中国现代化城市地下空间开发利用的系统思考

2018-05-14杨阳郑妮

中国西部 2018年3期

杨阳郑妮

〔摘要〕随着现代化城市建设的发展，地下空间开发利用逐渐被很多城市提上重要议事日程。本文以系统论的基本思想为指引，从城市地下空间开发利用现状出发，厘清城市地下空间对缓解地上和地面空间拥堵、合理增加城市土地资源等方面的重要意义，在此基础上以城市地铁建设为例，进一步探讨地下空间开发利用面临的难题，并针对问题就地下开放利用的整体性规划、适度性建设、适宜性条件、公共性市场、均衡性运营、法治保障等方面提出建议。

〔关键词〕地下空间开发利用系统论

〔中图分类号〕TU984.113 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2018）03-0017-09

〔作者〕杨阳硕士研究生四川省社会科学院研究生学院成都 610072

郑妮副教授中共四川省委党校（四川行政学院）成都 610072

现代城市地下建筑的出现，一般以1863年英国伦敦建成的世界上第一条城市地铁为标志。〔1〕自此以后，现代化城市地下空间如雨后春笋，不断涌现在人们的视野中。首先，随着中国城市现代化建设的发展，城市面临的人口、资源、环境危机日益严重，三者之间的矛盾正在影响着人们的日常生活乃至整个城市空间的规划与管理。进一步讲，中国城市化进程十分迅速，与此相对应的是城市土地消耗快速，可利用土地面积逐年减少。城市化进程加快与城市土地资源稀缺的矛盾日益尖锐，按照现有城市扩张速度计算，很多城市在不久的将来可能面临无地可用的窘迫境地。因此，从现实和长远两方面来看，城市地下空间的综合开发和利用将成为城市空间发展的重要趋势。

近年来，中国很多城市都在积极探索如何更有效地利用地下空间的问题，如很多城市都建设了大量的地下交通设施，在很大程度上缓解了地面交通不足的问题。其中，地下轨道交通（地铁）作为城市地下空间开发的最主要内容之一，对改善城市公共交通提供了有力支撑。甚至可以说，城市地铁建设是现代化城市地下空间开发利用的关键。

一、中国城市地铁整体开发建设概况

整体而言，现阶段中国正在稳步发展和开发利用城市地下空间，发展态势总体良好，以城市地铁建设为例，呈现出以下几个特点：

1.中国城市地铁建设起步晚、发展迅速

中国城市地铁建设起步较晚，直到1969年北京市才建成全国第一条地铁，是中国首个拥有地铁的城市，1979年香港地铁开始为乘客提供市区地铁列车服务，直到2000年，中国也仅有北京、香港、天津、上海、广州等城市建设有地铁，城市地铁开发建设起步晚、初期进程缓慢。2004年后，中国城市地铁建设整体步伐加快，各大城市相继建设地铁。根据中国城市轨道交通协会发布的《2017年城市轨道交通行业统计报告》，截至2017年12月，中国内地已开通地铁并投入运营的城市（以首条轨道交通开通时间排序）达到34个，运营线路长达3884公里，占城轨交通线路总长度77.2%；且有62个城市的轨道交通网规划已经获得相关部门的批复，规划总里程长达7321.1公里。〔2〕城市地铁建设进入了快速发展的新阶段，预计不久将会实现多元化的结构模式和网络化的运营方式。

2.中國城市地铁建设范围持续不断扩大

近年来，随着经济的不断发展，中国城市地铁建设的范围不断扩大。从各城市的行政级别上来看，北京、重庆、上海、天津等四个直辖市均已建设多条地铁线，并受到广大市民的青睐。除直辖市外，从地区上来看，东北地区（黑龙江、吉林、辽宁），西北地区（陕西），华中地区（湖北、湖南、河南、江西），华东地区（江苏、浙江、安徽），西南地区（四川、贵州、云南），华南地区（广东、广西、福建）等17个省的省会城市目前都已开通并运营地铁；部分地级城市也开通了地铁，例如苏州、东莞、宁波、无锡、青岛等城市；除此之外，港澳地区的香港地铁已经比较发达，澳门的首段地铁系统最快可望于2019年12月建成启用。

3.各地区城市地铁开发建设差距较大

以直辖市和副省级城市地铁运营条数可以看出，中国各地区的城市地铁开发建设差距较大。其一，直辖市地铁运营条数相对较多，截至2017年12月，北京地铁已有22条线路投入运营，是所有城市中运营条数最多的；上海、天津、重庆分别开通运营17条、6条、6条，四个直辖市运营条数总计51条。其二，华南地区副省级城市地铁运营条数总计24条，广东省广州市和深圳市的贡献最大，分别多达13条和8条，而广西南宁市和福建厦门市却只有2条与1条。其三，华中、华东、东北、西南四个地区的副省级城市地铁运营条数相当，分别为15条、14条、13条、11条，与直辖市地铁运营条数相比还有一定距离。其四，港澳地区地铁建设最快的是香港，截至2017年底，香港地铁开通里程居中国前十，世界前二十，已拥有11条路线；而澳门地铁正处于在建状态。其五，西北地区仅有西安市开通了3条地铁运营线，是国内地铁建设相对不发达地区，各地区的地铁建设差距很大，不同地区的城市地铁建设现状也各不相同。

4.各大城市地铁建设逐步实现网络化运营

随着中国城市地铁建设的不断发展，各个城市的地铁运营线路相继增加，运营组织管理开始从单线运营转化为网络化运营。地铁网络化运营有必要构建完善的管理体系，确保地铁安全可靠、高效运营，并努力打造以“安全地铁、高效地铁、人文地铁”为核心的地铁服务品牌。〔3〕以成都为例，经过2010年9月到2017年底的快速建设，全市现已基本形成“米”字型地铁线网，以天府广场为中心，东至龙泉，南到高新区，西抵温江，北达新都，六条线路相互交错，14个站点可同站换乘不同线路。通过运营车站与线路的连接，形成了规模大、功能强的客运网络，线路之间与车站之间基本实现互联互通与资源共享，使地铁逐渐融入到每个市民的日常生活中。

二、中国城市地铁建设及地下空间开发利用的重要意义

地下空间是指岩层或土层中天然形成或经人工开发形成的空间。〔4〕城市地下空间是城市空间不可或缺的组成部分，需与城市地上空间和城市地面空间共同规划管理与开发利用。城市地下空间的种类很多，其开发利用的形式主要包括地下车库、地铁车站和区间、地下商场、地下娱乐场所、地下过街通道、地下市政公用设施、地下仓库等。〔5〕中国大多城市开发地下空间主要是为了缓解地面交通压力，于是以地铁线路作为地下空间开发的骨架，往往同其他地下空间一并建设，共同组成一个强大的地下空间体系。

第一，城市地铁建设及地下空间开发利用能最大限度利用城市土地资源，有效缓解地上和地面空间拥堵的矛盾。随着改革开放不断深入，中国经济发展迅速，不少农村人口大量涌入城市，城市规模日渐扩大。因而城市土地资源变得越来越紧缺，城市现有的基础设施供不应求，地面与地上空间越来越拥挤，交通堵塞已成常态，城市环境不断恶化，这些城市问题已然演变成“城市病”，亟需“医治”，城市地铁建设与其他地下空间开发迅速吸引城市设计人员的眼球。

第二，城市地铁建设及地下空间综合开发的程度越高，所产生的综合效益也越高。城市地铁建设有利于城市各类建筑物功能有机结合，地铁建设会伴随着地下商场、地下娱乐场所等地下空间的“诞生”，大规模的地下空间开发利用，不仅大大降低了投资成本，而且与城市其他建筑物相互依存、价值互补，有力地提升了现代化城市建设的质量与效率。〔6〕另外，城市地铁的开发，还有效缓解了地面压力，使城市地面更加整洁、生存环境更加舒适，达到美化绿化城市的效果，从而提高市民的生活质量。

第三，城市地铁建设及地下空间的开发利用，可以合理增加城市土地资源。在城市地铁建设之前，城市土地资源主要是指地面和地上空间，随着地铁及其他地下空间的不断开发利用，地面以下的空间成为一种“新型”国土资源，无论在理论还是在实践中，地下空间成为自然资源已达成共识。〔7〕地下空间作为一种特殊的国土资源，对增加城市土地资源具有重要意义，为推动城市科学高效地建设与发展提供重要基础条件。

第四，城市地铁建设及地下空间的开发利用能适度减少能源消耗。能源枯竭威胁着世界经济发展，现有的煤、石油、天然气等自然资源储量有限，难以维系当前经济快速发展。一方面，我国石油和天然气储量都比较少，合理利用和节约能源是经济发展必由之路，地铁建设与地下空间开发能有效缓解能源消耗。另一方面，地下空间具有恒温、恒湿、避光、隔热、安全等特征，相比较巨大的地上综合体建筑，地下空间在能源消耗方面具有独特优势。〔8〕

三、中国城市地铁建设及地下空间开发利用存在的主要问题

近年来，中国城市地铁建设步伐加快，国内各大城市的地下交通已进入网络化运营的新时代，但是与发达国家相比，在开发利用过程中仍存在不少问题，主要体现在整体规划、前中期规划、地质勘察、地上地下协调、网络化运营和法治保障等方面。

1.整体规划和系统开发缺乏综合思考

目前中国地下空间开发利用普遍缺乏整体规划和系统开发。虽然部分大中型城市的地下空间开发力度已经大大增强，但是对地下空间的长远发展仍没有一个完整的规划体系和布局，“各自为政”“行政区隔”“重复开挖和填埋”等现象在一定程度上存在。相比日本、瑞典、芬兰、挪威、加拿大等一些地下空间开发利用较为成熟的国家还有一段距离，〔9〕这些国家和地区都将城市地下空间整体规划作为开发利用的重要内容。譬如日本在立法、规划、设计、经营管理等方面已形成一套相对完善的地下空间开发利用的法律法规体系，其中《共同沟特别措施法》早在上世纪六十年代初就已公布并實施，这部法律号称世界第一共同沟法。〔10〕另外，地下空间的研究和建设涉及到土木、建筑、环保、防灾等各个领域，每一项地下工程都需要经过缜密细致的调研，并确保各项工程环环相扣。但中国实际地下空间开发过程中，各个领域缺乏协商沟通和统筹规划，大家都单独作为，使得开发利用的成本较高，有些城市在建设过程中甚至出现塌陷的问题，并造成不必要的人员伤亡，对地下空间的开发利用亟需整体规划、系统设计。

2.前期规划和中期建设未能有效衔接

当前不少城市地下空间的开发利用没有将前期规划和中期建设有效衔接，很可能导致地下空间开发利用不当或过度，从而导致一系列的地质环境问题。其一，地下空间过度开发会对地下水造成污染，建成后地下建筑物阻滞地下水的排泄，从而改变地下水的方向，并引起地下水位的升降。其二，地下工程过度开发会使其在施工中或竣工后岩土整体移动、沉降或变形，进而导致洞室的围岩失稳。其三，地下空间过度开发会对临近建筑物和管线造成一定的影响，主要表现为地表倾斜损害、地表曲率损害、地表水平变形损害等。其四，地下空间过度开发很可能引发地质灾害，开发后岩土弃渣堆得又高又陡，遇暴雨后易发生堆积体边坡失稳、滑移、泥石流和崩塌等地质灾害。〔11〕因此，地下空间开发利用必须控制在适度范围内。

3.地质构造和岩土状况缺乏深入勘察

城市地下空间的开发利用必须对其适宜性进行深入勘察和研究。遗憾的是，虽然业内对地下空间适宜性的系统研究在以下六个方面已达成共识：地形地貌、地质构造、岩土类型、水文地质条件、不良地质现象、对已有建筑物的影响等，〔12〕但目前中国在岩体条件的适宜性这一问题上仍未形成一套完整的评价指标体系和比较客观的评分标准。在实际工作中，评价方法的实用性与有效性至关重要，采用更加精细化、标准化的评价方法才能充分反映该地区地质环境特征和地下空间开发适宜性的实际情况。基于对以上六方面的系统、深入与综合的调查分析，对多源复杂的影响因子进行层次分解、量化分析和重新构建，才能更精准地评估出该区域开发地下空间的适宜程度。

4.地上空间和地下空间未能充分协调

地下空间规模过大或过小都不利于整个城市的协调发展，目前城市建设中缺乏地上空间和地下空间协调开发的理念和机制。随着经济高速发展，城市建设步伐日益加快，城市规模渐渐扩大，人们创造的“深圳速度”不断被刷新，大部分城市的地上空间开发利用几乎达到饱和状态，因而城市建设者们将视野投向了地下空间。然而中国现有的地下空间开发技术还未成熟，尤其在已经建设好的城区开发更是极大地增加了开发成本和技术难度。这不仅需要综合考虑整个地下空间建设的规划，更需要克服对地上空间造成伤害的问题，因此必须对地上空间和地下空间开发创设充分的协调机制。这方面，多伦多的地下步行道系统就值得我们借鉴学习。20世纪70年代，多伦多已建成4个街区宽、9个街区长的地下步行道，并将100多个地面的出入口与市政厅、火车站、证券交易所、地铁乘站等城市功能主体有机衔接，进一步将地面上的花园与喷泉互相连通。〔13〕

5.地铁建设与网络化运营未能统筹管理

随着地铁网络化运营时代的开启，产生了运营主体不协同、运营风险大幅度增加等新问题。一方面，地铁运营主体不同，不同线路的运营方式各异，从而导致了同站换乘后计价方式的不同，例如天津市地铁1、2、3号线按区间计价，而地铁9号线按里程运价率计价，出现了在同一车站乘坐不同地铁线路其收费不一致的问题，因而有必要加强运营主体之间的协同，推动地铁网络化运营。另一方面，网络化运营成本增加运营风险，突发事件很可能导致连锁反应，甚至使整个运营系统受到影响；单线运营时，每一条线路上遇到突发事件后，可以集中所有的资源突击解决该处的问题，不会影响其他地铁线路的正常运营，还会增加应急处置的有效性。与单线运营相比，城市地铁网络化运营需要更专业和高效的处理突发事件的人员、技术，也需要更高的应急处置与救援能力。

6.开发利用与运营管理缺乏法治保障

法治保障是推动地下空间开发利用的重要因素，但目前中国没有一部法律法规专门规定地下空间开发利用。一方面，国家层面关于地下空间的规定仅有2011年修正的部门规章《城市地下空间开发利用管理规定》，近七年该规章没有进行过修正，同时没有制定其他新的法律法规或部门规章，但这段时间正是中国地下空间开发利用飞速发展时期，因而缺乏支撑地下空间开发利用和运营管理相关的法治保障，这是当前比较严峻的问题。另一方面，当前城市地下空间开发利用的部门规章是住房和城乡建设部发布的，而地下空间开发利用涉及人防、建设、市政、环保、电力、交通、电信等部门，该部规章很难有力指导各方开展城市地下空间开发利用的实际工作，因而有必要尽快出台行政法规，增强法律效力。

四、若干建议

针对地铁建设与地下空间开发利用过程中出现的规划、勘察、协调、运营、法治保障等问题，结合国情，本文提出如下建议：

1.前瞻性思考地下空间开发利用的整体性规划

地下空间的开发利用需要契合城市规划的合理性、统一性和整体性。系统规划包括总体规划、分区域规划、控制性详细规划等，因而地下空间开发利用需要系统思考這几类规划。地下空间建设工程量大，涉及范围广，需要政府统一领导，并吸收各相关行业的专家组成“城市地下空间开发利用规划领导小组”，在建筑师、人类学家、社会学家、心理学家、社会学家、政治家、城市规划设计师等共同努力之下，制定操作性较强、能够解决城市问题、全面整体的地下空间开发利用规划，〔14〕使中后期能分期分批高效地完成工程项目。

2.理性推动地下空间开发利用的适度性建设

地下空间开发利用具有不可逆性，必须适度开发，需要前期规划与中期建设有效衔接。中国地下空间相比发达国家开发得比较晚，大部分城市的地下空间开发都是近几年才相继出现在我们的视野中，为了城市更快速的发展，城市地下空间开发项目存在部分盲目追求建设数量的问题，从而忽略了适度开发的问题，导致建成后的地铁或其他地下空间引发一系列的地质问题。因此，经过合理、统一和科学的整体规划后，中期建设时必须在建设里程、车站、周期、地点、资源配置、人员技术等问题上与前期规划有效衔接，确保理性推动地下空间适度开发。

3.深入研究地下空间开发利用的适宜性条件

地下空间开发利用的适宜性条件的研究是整个工程的关键。目前理论和实践中都没有统一的适宜性标准，这是由于地下空间开发利用的适宜性研究具有很强的综合性，需要多学科、多专业协作，其中包括地质学、地貌学、岩体力学、土力学、工程科学与技术、经济学、法学、环境科学等。因此在相关部门统一组织下，需要以上学科的专家们协同研究，领导小组、专家团队、工作人员共同合作，力求制定出一套科学、完整的地下空间开发利用的适宜性评分标准。在这方面日本具有借鉴意义，日本对地下空间开发利用适宜性条件的研究由众多大学、科研机构与建设机构等共同协作，并为了保障地下空间安全性，在国土交通省下设“浸水对策研究委员会”，专门对地下空间由于浸水而带来的安全问题进行研究。

4.全面协调地下空间开发利用的综合性发展

从战略高度上认识地上、地下空间综合开发是很有必要的。随着城市的扩张，开发区和新城区开始诞生，新城建设给地下空间的综合开发利用带来了机遇，这是政府以较少成本拓展城市资源的最好途径，因此全面协调地下空间开发利用的综合性发展是当前城市规划中的重要工作。以武汉为例，随着经济增长模式的转变，在实现高科技驱动经济增长目标的战略中制定东湖开发区土地开发规划，围绕东湖国家自主创新示范区建设展开，进而开发城市地下土地以建设新城。在政府组织下做好勘察、计划和协调等各项工作，从而避免了新城建成后再考虑地下空间开发利用过程中会出现的问题。

5.加强地下空间网络化运营管理均衡性调控

为了推动现代化地下空间网络化运营新时代的快速发展，有必要进一步协调运营主体和提高应急处置能力。第一，加强地铁及其他地下空间运营主体之间的横向交流和管理合作，协同推动城市地下空间网络系统的运营发展，可实现管理机制协同、工作接口衔接、资源信息共享的高效运营模式。第二，加快制定本城市地下空间网络化运营的应急处置方案，合理调配线网的应急处置资源，加强建设应急救援的专业人才队伍，有效提高技术人员与其他员工的网络化运营安全风险意识，尽快落实网络化系统的维护机制以确保其安全可靠性。

6.强化地下空间开发利用的法治保障

法律法规是城市化地下空间开发利用的制度保障。目前，已有不少城市结合本地实际情况出台了管理办法，其中最为典型的有上饶市、成都市、杭州市、宁波市、长春市、济南市、武汉市与深圳市等9个城市出台了较为系统的管理办法或规定。一方面，从时间上来看，除国家管理规定较早之外，大多数城市管理办法均集中在2013年之后，尤其是2016年和2017年多数城市开始制定城市地下空间开发利用的管理办法，这说明不少地下空间开发迅猛的城市开始意识到法治的重要性。另一方面，从结构上来看，已经出台的管理办法的篇章结构相似，但是仍然存在不少差异之处。一是推动“地下空间产权登记”的法律规定在实践中有力实施，地下空间属于不动产或动产，它们需要通过产权登记的方式获得正当使用权。二是关于“地下空间使用管理”规定应在系统性上下好功夫，这一内容就好比我们平常购买东西的售后服务，可以考虑在管理办法设置单独章节对地下空间的使用进行全面系统地管理。

五、结语

以系统论的基本思想为指引，本文从多层次视角对现代城市地下空间开发利用进行思考。第一，合理有效地开发利用地下空间具有重要意義，它能有效缓解地上和地面空间拥堵的矛盾，有利于城市各类建筑物的功能有机结合，并合理增加了城市土地资源以及适度减少了能源消耗。

第二，地下空间开发利用尚存在不少问题。如整体规划和系统开发缺乏综合思考，前期规划和中期建设未能有效衔接，地质构造和岩土状况缺乏深入勘察，地上空间和地下空间未能充分协调，地铁建设与网络化运营未能统筹管理，开发利用与运营管理缺乏法治保障等，有待于进一步的研究与解决。

第三，为了地下空间的长足发展，在开发利用过程中需要做好做实基础性工作。有必要前瞻性思考地下空间开发利用的整体性规划、理性推动地下空间开发利用的适度性建设、深入研究地下空间开发利用的适宜性条件、全面协调地下空间开发利用的综合性发展、加强地下空间网络化运营管理的均衡性调控。

第四，法律法规是城市地下空间开发利用有力的制度保障。作为城市管理者应该高度重视系统梳理与比较研究，特别要将各城市管理办法中的总则、地下空间规划管理、地下空间用地管理、地下空间工程建设、工程建设管理、地下空间产权登记、地下空间使用管理、人民防空工程、法律责任与附则等相关规定及时完善，为国家和各城市制定或修订地下空间管理办法提供有益参考。

参考文献：

〔1〕赖伟明.城市地下商业空间人性化设计策略研究[D].中南大学，2009.

〔2〕中国城市轨道交通协会.2017年城市轨道交通行业统计报告[R].2018.

〔3〕姜云，吴立新，杜立群.城市地下空间开发利用容量评估指标体系的研究[J].城市发展研究，2005，（12）.

〔4〕吴莎莎.上海市地下空间资源利用及管理问题研究[D].华东理工大学，2012.

〔5〕李航.城市地下空间开发利用初探[J].现代物业，2014，（13）.

〔6〕李石初，唐照磊，杜青等.亚洲玉米螟田间接虫抗性鉴定[J].农业开发与装备，2014，（08）.

〔7〕邢卫芳，张卫国.关于对经济发展较慢城市地下空间开发利用的思考[J].焦作大学学报，2010，（24）.

〔8〕隋兆显，胡建平.城市地下空间开发利用情况及环境地质问题分析[J].地质学刊，2007，（31）.

〔9〕范海霞.国外地下空间开发利用的经验借鉴[J].中国房地产，2014，（10）.

〔10〕曲淑玲.日本地下空间的利用对我国地铁建设的启示[J].都市快轨交通，2008，（21）.

〔11〕杨木壮，张建峰，郑先昌.城市地下空间开发利用的潜在不利影响及其对策[J].地下空间立法及管理，2009，（08）.