基于审计视角探讨行政事业单位内部控制体系建设

吴媛

摘要：本文从当前经济发展新常态这个基本面出发，并结合现有的理论成果及实践经验，初步探讨了国家审计与行政事业单位内控体系间存在的内外联动及相互依存关系，通过分析比较，同时阐述了内控于行政事业单位管理体制改革的重要作用。

关键词：行政事业单位；内部控制；国家审计

只有完善政府部门内外监督体系，才能强化对政府部门行使权力的制约，同时不断推进国家审计对行政事业单位的日常监督，形成常态化监督体系。由此可见，内外监督共同作用才能真正起到监督作用，而行政事业单位内部控制体系与国家审计都是统一于国家治理目标之下的，只有通过建立高效的联动及协同机制，才能将这个两种监督手段有机结合起来，成为建设现代化国家治理体系的推进器。

一、行政事业单位内部控制体系建设与国家审计的内在联系

行政事业单位内部控制即指单位通过颁布制度、实施程序和执行步骤来实现既定的控制目标，从而对业务活动进行约束，加强对业务风险的预防和管制。健全的内控体系不仅能抑制违法违纪行为，更能有效管控單位日常事务。然而，缺乏监督的内部控制形同虚设，即无法纠正内部失控行为，也无法及时填补控制漏洞，造成行政事业单位运行效率低下，从而进一步损害了在公众面前的形象。同时，外部监督体系也不可缺失，外部监督比内部监督更具独立性、权威性。在内部监督体系失控时，外部监督正好能弥补这一缺陷，继续发挥监督作用，防止行政事业单位违法违纪行为的发生。而国家审计正是行政单位内部控制健康运行的重要外部监督力量。

国家审计机关是政府的组成部门，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，也是国家治理的重要基石，其主要职责是评价政府部门公共资金及公共资源受托责任履行情况，并以恰当的方式对外公开这一受托责任履行情况，同时自身也接受社会公众的监督。随着当前重大政策措施落实情况跟踪审计的开展，审计时点由事后审计逐步转移到事中审计，但是绝大多数的国家审计时点仍是在既成事实发生以后，如经济责任审计，就算审计时发现了被审计单位有着严重的违法违规行为，并造成了财政资金严重损失浪费，即使国家审计及时揭露问题，然而财政资金的损失却难以挽回。因此，国家审计相较于内控体系来说监督具有一定的滞后性。

二、行政事业单位内部控制体系建设及国家审计的现状

1.内部控制体系建设意识淡薄

由于一些单位管理者法制意识淡薄，而且关于内部控制建设重要性的宣传力度不到位，导致内部控制体系建设的观念尚未深入人心，并未引起单位管理者员及全体机关干部对内部控制体系建设的重视。近些年，随着政府采购和工程项目招投标制度的不断完善，预算管理体制不断改进，国库集中支付制度的大力推行，国家审计监督全覆盖、常态化，审计类型更加丰富，审计手段更加先进，审计领域更加广泛，这便使很多行政事业单位的领导认为外部审计监督等同于内控控制监督，只要审计没发现问题，单位的内部管理就没有问题。有些甚至认为内部控制不涉及其他业务部门，它纯粹是财务部门的事，由于这种观念的存在，忽视了对单位内部控制体系的建设，使得内部控制建设在行政事业单位中发展未得到实质性进展。

2.内部控制体系建设不完善

多种制约因素的存在，导致我国行政事业单位内部控制体系建设较为迟缓，时至今日，仍未能建立一套规范化、系统化、标准化的行政事业单位内部控制体系，严重制约了全国行政事业单位内部控制体系的推广。目前一些行政事业单位也有制定一些财务管理制度和专项经费管理办法，但这些制度和办法仅是内部控制体系中的一小块内容，它们仅涉及内部控制制度的几个方面，只能对与经济事项有关的活动进行约束与规范，其他如公共权力的运行无法进行制约，因此，它们并不全面、不完善，不能代替单位的内部控制制度。完整、系统的内部控制体系并未在行政事业单位内部很好地建立起来。

3.内外部监督力度不够

首先，一些行政事业单位内部未设立内部监督岗位，有些虽然设立了内部监督岗位，但大都是由财务人员兼任的，而且受主管财务的负责人领导，严重影响了内部监督机构的独立性。另外，内部监督人员对内部控制体系没有完整的认识，开展业务时仅侧重与财务有关的经济事项，对业务部门的内控监管甚少。现行的行政事业单位内部控制审计是参照企业内部控制审计模型建立的，以盈利为目的企业内部控制框架难以完全适用于以保障政府权力运行的合法性、财务报告的真实性与资源配置使用的有效性为目标的行政事业单位内部控制。

三、完善行政事业单位内部控制体系建设的建议

1.对内部控制要加强认识

单位主要管理者是内部控制体系建设的第一责任人，对单位内控体系的建设有着不可推卸的责任，只有充分意识到内部控制的重要性，才能积极的带领内部员工建立健全内部控制制度，并督促其有效执行。另外，内部控制体系建设不仅需要通过宣传教育或开展学习交流等方式来引起单位负责人的重视，更需要通过各地政府自上而下的体系建设，并把这项工作纳入到单位的考核机制中，如此才能使得单位负责人心无旁骛的带领全体员工共同建设并执行内部控制制度。

2.加强内部控制制度执行长效监督机制

内部控制监督可以分为内部监督和外部监督。同时，外部由国家审计和社会审计定期对行政事业单位内部控制运行进行测评，通过与高校教授进行合作研究的模式，积极建立能在实践中指导审计工作的行政事业单位内部控制审计新理论，能经得起历史的考验，使各类审计人员能胜任“新常态”下行政事业内部控制审计这一艰巨任务。

3.注重控制环境培育与建设

在内部控制实施细则出台前，各级行政事业单位应继续梳理现有的内部规范，废除不合理的制度，改进不完善的制度，加强本单位的财务管理基础工作，为内部控制制度进一步建立打好扎实的控制基础。首先，规范财务管理基础工作，制定标准工作流程，使得财务管理工作标准化和规范化运作；其次，单位内部控制岗位要合理设置，不相容职位应分离；最后，加强对单位内控各环节人员的培训制度，同时建立科学的任免机制。

随着我国政治体制改革的不断深入，政府职能发生了巨大的变化。作为政府部门之一的国家审计机关更要以身作则，切实加强审计质量，提高审计效率，拓展审计业务领域，更好地促进国家治理体系现代化，保障政府正确履行公共受托责任，内外联动共同提升国家治理能力现代化。