关于提升地方高校教学科研人员因公出国（境）管理的几点思考

赵传森

摘 要：在新时期教育对外开放的背景下，地方高校针对教学科研人员因公出国（境）管理，在政策尺度把握、材料审核管理、效益评估管理等方面面临一些新挑战。为此，地方高校必须采取措施优化教学科研人员因公出国（境）管理路径，提升教学科研人员自律性、区别管理有效性和评估管理的完备性。

关键词：地方高校；教学科研人员；因公出国（境）

中图分类号：G451.2 文献标识码：A 文章编号：1672-4437（2018）02-0015-04

2016年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》提出“加强高端引领，提升我国教育实力和创新能力” [1]，其中一个措施就是“通过选派高等学校优秀青年教师、学术带头人等赴国外高水平机构访学交流，加快引进世界名校师资，完善教师专业标准体系，推进外籍教师资格认证，加快高水平师资队伍建设。” [1] 为了进一步鼓励高校教学科研人员因公出国开展国际学术交流与合作，2016年5月中央多个部门联合下发了《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》（厅字〔2016〕17号）[2]（以下简称“17号文”），随后江苏省出台了《关于加强和改进全省教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》（苏办〔2016〕27号）[3]（以下简称“27号文”），从外事管理层面进一步鼓励高校教学科研人员积极参与国际学术交流合作。2017年2月份中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》[4]，其中将国际交流合作作为高校五大重要使命之一，这也意味着国际交流合作将成为未来高校的一项重要任务。

一、苏州科技大学教学科研人员因公出国（境）现状

（一）学校顶层制度设计上鼓励支持

近年来，苏州科技大学重视国际合作交流工作，对教学科研人员因公出国（境）开展学术交流活动的支持力度不断加大，通过优化因公出国（境）审批、完善人事管理、加大经费资助等多种方式鼓励教学科研人员因公出国（境）开展学术交流活动。2017年苏州科技大学第三次党代会召开，把“提升人才培养质量和教育对外开放水平”作为学校未来发展六大任务之一，并明确指出要“扩大与国际高水平大学的实质性合作，支持教师赴国（境）外访学、研修和参加学术交流活动”。

（二）教学科研人员因公出国（境）团组数量逐年增加

自2015年以来，苏州科技大学教职工因公出国（境）共计160批次，近300人次，其中教学科研人员出国（境）开展学术交流活动的团组共计144批，并且近两年呈快速增长趋势。2015年苏州科技大学教学科研人员出国（境）26批次，到2017年已经增长到67批次，涨幅接近3倍。特别需要指出的是2016年下半年“27号文”的出台，对教学科研人员因公出国（境）产生了积极的影响。2016年下半年教学科研人员因公出国（境）人数明显增加，比2015年下半年同比增长112%，比2016年上半年增长17%。2017年全年教学科研人员因公出国（境）人数比2016年增长10%。

（三）教学科研人员因公出国（境）类型多样化、需求差异化

1. 因公出国（境）类型多样化。近年来，苏州科技大学学科发展迅速，人才引进力度加大，国际合作交流项目丰富，教学科研人员因公出国（境）类型不再局限于以往的访学研修和国际学术会议等常见类型，其他类型因公出国（境）逐渐出现或增多，比如：教师带学生团队参加国（境）外短期留学项目或国际竞赛、音乐团队赴国（境）外参加国际演出、教师赴国（境）外授课、科研人员赴国（境）外开展合作研究、教师在访学期间赴访学国以外国家参加国际会议等。除了任务类型外，因公出国（境）人员类型也多样化。比如出现了外籍高层次人才执行因公出国（境）任务。

2. 因公出国（境）需求差异化。教学科研人员因公出国（境）类型多样化也引发了出访需求的差异化。首先最直接的就是出访时间需求的差异化。不同的任务类型对于出访时间有不同的需求，比如音乐教师团队参加国际教学和演出，需要两周左右的时间；一些理工科教师出国开展合作研究需要两三个月的时间。其次是团组人数需求差异化。比如参加国际会议通常是一个人参加，而教师带学生团队参加国（境）外短期留学项目需要根据学生人数来确定，此外一些音乐演出团队成员达到十个人左右。

二、地方高校教學科研人员因公出国（境）管理方面的挑战

江苏省“27号文”是在中央“17号文”精神基础上，结合江苏省实际制定的，对江苏省高校教学科研人员因公出国（境）具有管理、引导、激励作用，实践中也产生了积极效果。然而，作为地方高校，苏州科技大学在执行该文件的过程中依然面临着诸多挑战。

（一）政策尺度把握方面的挑战

1.关于“……团组人数、在外停留天数根据实际需要科学安排” [3]的把握。该指导意见赋予高校较大的自主权，或者说给了地方高校教学科研人员较大的自主权，在很大程度上满足了学术访问、合作研究等一些时间需求差异较大的出访团组。但同时也对地方高校外事管理工作提出了新的挑战，即如何平衡“实际需要”和“科学安排”问题。

2.关于“……‘两院院士、长江学者……等特殊情形的，按照组织人事管理权限组织人事部门批准后可持普通护照出国” [3]的把握。持因公护照出国相对办理时间周期长，对于一些时间紧且重要的特殊出访，这一规定在很大程度上可以确保前期护照签证手续的顺利办理，避免因时间紧迫等因素耽误出访。但同时，地方高校面临的一个挑战是除了文件规定的一些特殊情形外，其他的特殊情形如何界定才更加科学合理。

3.关于外籍教学科研人员使用国家经费赴国（境）外开展学术交流的管理。随着江苏省对于高层次人才引进力度的不断加大，很多地方高校面临外籍高层次人才出国（境）管理的新问题。这一特殊人群非中国籍，严格上讲不属于因公出国（境）管理范畴，但因为涉及到使用国家经费，而且出国（境）任务呈现出类型多样化、需求个性化、临时性的特点，对地方高校外事管理提出了新的挑战。

（二）材料准备、审核方面的挑战

1.对材料准备不够重视，影响正常出访

27号文的主要精神是鼓励支持全省高等学校和科研院所广泛参加国际学术交流与合作，但并非意味着对教学科研人员因公临时出国（境）放开不管。尽管大部分地方高校都已经通过各种方式积极宣传该文件精神，但是仍有部分教学科研人员简单地认为以后因公出国（境）完全放开了，材料随便弄弄就好了，出现一些因材料准备不足或者时间提前量不够致使出访延迟或者取消的现象。

2.一些特殊团组需求差异化、个性化，增加审核难度

27号文对于学术交流合作团组出访请示需要具备的要素进行了明确规定，将其划分为四大类，并提出了相应的材料方面的要求，这在很大程度上明确了地方高校审核材料的依据。同时，也在一定程度上给予了地方高校自主权，比如在赴国外学习的学生和带队教师比例上，地方高校可以根据合理性原则来确定。但是，有一些特殊团组却增加了高校材料审核难度，比如外籍教学科研人员使用国家经费赴国（境）外开展学术交流，或者一些属于中国籍但已拿到国外绿卡的教学科研人员赴其绿卡所在国进行学术访问等，对于出访任务的实质性审核、邀请单位的背景审核等提出了更高要求。

（三）效益评估方面的挑战

地方高校教学科研人员因公出国（境）效益评估是因公出国（境）管理的最后一个环节，也是一个非常重要的环节。

1.传统效益评估方式面临挑战

地方高校常见的传统效益评估方式包括提交出访总结报告、召开出访报告会、公示出访相关信息等。近年来，教学科研人员因公出国（境）数量、类型不断增多，对效益评估提出了新的挑战，要求地方高校必须探索新模式以便更有效地评估教学科研人员因公出国（境）效益。

2.“隐形效益”对效益评估带来挑战

教学科研工作的特点在很大程度上决定了其出国（境）开展国际学术交流合作任务时，并不是每次学术访问都有立竿见影的效果，有时只是带来“隐形效益”，为后期双方的实质性合作奠定基础。这在一定程度上，对于效益评估管理提出了挑战。比如，一些科研人员希望通过国际学术访问引进国际前沿技术，建立高水平国际合作联合实验室等，可能需要多次学术访问和交流才能实现，并非每一次学术访问都能带来非常明显的效益，或者说在短期内看不出明显的效益，这就增加了效益评估管理的难度。

三、优化地方高校教学科研人员因公出国（境）管理的路径探索

地方高校教学科研人员因公出国（境）管理涉及到教学科研人员、教学单位、行政管理部门等多个主体，因此优化地方高校教学科研人员因公出国（境）管理需要多个主体的相互配合与支持。

（一）加强宣传，建立互信，提升教学科研人员自律性

1.加强外事政策的宣传，帮助教学科研人员建立因公出国（境）新理念，从而增强其自律性。首先，通过多种方法宣传27号文，使教学科研人员充分认识到文件精神是“加强和改进”教学科研人员因公出国（境）管理，并非“完全放开不管”。此外，通过政策解读，让教学科研人员认识到当前教育对外开放工作更加注重质量和水平的提高，在确定国际学术交流合作任务时要有所选择。比如， 27号文在对学术交流合作定义时明确规定的一项内容是“出席重要国际学术会議” [3]，而不是“出席国际学术会议”。

2.与教学科研人员建立互信，提升教学科研人员自律性

地方高校教学科研人员因公出国（境）管理部门兼顾管理和服务的角色，通过优化审批流程、加强申请前的材料准备指导以及人性化的服务，与因公出国（境）的教学科研人员建立互信，增进理解。当外事管理人员与教学科研人员之间建立了互相信任和理解的关系时，可以促进教学科研人员自律，使其在提出任务申请时能够严格按照政策要求准备相关材料。这样在很大程度上就可以提高后期材料审核和管理效率，也能够避免因相互不理解产生一些矛盾冲突。

（二）优化流程，严格审核，提升区别管理有效性

27号文中将教学科研人员出国（境）开展国际学术交流与合作列入区别管理范畴，并且通过“优化审批程序”和“严格审核审批”来确保区别管理的有效性。地方高校内部相关审核管理部门应从以上两方面来把好第一道关。

1.优化流程，提升区别管理的有效性

27号文指出“教学科研人员出国开展学术交流合作，按照行政隶属关系、组织人事管理权限和外事审批权限审批，各审批部门应各负其责，加强管理，提高审批效率，为教学科研人员出国开展学术交流合作提供便利和服务”。地方高校应该科学设计申请表格，明确部门审批权限，简化审批流程，为教学科研人员因公出国（境）提供便捷服务。比如，苏州科技大学教学科研人员因公出国（境），过去的申请流程中人事部门需要在申请表格中审核盖章，现在通过优化将其合并在备案表“人员派出单位意见”中，由专办员统一到人事部门进行审核。未来还将实现oa在线申请，进一步提高审批效率。

2.严格审核，提升区别管理的有效性

27号文明确规定出访请示需要具备的要素，明确了地方高校严格把关的依据。只有严格把好材料关，才能更好地“加强和改进” 教学科研人员因公出国（境）管理。作为地方高校，需要结合自身的情况和定位，具体问题具体分析，以更好地贯彻文件精神。

（1）权责分明，协作审核，保障材料审核合理性

地方高校应该明确每个行政审批部门的审核权限，做到“谁签字、谁负责”。同时，各个部门之间也需要通力合作，而不是互相推诿、规避责任。对于特殊的团组或任务，建议地方高校外事工作领导小组进行会审。比如，有些学术性访问以“在外停留天数根据实际需要科学安排”为由，在天数申请上有一定随意性。外事部门通常是通过日程安排来判断申请天数的合理性。如果能够会审，听取教学单位、经费管理部门、财务部门分别从专业学术、经费使用等方面给予的建议，很大程度上可以提高外事部门审核的合理性。

（2）分类管理，有的放矢，提升管理效益性

地方高校内部不同学院和学科的发展有较大差异，在管理过程中应尽可能做到分类管理，有的放矢。比如，不同学科教学科研人员申请参加国际性学术会议时，申请人所在二级教学单位在审核时应有所差别，不能一刀切。对于一些弱势学科或不容易参加国际学术会议的学科，应该尽可能鼓励其参加国际学术会议；而一些较强学科或容易参加国际学术会议的学科，应对国际学术会议的级别有所考量，而不是什么国际会议都鼓励参加。此外，对于一些特殊团组，比如外籍教学科研人员使用国家经费赴国（境）外开展学术交流，应该参考27号文，严格进行校内审核管理，严格执行“谁签字，谁负责”的管理制度。

（三）完善评估和强化监督，提升评估管理的完备性

1. 探索多样化评估方式，提升评估管理的完备性

面对地方高校教学科研人员因公出国（境）数量增多、形式多样的特点，应探索新的评估方式。首先，建议评估管理责任主体转移到二级教学单位。很多地方高校评估管理工作的责任主体是外事部门或者人事管理部门，这在一定程度上有利于整体管理，但不利于出访成果在二级教学单位内部分享。因此，除了向行政管理部门上交出访总结报告外，二级教学单位作为责任主体单位应通过灵活多样的方式促进出访成果的分享，实现出访效益最大化。其次，对于特殊国际学术访问，建立长期考核机制。针对带有“隐形效益”的重要国际学术访问，不应该局限于每次回来的评估，而应该建立阶段性长期考核机制，确保学术访问的效益性。

2. 强化监督，提升评估管理的完备性

建立健全教学科研人员因公出国（境）监督机制，对于教学科研人员因公出国（境）实行“事前、事中、事后”监督，明确不同阶段的监督责任主体和监督措施。不能严格遵守规定的教学科研人员，应承担一些对其不利的后果。比如，“未通过绩效评估的团组及人员，暂缓下一轮赴外开展学术交流合作”。

总之，地方高校教学科研人员因公出国（境）在新形势下面临着诸多挑战，能否更好地应对和处理这些挑战，对于地方高校自身提升人才培养质量和教育对外开放水平有重要意义。优化地方高校教学科研人员因公出国（境）管理路径即是一项非常重要的工作，也是一项长期性的工作。

参考文献：

[1]新华社.中办、国办印发 《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》[EB/OL].（2016-04-29）[2018-03-10].

http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-04/29/c_1118775049.htm.

[2]中共中央办公厅国务院办公厅. 中共中央办公厅国务院办公厅转发中央组织部、中央外办等部门《关于加强和改进教学科研人員因公临时出国管理工作的指导意见》的通知[EB/OL].（2017-07-28）[2018-03-10]. http：//www.ykppc.cn/page237？article_id=2010 .

[3]江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅.关于加强和改进全省教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见[EB/OL].（2016-12-09）[2018-03-10].http：//gjc.usts.edu.cn/gjc/zcfg/ygcggl/2016-12-09/559.html.

[4]新华社. 中共中央 国务院印发《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》[EB/OL].（2017- 02-27）[2018-03-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/27/content_5182502.htm.