财务管理视角下公安机关内部控制研究

许翀

摘 要：随着财政收支体系及账务处理方式的不断改革，公安机关的内部控制建设显得尤为重要，然而从财务管理的角度看公安机关的内部控制建设，仍然存在着较大的问题。本文从财务管理的视角分析了公安机关内部控制的若干问题，并提出相关建议。

关键词：基层公安机关；内部控制；财务管理

近年来，随着社会经济发展，公安机关警务机制改革不断完善，基层公安机关的职能也在不断发生变化，目前笔者所在的县级市的公安机关的职能已为贯彻执行国家有关公安工作的方针、政策，严格执行国家法律法规和部门规章，依照法律法规处理一切危害国家安全和刑事犯罪分子，预防和制止违法犯罪活动。伴随着警务机制改革的不断推进，公安机关内部控制管理过程中暴露出不少的问题，加强公安机关内部控制管理对于规范公安机关内部财务管理，提高服务效率有着至关重要的作用。

一、公安机关内部控制的含义

《行政事业单位内部控制规范（试行）》中将内部控制定义为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。公安机关内部控制是指公安机关为履行其职能，实现维护国家安全、社会秩序，保护公民人身安全、保护公共财产和公民合法财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的总体目标而建立的保障系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织结构、政策、程序和措施。财务与会计系统就是公安机关内部控制管理体系中最重要的一部分。

二、公安机关内部控制建设与财务管理的相关性

单位内部控制分为单位层面和业务层面，其中业务层面内部控制主要包括：预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等六方面业务，这些业务都与单位的财务管理密不可分。笔者认为，目前的基层公安机关内部控制建设的实质是：在完善财务管理的基础上，建立起与业务相关的适应本单位现阶段实际的内部管理控制机制。

通过内部控制建设可以加强公安机关的财务管理，促使单位财务管理的规范化、科学化，使财务制度的建设和运行更加合理；有利于提高行政资金和公安专项经费的使用效益，力求少花钱、多办事，花好钱、办好事；通过内部控制建设可以加强公安机关对业务活动的监督和风险管控，建立全面的监督机制，有利于基层公安机关从制度角度约束单位经济行为，有利于单位设定合法合规的、符合本单位经济业务开展的流程，从而规范公安机关的财务管理行为。

另一方面，单位健全的财务管理机制也是内部控制建设成功的关键。目前，我国行政单位相对来说比较健全，财务主管人员会在日常工作中，从财务管理的角度对单位内部的经费使用、资产管理、采购管理、基本建设付款环节进行一定程度的控制，基层公安机关在内部控制方面虽然比较健全，但仍然存在着较大的缺陷。对基层公安机关而言，建立完整、有效的内部控制机制并遵照执行与较好地进行财务管理之间存在密不可分的关系。因此本文就从内部控制的视角来解读基层公安机关加强财务管理的重要性及行之有效的方式、方法。

三、现阶段公安机关内控管理薄弱环节

1.缺乏内控的意识，缺乏良好的内部控制氛围

单位的内部控制虽然由财务部门牵头，但关键在于领导重视。目前基层公安机关在领导层面普遍缺乏内控意识，由此单位财务管理同样缺少规范管理的意识，没有足够的风险防范意识，公安机关的财务部门往往是“重开支、轻管理”，单位财务管理往往流于形式，单位缺乏行之有效的内部管理制度，财务管理制度达不到执行效果，对单位经济业务管控不力。

2.内部管理制度不健全，导致经济活动不合法、不合规

公安机关长期以来缺乏全面的内部管理制度，一般用财务制度代替内部控制制度，将经济业务的操作规程在财务制度中进行粗浅的规定，甚至有很多规定未体现内部控制的责任部门、责任人，这样就导致了财务制度在运行的过程中形同虚设，比如财务制度中只明确了预算编制的目的、程序，调整的程序，却对预算执行的一系列问题未做规范。使用财政资金购买资产，安排当年预算进行修缮项目等需要做项目绩效评估的支出项目，然而就目前的预算资金使用体系而言，项目经费的绩效评估工作仍然停留在起步阶段，财政部门对公安机关项目经费的绩效评估考核仍然比较“宽松”，这样就导致了财政资金使用效率低下、未按照规定程序进行资产采购、国有资产管理不善，修缮项目工程预决算缺失等不容忽視的问题。

3.内部控制机构不全，关键岗位工作人员管理不善

公安机关内部管理重视破案、办案等业务，却比较忽视单位内部控制，单位往往没有设置专门的内部控制职能部门，如笔者所在的公安机关就由单位财务部门担负内部控制的职能，由此造成内部控制职能机构不全，且由于编制不足等问题，基层所队往往由单位内勤人员负责单位内部控制工作，公安机关的内勤人员多数是公安专业院校毕业，缺乏必要的财务基础知识，对内部控制及财务制度执行中的风险点缺乏必要的敏感性，且付款与记账工作、资产采购与保管工作均由同一人（内勤人员）担任，不相容岗位未相分离，单位的经济业务缺乏必要的监督，存在内部控制风险，财务运行风险非常大。

4.存在违规截留收入、非法套取公共资金等问题

公安机关系经费全额保障部门，行政经费收入含当地财政拨款收入及省、部级公安机关转移支付补助收入，行政经费的正常拨款收入会在国库支付平台及财政局核算中心的监督下使用，资金使用和保管的风险相对较小。但是目前仍有部分公安机关的派出所除正常的财政拨款以外还接收当地乡镇政府给予的经费补助，这类补助收入一般会直接汇入使用单位的银行账户，甚至有可能在乡镇街道的银行账户中直接支出。

而目前的公安机关普遍缺少行之有效的内控制度对单位内部所有经济活动进行规范，因此对于由乡镇政府给予当地派出所的运行补助经费缺乏必要的监督手段，对其使用的过程仍无法监控，容易引发财政资金节流、套取财政资金等问题，严重的甚至可能导致“小金库”的存在。

5.涉案财务管理不规范

涉案财务收取、保管、处置没有确定责任人、责任部门，或者权责划分不明确，缺少必要的监控，导致涉案财务账实不符，涉案财务在案件结束后长期未处置。随着时代的发展，以及社会法治理念的不断完善，公安机关的涉案财务管理成为公安机关办理各类案件和进行内部财务管理的重要一项，然而由于薄弱的内部控制机制，很多公安机关的涉案财务管理存在严重的问题。

四、相关对策

1.强化内部控制意识，转变财务管理思路，建立行之有效的内控机制

在公安机关内部营造良好的氛围，在领导层面对内部控制建设引起足够的重视，得到单位一把手的支持，在日常的财务管理中树立风险意识。建立、健全相应的内部控制机制，设立必要的内控牵头部门、责任人，梳理单位业务流程，对关键控制点进行分析，找出风险点，并进行风险评估。完善制度设计，建立一套行之有效并适合本单位运行的内部控制机制，并将该机制嵌入单位运行的各个经济业务活动中。

2.明确岗位设置，确保不相容岗位相分离，落实岗位责任制

单位管理层需要客观评估经济活动的风险，根据资源配置最优化做出科学的决策；单位执行者根据决策者做出的决策，进一步细化执行过程中的职责和权限，协调有序地执行决策，同时将执行情况及时反馈给决策者，以便决策者及时实现决策的优化调整；单位监督者以独立身份，对决策者是否做出了科学合理的资源配置决策，执行者是否严格执行已有决策进行监督，以便及时发现单位内部控制中存在的问题，促进单位完善内部控制体系，只有决策、执行、监督相互分离，才能实现有效的制衡，避免权力滥用导致的腐败。

3.提高人员素质

制定单位内部控制流程和完善的财务管理制度都需要单位管理人员、制度制定人员拥有良好的财务专业水平。公安机关的财务人员有很多是由公安院校毕业，所学非财务专业，对财务专业知识可谓一知半解，对日常的账务处理和报表处理还能应付，对财政相关的法规文件往往理解得不十分透彻，更不用提对单位经济业务制定相应的内部控制规范了。因此公安机关应当选调财务、审计、管理会计等相关专业的人才，并鼓励原有的財务人员参加专业学习、考试等途径提高自身专业水平，并定期或不定期组织基层科所队的内勤人员和分管财务的领导进行内控知识培训，加强人员的风险管理理念，构建完善的内控体系。

五、结语

内控管理和财务管理看似是两个不同的概念，然而从财务管理的角度看行政单位的内控管理，二者有着密不可分的管理，一方面行政单位在建立健全内控机制的同时对单位的财务管理环境的要求正在逐步提高，而单位的财务管理又对内控机制的建立及运行起着至关重要的作用，甚至直接决定单位财务管理是否到位、是否规范。因此作为单位的财务管理人员应当参与本单位的内控设计，并参与内控制度的运行，确保单位内控机制的顺利运行。

（责任编辑：王文龙）