保护性协商：半正式行政下的街头执法实践逻辑

刘超

[摘要]在街头治理中，除了正式的执法队员之外，还存在着大量的协管员群体。基于武汉市城管系统调研发现，协管员群体在街头执法中的积极行政，弥补了正式执法队员处于科层制约束的消极行政，协管员与摊贩在街头的日常互动中型塑了“保护性协商”机制。这一机制的型塑过程包括：执法的熟悉化场域环境使得双方对彼此行为有了稳定的预期；协管组织的特殊性使得街头裁量权更具复杂性，协管员采取有节制的权力实践；摊贩利用一系列策略掌握了街头治理的参与权。这一机制的形成在一定程度上其实是“简约治理”传统在当下的延续，有效弥补了正式行政的不足，能够更为灵活地应对诸多城市管理工作的要求。

[关键词]街头治理；半正式行政；协管员；保护性协商

[中图分类号] D631.43[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）02-0094-07

一、问题提出与文献综述

在街头执法中，存在着大量的协管员群体，也就是人们常说的“临时工”，这一群体是街头执法中不可忽视的群体，为街头治理的有效性奠定了坚实基础。从科层组织的有效性而言，城市治理面临着科层制体系如何适应不规则社会治理这一难题。如何认识协管员现象，探讨协管员群体在街头执法中的实践对于认识街头执法具有重要意义。

探讨组织性临时工现象可以纳入到科层组织有效性的解释视角，突出的理论解释便是在国家与社会框架下的半正式行政理论。瞿同祖在论述清代地方治理时，认为士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英，与地方政府所具有的正式权力相比，他们属于非正式权力。这两种形式的权力相互作用，共同应对地方公共事务，形成了二者既协调合作又相互矛盾的关系格局。[1]由于国家权力存在有限性，国家政权无法下沉到乡村社会。杜赞奇提出了乡村治理中的两种“经纪模型”，即“营利性经纪”和“保护性经纪”。[2]在“营利型经纪”出现之后，国家政权通过对这一群体的直接控制得以延伸到新的领域。但是这一延伸是要付出代价的，国家政权不免会“内卷化”。黄宗智讨论了中国在中央集权制下地方政府的一個非科层化传统，即在基层治理中运用大量的准官员进行治理，他将这种治理称为“半正式基层行政”或“集权的简约治理”。在他看来，这种传统在当今日益科层化、正式化的治理中仍然发挥作用。[3]沿着黄宗智的论述，耿羽认为，现阶段的“半正式行政”大致有三种类别，第一类旨在弥补“正式行政”人力和专业技术的不足；第二类旨在弥补“正式行政”处理模糊地带社会事务的不足；第三类旨在规避“正式行政”的政治风险。并认为，前两种半正式行政是治理的改进和调整，第三种半正式行政则暴露了治理的瓶颈——政府与民众沟通能力不足，尤其在涉及较大利益、诉求多元且难以轻易界定的模糊地带。第三种异化式的半正式行政的出现压制了第二种半正式行政的运行空间，也压制了社区自我运行的空间。[4]这些半正式行政对于本文的讨论具有重要启发意义。但是，这些研究是从半正式行政的理论渊源和价值评判意义上论述的，缺少对于互动过程更加详实机制层面的论述。执法机构与城市的摊贩处于一个由异质的社会因素构成的环境当中，其中多样化和有弹性的各种政策被付诸实践，并导致努力适应和利用这些政策的群体出现多样化和策略性反应。就此而言，半正式行政下的保护性协商机制的具体实践有待进一步深入探讨。

本文将由协管员占主体并发挥主力军作用的组织称之为“协管组织”。显然，大量协管员的加入加剧了对街头官僚监管的困难，使得裁量权的范围与意义更加显著。但是，目前城管执法的实际状况并没有媒体上所言的那么糟糕，总体而言，城管执法过程相对比较“有序”，执法者和执法对象彼此之间都存在着相对比较稳定的行为选择，形成了能够在很大程度上兼顾城市中不同社会群体利益的城市秩序，二者在街头的互动构成了“保护性协商”。这一机制的型塑过程包括：执法的熟悉化操作使得双方对彼此的互动有了较为稳定的预期，共同达致“街头契约”；协管员来源的特殊性与自身特性使得街头裁量权更具有平衡性；街头摊贩利用自身优势掌握了部分街头治理权。

二、执法的熟悉化运作场域

城市的街头空间具有流动性和陌生性这两个基本特质。对于街头空间的界定在很大程度上也是这种二元划分的体现。但是，如果结合城管执法的一些特点，街头空间所具有的流动性和陌生性这两大基本特质又会呈现出更为复杂的面貌。虽然城市的街头空间具有流动性和陌生性的特点，但是这一特征在不同级别的城市以及城市的不同区域表现会有所差别。街头摊贩主要有城市本地和周边地区乡村两大来源，虽然流动摊贩的数量很多，流动性也很大，但是这并不足以使得城管执法者与摊贩之间完全是陌生关系。无论是城管还是摊贩，基本上都是在几条主要街道上活动。城管队员对许多摊贩都非常熟悉，差不多每天都会在街上遇到。在武汉，严格按照行政区域进行治理的地方，为了便于平时执法管理工作的开展，城管执法中队一般还会进一步将辖区划分为几大片区，每个片区的执法工作都会有一些比较固定的城管执法队员带领数个协管员全面管理。在其所管辖区域范围内，摊贩的流动性和陌生性不可能是无限的。

这种熟悉是在高频次的互动过程中逐渐形成的。在城管的街头执法工作中，城管与管理对象之间在长年累月的互动交往过程中，经常可能建立起不同程度的熟悉关系。街头空间执法中的这种“熟悉化”，有助于增进城管与执法对象之间的彼此了解，促使城管执法者和执法对象之间很难完全遵循陌生人之间的行为逻辑，从而缓解执法管理中的对立紧张关系。“互动是角色领会和角色扮演过程的连接点，使彼此受益”[5]（P363）。按照规范性的法律，执法是一种惩罚和对立，基于此，执法者与执法对象之间也应该是对立的。但是城管和摊贩都在街头空间的高频次互动过程中对自身以及对方的行为角色形成了比较稳定的期待。调研期间笔者跟随城管在街头巡查管理，经常听到城管队员谈到街上哪些摊贩是经常摆摊，哪些是刚来的，特别是一些工作很多年的城管队员还能说出不少摊贩的性格脾气，在街头管理中对于不同性格脾气的要采取不同的办法，这也是街头执法中执法者和执法对象对彼此的行为有着较为确定的行为预期的重要条件。

有经验的摊贩往往也能判断出城管执法正式或非正式的规则，有经验的城管一般也能够比较清楚到位地把握摊贩经营活动的特点。对于摊贩来说，这种熟悉的建立多是通过“拉近乎”、“说客套话”来建立，尽量避免与城管之间产生冲突，以便于自己的经营。对于城管来说，这种熟悉更方便今后开展工作，减轻工作难度，让摊贩配合工作，缓解城管与摊贩之间的对立紧张关系。在长年累月的打交道中，不少城管和摊贩之间彼此逐渐熟悉，特别是一些从事城管工作时间比较长的城管队员，对不少摊贩的经营状况、家庭情况也会有所了解。对于一些家庭生活条件确实比较差的摊贩，有的城管队员在执法管理过程中对这种情况往往会进行更加“人性化”处理。正如H区城管委副主任所说：“城管与摊贩，都必须遵守双方之间的游戏规则。而之所以新城管和新摊贩比较容易发生冲突，就是因为双方都还不太明确规矩，在试探的过程中比较容易发生误解和冲突，一旦秩序确定下来，就容易治理得多，这也是城管所说的‘治理熟了的街比较好治理了。”（对副主任Y访谈2015-12-22）

执法中的熟悉化，运用人情、关系、道德等方面的手段处置违法事件为执法活动的刚性添加了润滑剂，也为城管执法中许多“柔性执法”①的出现提供了一定的条件。同时，摊贩也积极地利用这一场域采取多种策略，实现自己的利益最大化。

三、裁量权的运用：协管员行为的基础

与西方官僚系统不同的是，当代中国的街头官僚现象，主要不是由正式行政人员带来的，而是那些半正式的行政人员制造的，在街头从事执法活动的基本是协管员。

（一）协管组织的力量配置

2002年武汉市城管局刚刚成立，为解决下岗工人再就业，全市城管系统就招录了2100余名下岗职工担当“环境卫生监督员”。2011年9月16日，武汉首批2000名市容环境监督员正式上岗。2015年7月份官方公布的数据为8700名，如果加上街道自行聘请的协管员，这个数字应该在12000名左右，是正编队伍的5倍。现在整个H区大队有正式城管队员150人左右，600多名協管员，加上街道有1000多名协管员，协管员数量远远超过正式队员，因此一线治理中呈现出明显的半正式治理。H区城管执法大队李大队长说：“人员配置是很大的问题，政府规定应该按万分之四配置，我们区有80万人，只配100多人，17个中队，每个中队3～5个人，人员配备不齐，并且人员结构老化，平均年龄48岁。在这种情况下，只能大量招收协管员。”

城管行政体制有着严格的层级体系，一线执法队伍的层级体系如下：队长（书记）—副队长（队员）—片长—班长（协管）—普通协管员。在协勤中，还有一个协勤中队长，协勤中队长主要是来管理协勤人员。正编队员往往要处理文书回告、执法协调、案件办理等棘手事务，一线工作通常交由班长代为管理；班长成为具体路段的负责人，普通协管员是具体的执法实践者，是真正嵌入社会的人。城管队伍里临时工的存在，有其相当程度上的合理性和正当性。在正式队员和协管员之间，一般是协管员要听从正式队员的管理，这里有两个方面的原因：一是科层结构上，正式队员都比较老，相对而言，级别比较高，大部分都是领导级别；二是管理权限上，因正式队员有执法权力，而协勤队员仅拥有和普通群众一样的建议权力，而没有暂扣物品、罚款等执法权力，所以，协勤队员在执法中必须依靠正式队员。

（二）街头执法的策略

协管员承担了一线操作性工作量的90%以上，城市街头能够保持现有的秩序状态与他们的付出密不可分。“高层的决定是高度原则性的，而基层的决定则具有高度操作性”[6]（P164），曾经值守过菜市场的城管队员说：“每个地方都有地头蛇式的人物。我们去，拿不下他们，协管去，就可以疏通关系，平衡一下。城乡结合部，必须有这样一个人物。我们没有公安的强制力，很多事情又必须去做，必须借用协管的暴力。若没有搞清楚这个地方的复杂关系，一脚踩下去就踩着雷了。”（对城管队员Q访谈2015-7-14）

（1）守点与巡防。实际情况下，摊贩人多情况复杂，城管并没有能力将所有摊贩全都赶走，因此只有采取与摊贩抢夺空间的手段，所以城管采用了“网格化”的管理方式。人流集中地是街头摊贩营利的绝好市场，而且商品和服务越是集中多样，越能吸引顾客，于是学校门口、广场、公交汽车站、地铁站口、步行街周边、夜市周边成为街头摊贩青睐的场所。不同的时间点有不同的生意点，例如学校门口是生意点在上学放学时间，菜市场在早上是生意点，夜市在夜间是生意点，步行街周边在下午、晚上是生意点，公交车站台、地铁站口全天候都是生意点。不同地点在城市管理中的重要性也不同，如果以上生意点在同一个中队出现，中队首先保障的是学校周边，其次保障公交车、地铁口和广场等公共性较强的地带。通过在重要点位安排城管队员的方式来与摊贩抢夺空间。平均每个路段每个点位安排2名队员，同时除了点位外，再成立一支机动队伍，然后平时由守点队员进行日常管理，再由机动队伍进行暂扣经营工具等执法行为，这样，通过将日常管理与集中执法分开，两部分人“一个唱红脸，一个唱白脸”，日常管理人员不用担心遭到摊贩报复，而机动队员也因为是陌生人而可以做事更加便利，而平时管理的人员在日常管理中也可以与摊贩处理好感情。

（2）空间区隔。由于城管队员并没有物力与人力对摊贩等人员进行全方位的监控，所以只能对物理空间进行改造，派人占据或者增加障碍物，防止其他人员进入。如在流浪汉问题上，因为城管并没有严格的法律手段对流浪汉进行管理，救助站也没有权利强行救助，所以城管就采用了“占地盘”的方式。对那些长期盘踞在商铺门口的流浪汉等，为了防止他们在街头被冻死、病死等事情发生，这样，政府开始出钱在银行门口设立花坛，但这些人员仍然跑到花坛里面睡。于是，政府又在花坛外面修了高的栅栏，以阻止他们进去，这显然已经成为与流浪汉争夺地盘的经典之战。近些年来，这种抢地盘的方式很多，如在桥底下修水泥墩等，都是为了防止这些摊贩、流浪汉等聚集。[7]

（3）巡逻规避。街头执法人员在执法工作中常常需要面对恶劣、紧张、充满危险的执法工作环境，在与执法对象的具体互动中，无论是执法人员还是执法对象，常常都会脾气暴躁，容易产生不愉快的情绪。在街头治理中，执法者一般都会避免不愉快的或危险的一线工作，将不出事放在首位，然后才是把事情做好。在街头执法中，对于一线的执法人员来说，时常会出现“巡逻规避”[8]（P28）的问题。如上文提到的老年人摊贩、残疾人摊贩、少数民族摊贩，执法队员只能采取节制性的权力，绕开他们开展柔性执法。街头空间的陌生性增加了执法工作的信息搜集难度，其流动性容易消弭执法的强度，围观群众则增加了事情发展演变的风险和变数。[9]巡逻规避，既是城管的行为选择，也是街头摊贩的行为选择。之所以会出现“巡逻规避”，主要是出于规避街头执法风险，防止暴力冲突发生，达致良好秩序的考虑。

（4）时空划分。2011年之前，城管工作時间为8：00～12：00，14：30～17：30，而且城管队员都会提前半小时回队点名，街头摊贩的制度性生存空间较大。2011年之后，随着城管改革的推进，管理标准也提高，晚班延长到22点，中午还有人值守，这种全面管理的结果是暴力冲突频发——街头摊贩的空间被大大挤压，化解制度带来的冲突依赖于街头官僚的灵活操作。街头官僚无疑会按照官方的要求，在规定的时间段内安排人员值守，但是，他们绝不会将时间和空间占满以将摊贩彻底排斥出街道，城市管理经验让他们明白摊贩不会自动消失，城市管理追求的是一种对游戏规则认可后的体系平衡。执法中队通过时空变化进行排兵布阵实现了人力资源的最大效能，也通过错位时空给摊贩以营生空间实现降低街头冲突的目标。比如武汉鲁磨路的城管早上7：30上班，之后8：30开始清理卖菜的摊贩，9：00开始清理卖早点的摊贩，然后各自巡街。在鲁磨路，城管清理菜摊、早餐点的时间和顺序都是经过长期实践归纳而来，不是某一个人所能够改变的。正如直二队副队长所说：“如果提前清理，一定会打架，之所以清理卖菜的时间为8：30，是因为这个时候这些卖菜的已经将菜卖的差不多了，卖菜的高峰时段是早上6：00～8：00，而摊贩清理晚了同样会影响后续的卫生清扫等工作，此时去清理，既不会引起摊贩的强烈反抗，也不会带来附近居民的强烈不满，清理早餐点也是同样的道理，到了9点钟，吃早饭的人已经差不多吃完了，所以城管过去清理的工作就比较轻松。”（对直二副队长G访谈2015-7-18）

但是城管也必须过去清理，因为如果城管不过去清理，这些摊贩很有可能会摆的时间更长，他们不会到了时间就收摊，他们一定会等到城管来了再收摊，对他们而言，这样也是实现收益最大化，所以，既然规矩已经形成，城管也需要遵守。街头执法者通常来说不会轻易地去打破这样的划分，这也就给街头摊贩摆摊设点留下了机会。执法中队根据不同的季节划分与不同季节相适应的工作时间段。如果具体到街头执法人员，他们会基于自身利益的考虑，在正式安排的值班时段和路段中进一步进行策略性的划分，而并非严格按照正式的规定。学校周围及商场附近是第三方检查的重点区域，是绝对不能出现摊贩的。中餐和晚餐时间是摊贩出来经营的好时机，城管队员即使管得过来，也不愿意再去管理，这并非是怕辛苦，而是“不能逼人太甚”、“总要给摊贩留口饭吃”。总之，在街头执法实践中，执法的“度”在协管员心中都有数。

四、摊贩的行动策略

自2011年武汉市实行“城管革命”强调“文明执法”以来，街头摊贩管理就出现了一个奇怪的现象：违法占道经营者好像很有理（合法），不少队员感叹：“现在管理对象变了，以前他们总觉得自己理亏，看见我们就跑，现在他们好像很有理。”小贩在城管权力退缩、媒体和社会鼓舞下以生存权为借口对自己的违规行为进行了正当化。在城管与摊贩的互动中，摊贩会用到很多方法来进行博弈，他们以生存权博取社会同情，以“城管暴力执法”博取体制的援手，或者通过热线电话、媒体渠道进行投诉，从而将城管手脚牢牢捆住，在执法熟悉化的场域下，不同类型的摊贩也会采用不同的方法。

（1）躲避型策略。流动摊贩大多数是在无证的状态下或非正式的基础上经营。对于城管执法队员来说，他们只能采取躲避的方式。但并不意味着他们不会采取越过红线的行为。比如，摊贩通过反复尝试来探测城管的底线和弱点，如通过尝试发现城管的上班时间和个人性格等，从而寻找对自己最有利的方式。现在的摊贩和店面经常是“踩着线玩”。在城管要收摊的时候对他们进行“一哭二闹三躺倒”的哭闹方式来争取自己利益，通过自己有病、已经怀孕等方式吓唬城管，让城管因为怕担责任而不敢执法。同时，个体化的摊贩也并非完全的无组织，基于地缘乡缘的社会网络使个体化的摊贩存在松散、互助的非正式联合，进而形成了同乡摊贩贩卖同一类产品的族裔经济。族裔性的存在反映了摊贩动用社会资本的能力，增加了他们争夺公共空间资源的力量。

（2）维权型策略。对于固定摊贩来说，他们无法躲避国家严密的税收体系，因此会遵守相应的制度，但是也会越过权力的红线，并导致直接对抗。据笔者观察，这种对抗突出发生在少数民族占道经营的问题上，这些少数民族往往抱团而居，而且会通过宗教组织向政府施加压力。例如，某小区的一楼商铺租给了回族商户进行烧烤生意，由于没有安装油烟净化器，楼上的住户几乎不能打开窗户，油烟扰民十分严重。在打电话举报无效的情况下，楼上住户直接将垃圾往下扔，而商户则对着干，将烧烤垃圾直接扔往楼道，将出口堵住。在这种情况下，双方几乎发生暴力冲突。警察赶到后，也只能进行调解。后来，该商户找到了区民宗委告状，诉说自己冤屈，经区民宗委协调，双方互相赔礼道歉，商户安装油烟净化器，事件得以解决。

（3）接受型策略。这类策略主要发生在熟识城管内部人员或者与城管队员关系十分融洽的群体，他们往往消息十分灵通，协管员打招呼，上级检查，回家休息几天便乖乖的离开，绝不会有任何的不快。但也给了协管员与摊贩一定的互动空间，每逢综合整治，总能够合理顺畅地规避各种风险。对于执法者来说，如果与执法对象的关系比较紧张，这无疑会增加执法中的难度，甚至会加剧冲突；对于执法对象来说，如果与执法者的关系过于紧张，在日常的街头经营活动中，就可能会在遇到街头城管执法者时影响自己的经营收益。

在面对街头官僚的自由裁量权时，不同类型的摊贩会根据自身的特点采取不同的应对策略，应对策略的特殊性也会使得街头官僚的行为出现选择性。在国家的鼓励下以及媒体的宣传下和市民的“支持”下，小贩进行了自我违规经营的合法化，从“见了城管像麻雀一样飞跑”到“见了城管动都不动”，普通摊贩的行为发生了很大变化，这也表明，摊贩已经掌握了部分街头治理权——摊贩具有表达、谈判、协商的机会。

五、结论与讨论

如前文所述，一线行政领域由于各种原因需要大量的协管员配合治理，实际上，正式队员往往进行的是“办公室治理”，这种类型的治理是有门槛的，缺乏一定的主动性，而街头治理的复杂性使得权力的执行者很难按照严格规定的要求积极行政。但是在街头这种微观场域下的权力实践使得城管与摊贩的互动显得更加直接。

当城管利用一系列“掌握空间”的策略，建构出政治性的空间而实现自己的意图时，处于弱势地位的民众只能采取相对应的战术赢得对空间的占有。②然而，街头空间的复杂性使得不同的利益主体难以完全实现自己的意志，双方存在冲突与合作。这种保护性协商机制的存在有利于实现保护性增長、共享式发展，而不是西方所言的“复仇型的空间政治”③。具体而言，“保护性协商”有以下特性。

第一，政治性。从博弈论角度来看，“保护性协商”的存在正是政府、执法者与受规则影响的执法对象经过长期的博弈产生的均衡结果，是有效的社会秩序实践性的建构过程，实现了戴维·伊斯顿所言的“政治是对社会价值的权威性分配”。这种空间具有高度的政治性，体现了三者的意志，并且重新界分了三者的利益带。并且，在这一空间内，双方存在合作，使得执法对象的情绪宣泄与利益表达能够为执法者所熟知，成为执法者下一步行动的考量工具，成为有效吸纳民意的平台。

第二，包容性。街头空间的开放性塑造了不同的利益主体，执法者虽是执行国家正式权力，然而复杂的空间环境及执法资源的不足使得政府、执法者和摊贩都深知完全占有对方所掌握的空间不切实际，在多次互动中，双方保持了高度的默契，只要不超出一定底线，执法者对违规现象可以做出适当处理。这种机制有三大优势，一方面，能够使基层城管正式队员完成上级交待的任务，避免受到压力型体制下目标责任制的惩罚；另一方面，摊贩能够利用作为生存必须的活动空间，从而完成养家糊口的人生任务；最终，在不损害其他社会群体的合法权益下，最大程度的实现政府的体制性目标，即经济发展与社会稳定，从而抑制执法暴力。

第三，边界的动态性。空间是社会关系的产物，由于不同的利益主体的力量强度是非均质分布的，执法者与执法对象的博弈边界具有动态性。当执法者采取集中整治措施，集中动员各种资源和运动式的执法风暴压缩执法对象的专属空间，或者执法对象利用社会舆论、信息的有效获取与利益的组织化从而扩大专属空间，这时，保护性协商的边界暂时发生了改变。但是，这种大规模的运动式治理是政治性而非制度化的，长期有效的规训是不可能实现的目标，如果执法对象的行动超越了政府能够容忍的边界，往往也会遭到残酷的打击。

这种能够在很大程度上兼顾不同社会群体利益的秩序状态对于当下中国社会发展而言具有非常重要的意义。就一线执法状况来看，临时工在这种秩序状态的形成中发挥着重要的作用，在正式人员主动压缩裁量权的使用，转而强调刻板的规范程序，减轻工作压力和规避日趋严苛的责任追究，倾向于选择“消极行政”的情况下，临时工的“积极行政”就成为了城市管理中必不可少的一个部分。

由于我国处于社会转型的时期，政府治理的大量事务存在专业化不足甚至无法专业化的问题，而城管近二十年的发展亦可验证，作为地方政府的“兜底型部门”与“赖子型部门”，承担着大量的“剩余事务”。[10]同时，中国处于城市化快速推进的过程，大量的农民进城谋生的第一步就是做摊贩从而完成从“农民”身份向“市民”身份的转变，在相当长时期内，这是一个无法回避的矛盾。之所以出现暴力执法的困境，实则是对这种保护性空间的破坏，导致在街头治理中很难兼顾到相关各方利益，利益出现了失衡。“保护性协商”具有很大的正面效果，缓和了城市管理中的社会矛盾、多元利益需要所产生的利益紧张关系，减缓了社会危机。中国处于转型期变革的大气候与街头治理特性的小气候共同促进的环境中，而“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理格局能够使得“保护性协商”更加具有正义性。

[ 注 释 ]

① 媒体对此也有不少报道，以武汉城管为例，可参见“‘武汉史上最牛城管执法车窜红网络网友热议”，来源：http：//hb.qq.com/a/20100926/000805.htm，该报道讲述的是武汉市洪山区城管局直属二中队的一名55岁的老城管执法人员杨维勋的事例，有的摊贩还说：“老杨是个值得交的朋友，办事有原则，很有人情味。”需要注意的是，媒体中报道的这些事例，多是有关城管工作时间比较长的老城管，而有关年轻城管的报道则相对要少很多。

② 塞托阐述到强者与弱者的空间操作方式，以策略与战术分别比喻当权者与消费者。当权者有能力生产空间、规制空间，策略是当权者对环境外部进行评估、选择、设计一个经过规训的空间的方法。强者在这个有着明显边界的空间中，利用“掌握空间”的策略，生产与外界的关系，建构出政治、经济与科学理性的模式，并依照个人欲望来限制他人的活动。而弱者只能使用、调整、适应这些空间，并采用“以时间换空间”的战术来赢得空间。参见[法]米歇尔·德·塞托：《日常生活实践》，方琳琳等译，南京大学出版社2015年版，第172～173页。

③ 在20世纪90年代末期，纽约市为了扭转城市衰落、维护公共空间秩序、重塑城市形象，从而创造有利于吸引资本的城市环境，对摊贩、乞丐、街头卖艺者等不合需要的群体采取了严厉的驱逐和惩治政策。著名城市地理学家史密斯将这种空间排斥的政治定义为城市复仇主义。参见Smith N. The New Urban Frontier： Gentrification and the Revanchist City. London and New York： Routledge， 1996： 210～232.

[参考文献]

[1] 瞿同祖.清代地方政府[M].范忠信等译.北京：法律出版社，2011.

[2] 杜赞奇.文化、权力与国家：1900～1942年的华北农村[M].王福明译.南京：江苏人民出版社，2010.

[3] 黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008（2）.

[4] 耿羽.当前“半正式行政”的异化与改进——以征地拆迁为例[J].中国乡村研究第十二辑，福州：福建教育图书公司，2015.

[5] [美]乔纳森·H·特纳.社会学理论的结构[M].邱泽奇，张茂元等译.北京：华夏出版社，2006

[6] [英]米切尔·黑尧.现代国家的政策过程[M].赵成根译.北京：中国青年出版社，2004.

[7] 武汉城管“占位”劝走摊贩每日执勤7个小时[EB/OL].观察者网，http：//www.guancha.cn/society/2013_08_27 _168315.shtml，2013-08-27.

[8] [英]克里斯托弗·胡德.国家的艺术：文化、修辞与公共管理[M].上海：上海人民出版社，2009.

[9] 陈柏峰.基层社会的弹性执法及其后果[J].法制与社会发展，2015（5）.

[10]吕德文.剩余部门：理解城管工作的一个视角[J].云南行政学院学报，2016（1）.

责任编辑：钟金意