关于加强政府资产管理的思考

周冬娟　喻群　程敏

摘 要：根据政府资产报告试点工作的有关要求，黄石市财政局对市道路基础设施（道路、公共汽车停车站点、公共停车场）进行了专题调研，本文总结并分析了目前黄石市城市道路、公交停车站点、公共停车场的管理现状以及存在的问题，并针对黄石市政道路设施建设管理中存在的经费不足、停车难等问题，提出了相应建议。

关键词：政府资产；道路基础设施；价值计量

一、黄石市道路基础设施的基本情况

1.市政道路

根据黄石市目前道路实际情况及服务功能，市主城区的市政道路按照划分标准归为快速路、主干路、次干路、支路。

黄石市城市道路管理体制按照“统一领导，分级管理”的原则建立，分为市、区两级管理。市级市政部门负责黄石市37条主城市道路的管理职责，范围主要涵盖黄石港区、西塞山区、下陆区三个城区，道路总长84.91公里，道路面积总计248.13万平方米。各城区（开发区）按照属地管理原则负责37条道路以外区辖道路管理。2013年起，根据上级部门要求，市政道路挖掘、占用许可事项下放城区管理，同时将城区道路停车管理职能移交各城区（开发区）进行管理。

2.公共汽车停车站

公共汽车停车站点是指乘客上下车，等候公交车的站点。黄石市城区现有808个停车站点，其中400个建了候车亭，投资建设均为民营企业，政府未投资，采用民营资本投资建设、通过给予其一定时间（8年）的广告经营权的BOT形式进行管理。这部分站点由交运部门负责。另有400余未建候车亭的站点以及所有站点的站牌由公交集团负责管理。

目前，部分采用BOT形式建设管理的停车站点已经到期，由于政府未投资，无账面价值，因此收回的停车站点面临如何入账的问题。另外，在收回后如何进一步管理，我市将采取两种形式：一是政府部门自行管理，通过出让广告发布权取得收入弥补管理成本；另一个是延续原有“以站养站”做法，打包出让候车亭使用权，就是将日常维护管理、后续建设与广告发布权打包向民营资本开放。

3.公共停车场

目前黄石城区政府投资的公共停车场有11个，全部为公共汽车停车场，由交运部门负责行业管理，由国有投融资平台下属的公交集团负责建设管理。面对市民的公共停车场由民间资本投资建设，日常管理由建设单位负责，位置分散在城区各个区域以方便市民停车购物、就医、办公等等。从目前政府投资的公交停车场的位置布局看，基本为公交车的起点（或终点）站附近。公交集团下属物业公司负责日常保洁、消防、安全、停车管理，维修改造工程由公交集团负责。根据了解到的情况，目前停车场因公共设施用地的土地划拨性质，不允许从事商业活动，而车辆白天多在路上运营，造成白天运行时间内，停车场大部分场地空闲，形成资源闲置。

二、黄石市道路基础设施数量、价值量统计方法

1.数量统计方法

黄石市政道路的数量统计方法为结合图纸进行实地测量，以实地测量结果为准；公共汽车停车站点、公共停车场为实际存在的实物计数的统计方式。

2.价值量计量方法

（1）市政道路。目前市政道路价值在市政部门账面未反映资产价值，主要体现在黄石市国有融资平台――黄石市城市建设投资开发公司（以下简称“城投公司”）账面上，相关道路的价值计量方法主要为“初始评估值+后续投资额”，即城投公司的初始入账价值为市建委1996年移交时的评估值，然后在此基础上不断累加后续发生的投资额。这种方法未考虑相关道路历次维护更新发生的价值变动，因损耗或毁损发生的资产减值未下账，历次维护更新重建的价值在不断增加，未能反映相关资产的真实价值。

（2）公共汽车停车站点。由于现有公共汽车停车站点候车亭政府均未投资，而站牌因单个价值较低，因此账面无价值；采用BOT形式建设的公共汽车停车站点存在计价入账难，建议采用无形资产置换价值（即特许经营者实际建设投资额）为资产价值。

（3）公共停车场。账面反映的价值为城投公司、公交集团的投资建设金额，一般未包括土地价值。

三、会计核算、产权及处置管理情况

1.市政道路

市政道路会计核算分为两部分，日常维护由市政部门负责，相关支出记入市政公用局经费支出科目，投资建设、更新改造由城投、交投等投融资平台公司负责，相关支出记入在建工程。市政道路的产权归政府，处置管理由市城建部门负责。

2.公交汽车停车站点、公共停车场

采用BOT形式建设的公交停车站点，合同约定运营期间广告经营权归投资方，产权归政府；一般公共汽车停车站点的核算由市公交集团负责，产权与处置权由市交运部门负责。公共停车场由城投公司通过基本建设进行会计核算，产权与处置管理由交運部门负责。

四、黄石市道路基础设施管理存在的问题

1.道路配套设施不齐全，市政基础设施底子差

随着机动车数量日益增加，城区道路特别是老城区道路存在配套设施未及时跟上的问题。部分道路缺少过街信号灯、行人过街天桥或过街地下通道等必要的行人过街设施，行人过马路不仅难而且还越来越危险，尤其是车流量较大车速快的路段，使行人过街极为不便，安全性降低。部分城市道路在建设时未考虑盲人、残疾人士出行因素，未同步建设盲道及无障碍设施，给上述人群出行带来不便。

2.道路设施完好率不高，道路维护经费紧张

近年来黄石市全力创建国家卫生城市，城市道路设施完好率离国家创卫标准仍有差距，部分市政道路车辆通行流量大，货运车辆多，日积月累对道路路面损伤增大，出现路面坑凹、破损、拱起等病害，导致道路使用寿命变短。另外城区部分道路人行道被天然气、自来水、供电等管线单位反复无序开挖，部分道路设施恢复不到位，路面易出现下沉、松动等问题，盲道及无障碍设施被截断、挖断的现象屡见不鲜。由于市级财力有限，每年城市维护费用于城市道路设施维护的投入虽然年年有所增加，但每年仍存在维护改造费经费紧张的情况，部分道路改造无法及时实施。

3.城区停车难，车辆占道停车现象严重

机动车数量的增加带来的最突出的问题还是停车难，市政道路绝大部分位于黄石市老城区内，公共停车场较少，而且利用率相对比较低，甚至有的被挪作他用，商场及小区的停车场收费较贵，露天停车场存在管理不规范，无序定价，乱收费的情况。黄石市已经进入了停车供需矛盾的激化期，停车设施建设滞后不能适应私家车迅猛发展的需求，现有公共停车场的数量和规模，达不到日常生活的需求，随即就产生了车辆在道边乱停乱放，车辆侵占人行道的现象，进而使本不宽阔的道路变得更加拥堵，给市民出行造成了不便。

五、相关对策建议

1.加强城市道路配套设施建设

国家已经确立要加大城市基础设施建设的政策，市政道路设施应有科学的建设规划，应提升道路等级，完善配套设施。人行道建设改造要偏重功能与实用相结合，与海绵城市及地下综合管廊的建设理念契合，充分发挥城市人行道服务功能，改造缺少盲道及无障碍的设施路段，为盲人、残疾人出行带来便利。

2.完善城市公共停车设施，充分利用既有资源

按照《城市规划规范》的要求合理布局公共停车场，如中心城区的停车设施规划建设应与动态交通容量相协调，逐步提高公共停车位供应。在靠近中心城区的外围设立免费或者低收费的公共停车场，吸引进入中心城区的车辆停放。规划建设立体停车场，减少土地占用率，提高停车效率和数量。同时对中心城区既有停车位做合理调整，不得干扰正常的车流运行。优先发展城市公交停车场，一方面规划用地应配合交通规划，尽量放在成熟城区，位置不能太偏僻，另一方面严格按规划执行用地，不能随意改变用途。从经营角度上，应适度放开公交停车场的商业运作，充分利用闲置资源，如白天停车场空置的时候，可考虑用于驾校训练场地等经营活动，以补充公交部门的建设资金来源。

3.探索市政道路设施价值量计价方法，科学反映实际价值

（1）市政道路的价值计量方法。市政道路价值量计价不能完全依赖历史成本，从目前情况看，历史成本都是投资额的简单相加，无法反映市政道路实际价值。政府部门应着手建立市政道路等公共基础设施的价值计价方法，争取反映公共资源的特有属性价值，尽可能公允反映市政道路的实际价值。对此，专家提出市政道路取得时初始成本可以采用历史成本（实际投资额，财务决算审计金额），平时日常维护发生的零星维护支出计入当期损益，从每年财政预算安排的城维费予以安排。市政道路改扩建或大修，对替换的部分账面价值下账，新发生成本应增加资产的账面价值，这样就可以相对客观的反映市政道路的实际价值。另外，在某些特殊情况下，如通货膨胀比较明显的期间，应考虑多长时间对公路资产的价值进行修正。如进行评估，用公允价值计价，但这种做法不符合现行会计准则，那么如何对历史成本进行调整就是一个当前面临的现实问题。

（2）对实行BOT形式运作的公交站点。对公共汽车停车站点，专家建议，由于政府采用BOT形式运作，实际上以广告经营权换取候车亭的初始投入价值以及运营期间的日常维护管理价值，建议参照《企业会计准则》关于BOT有关核算计量价值。从现行会计准则看，BOT模式下，投资建设方取得的实际上是特许经营权，期满后必须将投资建设形成的候车亭移交给政府，政府是候车亭的实际产权方。

在项目建设完成后，政府与项目建设方应进行工程项目竣工结算审计和财务决算审计，政府应以财务决算审计确定的价值作为公交站点（BOT形式运作项目）的入账价值。并且在候车亭使用寿命内对其计提折旧，并且在使用过程中至少每年一次对候车亭进行减值测试，并对已减值的部分及时做相应会计处理。对使用过程中发生的改扩建支出，符合资产确认条件的应当以其实际发生的支出增加资产账面价值，同时将被替换部分的账面价值予以下账。

4.建立日常核算管理制度，纳入资产管理范围

对市政道路设施应建立日常核算管理制度，对市政道路、公共汽车停车站点以及公共停车场加强管理，并完善绩效考核机制，对相关设施应使用定期或不定期的盘点，以确保资产安全、完整。同时，对涉及多部門管理如公共停车站点，应划分权属和职责范围，建立建设与管理协调机制，从而确保市政道路基础设施保值增值，进一步充分发挥公共服务功能。

（责任编辑：兰卡）