菌肥和生物农药。郫都区供销社也积极在基地内设立放心农资点，并向社员广泛宣传绿色有机产品知识，提高社员绿色生产意识，促进绿色生产。同时，加强基础设施投入和建设，在基地内广泛推广使用频振式杀虫灯，加快绿色钢结构防虫网大棚建设。同时，定期不定期对韭黄进行无公害检测，保障农户用药做到科学用药，在用药时间、剂量等方面科学管理。

值得一提的是，早在2004年，唐元镇就积极探索产品质量安全体系建设，逐步构建了“三级监管网络+四个环节监控十七项管理制度”的产品质量安全监管体系。通过与社员的利益联结，利用电子信息技术建立产品追溯的信息化网络化平台，逐步实现生产进程、加工原料的可追溯，在销售过程中通过实行“检后贴标和贴标必检制度”，实现产品上市后的可追溯，进一步保障绿色安全生产销售全过程。

3.注重经营管理机制创新

从2003年成立至2010年，唐元无公害韭黄基地推进办公室已整合了水利、农业、科技、质检等12个职能部门的资金、技术、信息等资源，并采取多种措施从生产、技术、品牌建设、招商引资等方面支持各类新型农业经营主体发展。在经营管理机制创新方面，一是在韭黄基地探索采取“大园区+合作社+小业主”的模式，构建园区、合作社和小业主利益链接体，实现小业主条件下的标准化生产。二是探索实行股份合作制模式，由社员以现金人股的模式组建合作社。以锦宁韭黄生产合作社为例，主要通过四种方式建立利益联结机制：（1）按照交售韭黄的数量获得返利，每公斤返0.1元，全年每亩可增收250元以上；（2）年底还可按人股股金金额获得盈余分红；（3）统一农资供应的优惠，社员每亩可节省300元以上成本；（4）在项目建设时，政府给予的农资补贴等，让成员全受益。三是积极完善土地流转和土地入股的利益联结机制，探索推进农户土地经营权流转给合作社或公司，农民自己在合作社或公司工作，获取工资收入；土地入股，合作社统一提供农资、农具等生产资料，并且负责技术指导、销售等，农户只负责生产，最后与合作社按照4：6比例分成等模式。

4.积极培育发展“新农人”

乡村要振兴，人才是关键，在全区“1+3”现代农业人才服务站模式和“1+5”大学生创业服务体系两套较为典型的农业人才引进、培养模式和体系，以及全区实施乡村人才振兴六大技能培训活动，即“乡村工匠培训活动”“农村劳动力转移就业培训活动”“农村实用技术培训活动”“现代农业经营管理人才培训行动”“乡村旅游培训行动”“创业培训行动”等系列政策措施的引领下，唐元镇一直以来都非常注重人力资源培育开发，积极助力新型农业经营主体发展，为农业、农村现代化建设提供有力的人才支撑和智力支持。

二、发展中存在的现实困境

1.合作社“空壳运转”问题突出

“空壳”合作社，一般指由政府出于政绩、考核需要，由行政推动而“制造”出来，也包括由一些组织和个人为了套取国家补贴和优惠政策而成立的合作社。这些合作社一般无场所、无资金、无设备、无人员等，也没有开展实质性经营活动，从而成为“空壳”合作社。调研中发现，唐元镇注册的各类专业合作社，有相当一部分处于半运行和没运行状态。“空壳”合作社是值得重视的问题，中国农业大学何秀荣教授也曾指出，“政府鼓励办合作社，最后就会冒出大堆合作社，而成立起来的合作社很多徒有虚名，没有什么实质性活动。”“空壳”社等名义合作社的存在，使真实合作社应享有的扶持资金被占用，会削弱国家扶持政策的效力，不利于形成好的营商环境，还可能造成一定程度上的泡沫化和虚假繁荣。除“空壳”合作社外，还存在“翻牌”合作社、“休眠”合作社、“依附”社等现象。

2.农业基础设施仍然薄弱

农业基础设施建设是制约农业现代化发展的短板之一。調研发现，部分地方农业基础设施建设资金紧张，导致基础设施建设水平较低，道路、水利等基础设施不足，不利于农业规模化经营及农业质量和效应的提高。近年，虽然国家投入了大量的财力，但政府拨付的基础设施建设资金，仅够乡村中主要基础设施，如沟渠道路的修建，除此之外的项目，资金的支持能力相当有限，新型农业经营主体自己投入基础设施建设仍占很大比例。现实中，在乡村基础设施投资，新型农业经营主体往往还要自筹资金，然后申报材料，在工程验收后政府再将补贴资金给予新型农业经营主体，整个流程中多部门交叉，周期较长，占用了新型农业经营主体的流动资金，加重了资金压力。如在一些道路修建中，政府和新型农业经营主体各出一半，而土地的流转年限一般为5至10年，受土地承包期的限制，投资的协调组织成本过高等因素影响，新型农业经营主体投资往往较谨慎，政府应充分考量新型农业经营主体利益，更多的投资，减轻新型农业经营主体的负担。究其原因，（1）长期以来农业基础设施总量投资不足，历史欠账较多；（2）投资结构不合理，直接用于农业基础设施建设方面的资金较少，直接用于农业生产性补贴的资金占比不高；（3）地方在财权事权上不匹配，地方在执行中央政策时资金配套能力不足，地方自主的一些项目建设资金支持能力有限。

3.劳动力老龄化现象普遍

农业劳动力老龄化是“谁来种地”的现实问题，是关系长远发展的重大问题。1996年第一次全国农业普查，我国50岁以上农业从业人员比重仅为18.1%，2006年上升至32.5%，10年上升了14.4个百分点，预计2016年农业劳动力中50岁以上占比将接近50%。若以第二次全国农业普查中“31～50岁”的农业从业人员数量与第三次全国农业普查中“36～54岁”的数量进行对比，可以发现农业青壮年从业人员数量从2006年的1.65亿人下降到2016年的1.49亿人，十年间减少了0.16亿人，青壮年人口下降了9.8%，青壮年农业从业人员的大量减少，从一个侧面也可以说明农业人口老龄化的趋势可能会加重。调查也发现，年轻人普遍外出打工，合作社、家庭农场所雇佣的工人年龄大多在50周岁至70周岁之间，老龄化问题突出。同时，访谈中还发现，少有年轻人愿意来参加农业生产，参加农业生产的年轻人越来越少。与《2016年全国农民工监测调查报告》显示的，我国农民工流出总量达28171万人，比上年增长1.5%，且增速比上年加快0.2个百分点，延续持续增长的势头，外出以青壮年为主的状态十分吻合。大量年轻农村劳动力外出，必然影响农业劳动力结构和数量的变化，导致农业劳动力老龄化问题进一步加重。同时，农业劳动力老龄化也容易导致农业劳动力整体素质的下降，不利于土地流转与规模经营，影响土地利用效率，影响粮食生产和粮食安全，影响农业技术进步与推广，影响传统农业向现代农业转变等。

4.农业补贴科学性有待提高

为了耕地地力保护和支持适度规模经营，2015年农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”。“农业支持保护补贴”分为支持耕地地力保护的补贴和支持适度规模经营的补贴，耕地地力补贴的对象为有土地承包权且承包有农村土地的农户，但随着承包权和经营权的分离，土地流转后的实际生产经营者往往享受不到补贴，还要自己投资进行耕地地力的保护，补贴没有落到真正经营耕地和保护地力的人的手中，难以起到促进土地承包者主动保护耕地地力和绿色生产的作用。这既不利于调动农民经营土地、流转土地的积极性，也没有使补贴政策起到应有的效果。

5.农业保险保障作用不强

农业保险企业一方面要追逐自身经济利益，另一方面要完成农业保险分保任务，对农业产业发展切实起到保障作用。目前在农业保险保费中，国家补贴70%，新型农业经营主体出资30%，但农业保险对农户的赔付额上限却很低，与弥补农户的农业生产成本相差甚远，农业经营者很难从国家补贴的农业保险扶持中受益。在调研中还发现，农业保险存在保险产品少、赔付额过低很难补偿农业经营者投入的现实问题。以唐元镇为例，种植的高附加值的蔬菜，农业保险1000元/亩封顶，但在生产中一亩地一年人工和地租成本就高达6000元～7000元，赔付额过低，远不足以抵偿成本，很难对农业产业发展起到良好保障作用。

三、对策建议

1.规范发展合作社

一是提高合作社的注册成立标准。目前，合作社登记注册，不收费、不验资、不年检，只要5个村民的身份证就可以注册，注册门槛相对低，提供虚假材料骗取登记等现象时有发生。应相应提高合作社的注册标准，对合作社的注册条件要进行现场调查、实地勘验，明确对不符合注册条件的不予以登记。

二是建立合作社的分级分类管理和指导的机制。政府可以自身或依托第三方评估机构，依据“成员资格、入社意愿，经营管理状况、业绩”等对合作社进行综合评估，加强对“空壳社、依附社、翻牌社、家庭社、休眠社”等类型合作社进行分类管理和指导。对无场所、无资金、无设备、无人员，没有开展实质性经营活动“空壳社”，应及时注销和取缔。对于只有依靠政府补贴扶持资金和政策才能够生存的“依附”合作社，应根据实际情况，帮助其提高经营管理水平，对于帮助和扶持仍不能改变其经营和业绩的，应给予注销和取缔。而对于一些打着合作社牌子，实质上进行公司化运作的“翻牌社”，应取消其合作社的身份，使其恢复本来面目。对于家庭成员经营的合作社，要规范其运营，引导其注册成为家庭农场。对于经营管理、市场等方面遇到困难，暂时关闭的“休眠社”，政府要给予帮助和扶持等。

三是加强对合作社的动态监管。建立农业、工商、财政、税务、金融等部门的联动监管机制，对合作社从成立到运营管理进行动态监管，同时提供服务指导。对运营不规范的，及时给予指导，规范其运作和管理；对于存在欺诈骗取补贴等行为，应给予相应的惩戒；对经营中切实遇到困难的，应积极给予适当的支持帮助。

2.加强农业基础设施建设

一是在财政投入上，应坚持把财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高。二是在投资结构上，应提高直接为农业生产服务的农业基础设施建设的投资比重，提高直接用于农业生产的补贴资金。三是创新金融服务方式和服务体系。引导鼓励和支持政策性金融机构、商业性金融机构、农村信用社等金融机构，以扩大业务范围、增加信贷投入量、增加农村金融服务机构、创新服务方式等手段支持农业基础设施建设。四是探索推进农业领域PPP建设。由于投资农业有风险大、周期长、收益率低等特点，政府应在税收、土地、投资补贴等方面给予优惠和支持，为社会资本创造合理的回报空间。

3.化解农业劳动力老龄化困境

一是应着力构建新型职业农民教育培训体系，构建政府主导的新型职业农民资格认证管理系统，构建金融信贷、补贴、税收、保险、土地流转等方面的政策扶持体系。二是积极完善和健全农村社会保障体系。从长期来看，农民的社会保障水平如果得不到提高，农民的职业预期就难以提升，农业就难以成为具有吸引力的职业。应努力实现城乡社会保障的一体化、均等化，提高农民的社会保障水平，这既可以增加老一代农民的社会保障，也可以提高现有农民收入和生活水平，提高人们从事农业的预期。三是培养学农爱农情感。“70后不愿种地，80后不会种地，90后不提种地”，老一代的农民逐渐老去，如果新一代“厌农”“恶农”“弃农”，那么未来谁来经营农业？应积极培养人们学农爱农情感，提高人们对农业的认知度，增加人们对农业的认知和理解，大力发展农业院校、农业高职、农业中职等农业教育，培养既有理论又会实践的高素质现代农业接班人。

4.推进农业补贴政策转型

农业“支持保护补贴”应随经营权流转，以适应土地流转和新型农业经营主体发展的需要，增强对新型农业经营主体的补贴效能。尤其是“三权分置”的实行，可能会进一步刺激土地经营权的流转，土地承包权日益与土地经营权分离，应及时改变过去补贴发放以承包权为依据的“普惠式”的发放办法，适时将土地的经营权作为农业“支持保护补贴”发放的标准，补贴随土地经营权流转，将农业“支持保护补贴”精准发放到经营土地的新型农业经营者手中，发挥补贴政策应有的效果。同时，还应加大对新型农业经营主体的扶持和补贴力度。随着农业劳动力老龄化，以及地租成本的增加，新型农业经营主体的劳动力成本和土地成本会不断增加，农业会进入较高成本时代。加之农业的自然风险高和市场风险大、投资周期长、回报率低，必须加大对新型农业经营主体的扶持和补贴力度，应尽快探索和创新补贴方式和补贴机制。如可以探索设置专项资金，按生产经营规模和产量对新型经济主体进行补贴的方式，也可以探索以农业补贴作为新型农业经营主体生产经营性贷款抵押物的信贷制度等，还应及时建立和健全对新型农业经营主体进行补贴和扶持的财政、金融等制度。

5.健全農业保险政策体系

以往的农业保险大多以传统的小规模农户为出发点，新型农业经营主体的发展和农业适度规模经营兴起为农业保险的创新提供了契机，须构建顺应需要的农业保险政策体系。同时规模化经营使经营者的风险意识、农业保险需求增强，对保费缴纳能力和意愿增强，信息透明度和对称性的提高降低了农业保险中的道德风险和经营成本，这为农业保险制度的创造发展提供了新契机。应针对目前农业保险保险金额较低，覆盖面小的问题，及时提高农业保险的理赔标准和覆盖面，适时推出适应新型农业经营主体需求的高保障保险，扩大保险范围、提高保险金额，使农业保险保额尽量覆盖物化成本，尽力覆盖人工成本和地租成本；政府也可探索给予财政政策上的补贴支持，将提高保障水平的高保额产品纳入补贴范围。