基于文献法的贫困退出研究综述

2018-05-14乔金笛王揽

农村经济与科技 2018年23期

乔金笛王揽

[摘要]利用知网检索2000～2017年间有关的扶贫文献进行研究，发现扶贫问题一直受到学术界的重点关注。在精准扶贫政策提出后，扶贫问题的研究达到高潮，为实现2020年如期脱贫的目标，关于贫困退出的文献也逐渐涌现。通过对已有的文献梳理发现无论是贫困县退出，还是贫困户的退出仍然存在退贫机制不灵活，脱贫指标单一、退贫主动性低、扶贫过程中存在低保悖论和贫困退出缺乏有效的评估监督机制等问题。对此，提出调整脱贫的动态性，构建多元化的退贫指标、建立脱贫激励机制，贫困户主动退贫、科学的发挥低保兜底功能和引进第三方贫困退出监督和评估的建议。这些建议对推动我国早日建成全面小康社会具有重要作用。

[关键词] 贫困退出贫困县贫困户

[中图分类号]F031[文獻标识码]A

1 引言

近几年，随着我国扶贫开发工作的不断深入，我国农村的扶贫工作取得巨大成就。十八届四中全会提出，到2020年，我国现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，因此，退出机制体系建设亟待建立和完善。2016年在《关于建立贫困退出机制的意见》中指出，贫困户的退出必须满足“两不愁、三保障”的标准，即：贫困人口不愁吃、不愁穿，保证贫困户家庭的义务教育、基本医疗和住房安全。在精准扶贫提出后，国内许多学者主要从精准扶贫的内涵和实施路径进行研究，少部分学者对贫困退出体系的合理性进行研究。在脱贫攻坚的决胜时期如何对剩下的3000万贫困人口有序脱贫，贫困县全部摘帽，实现全面建成小康社会的目标，对贫困退出的考评尤为重要。

随着反贫困进程的加快，越来越多的学者对“贫困户如何退贫，贫困县摘帽”的贫困退出体系进行研究，保证贫困家庭退出后不再返贫，使扶贫政策发挥其应有的作用。从已有的贫困退出的文献来看，国内大多数学者以国定贫困县为研究对象，分析国定贫困县的现状及如何退出，有少数贫困县实际的经济发展已经达到一定水平，仍然占着国家的扶贫补贴，占用国家的扶贫资金（张喜杰，2016）。少数学者以某些地区贫困村或贫困户的微观数据为研究对象，研究贫困户的退出行为、退出意愿和退出障碍（刘司可，2017）;张琦（2016）通过对比河北、贵州和甘肃三省的退出政策发现其都是在国家政策的基础上根据本省的具体贫困情况，分批有序的使贫困人口退出贫困行列。因此，梳理当前学者们对于贫困退出的研究，有助于进一步完善贫困退出政策，更好地实现有序脱贫的目标。

2 贫困退出的文献梳理

2.1 文献检索

为全面系统的分析我国扶贫开发领域的研究情况，文章通过对CNKI的期刊数据库进行检索，采用模糊搜索检索词“篇名=反贫困或脱贫”的方式，检索时间为2000～2017年底的文章共计7948篇，其中核心期刊有1199篇。作为比较，本文仍按照同样的方式、方法和时间，以检索词“篇名=贫困退出”进行检索，关于贫困退出的文章仅有38篇，且大部分文章都是近两年发表，由此可以看学术界对于贫困退出的研究逐年增加。文章还利用Excel对文献进行整理，根据文献的数量特征发现学术界对贫困问题研究的理论水平和实践发展速度。

由图1可以看出，从2000年后我国扶贫开发研究可以分为两个时间段进行研究，第一阶段为2000～2014年，第二阶段为2015年至今：

在第一阶段关于反贫困的文章年均180篇左右，其中核心文章大约年均50篇，说明贫困问题一直是学术界研究的一大重点，这一时间段关于贫困的研究呈现多元化，主要围绕着贫困理论、反贫困模式、反贫困战略、反贫困成效以及基于实证分析的反贫困路径研究，由理论研究逐渐向实证研究，研究内容不断深入。而关于贫困退出的研究很少，主要针对的是贫困县的退出，对贫困人口的退出并无涉及。

第二阶段至今，关于反贫困的文章迅速增加，年均发文量约1700余篇，核心文章约150篇，这与国家的重视密不可分，习近平总书记在各地调研时不断强调扶贫工作要实事求是，要因地制宜，要精准扶贫。这期间研究的主要内容是围绕精准扶贫开展的，主要有精准扶贫的理论研究、精准扶贫的实施路径、各地实施策略经验以及基于实证结果的扶贫成效分析。此外，关于贫困退出的文章也逐渐增多，研究内容从贫困县向贫困人口深入，从一刀切的退出标准向多元化的退出评价指标进行研究。2015年至今，精准扶贫仍然是社会各界关注的焦点，而对贫困退出这一研究课题，将可能成为学术界研究的热点。

2.2 贫困退出体系

2.2.1 贫困退出的概念。“贫困退出”主要是指贫困县的摘帽以及现行标准下贫困人口的脱贫（张琦，2016）。郑瑞强（2017）从贫困退出的内涵来看可为“去贫困对象身份化”，可为“扶贫开发政策福利与权益的收回”，可为“贫困对象发展能力的提升”，亦可三者兼而有之; 如若视其为机制设计，又可分为贫困对象的主动退出和被动退出。贫困作为一种社会状态，存在于各个国家、任何地区，而我国的贫困退出主要是指贫困县的摘帽以及现行标准下贫困人口的脱贫，实现全面小康。

2.2.2 主要研究对象。我国的扶贫工作由面到点，从县、村、户逐级细分，因此，贫困退出的研究对象主要有三类：贫困县、贫困村和贫困人口的退出。

（1）贫困县退出。我国大部分贫困县经济发展一直处于相对落后的水平，国家在扶贫开发中给予资金和政策支持，鼓励贫困县脱贫致富。但现实情况却不容乐观，随着扶贫工作的不断推进，贫困县的总量却没有减少。在这些贫困县中，有些贫困县在国家政策的扶持下经济社会水平已经达到了退出标准，为了继续享受国家的优惠和补贴，仍然在贫困县的名单中占据着一席之地（张喜杰等，2016）;还有部分贫困县长期占用着国家的扶贫资源，当地经济水平却没有发展起来，甚至出现了越扶越穷的现象。这就违背了国家扶贫的初衷，为了避免这一现象的发生，促进贫困县自我发展能力，实现如期脱贫的目标，保证贫困县贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下）。

（2）贫困村退出。贫困村是各贫困县对贫困单位的细分，便于对贫困人口的管理，我国对贫困村并未进行明确的界定。在精准扶贫还未提出之前，有学者就提出新时期的扶贫工作要从县级瞄准变为从村级瞄准（汪三贵，2007），将有助于解决原先县级瞄准失效的问题，将扶贫工作逐步细化，改变原来“大水漫灌”式的扶贫开发模式。而对于贫困村的退出问题，在《关于建立贫困退出机制的意见》明确具体要求，贫困村贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素，方可准许退出。

（3）贫困人口退出。依据2013年贫困人口“建档立卡”数据显示，我国有近7000万的贫困人口，主要分布在中西部集中连片特困地区，其特點是自然条件差、基础设施薄弱、产业发展落后农民收入水平低和代际传递明显（刘彦随，2016）。2013年，习近平总书记在考察走访各地贫困地区时提出了以贫困户作为瞄准对象的精准扶贫战略。党和政府都以精准扶贫为指导思想，以户为单位将贫困人口精准识别后，并建档立卡，针对致贫原因有目的地对其进行帮扶，解决贫困户的贫困情况，使其摆脱贫困。自精准扶贫战略实施以来，截至2017年底，全国农村贫困人口下降至3046万人，扶贫成效显著，不仅使贫困户摆脱了贫困，还培养他们有了自身发展能力，预防了他们返贫的可能。张清霞（2008）提出贫困具有动态性，要根据贫困户的特征及时调整贫困人口数量，这就需要对贫困人口的退出进行考评，防止出现退贫不合理的情况。

无论是贫困县，还是贫困村和贫困户，由于致贫原因的多元性，贫困退出的考评指标也应该多元化。张琦等（2016）提出退出指标应参考人类发展研究中心（POHI）的多维贫困指数并结合我国贫困地区的现实状况来制定，贫困退出应包含贫困基础、经济发展、人文发展和生存环境四个维度。侯莎莎（2017）认为对脱贫绩效的考核中可以采用三级指标的形式，逐步细化考评内容，并对其进行赋权打分，来评估各地的扶贫效果。宁夏地区在国家“两不愁、三保障”的基础上，又增加了冬季取暖和安全饮水保障两项指标，村退出必须达到“五通八有”（五通是指通水、通路、通信息、通广播电视、通客车，八有是有增收的支柱产业、有经济合作组织、有综合服务网点、有文化体育活动场所、有标准卫生室、有集体经济收入、有团结干事的“两委”班子和有驻村工作队）才准许退出贫困行列（丁赛等，2017）。对于贫困县的资格准入和退出依赖于相关县区的自行申报和审批，原来贫困县的政绩考核仅仅以单一的GDP和财政收入为衡量指标，导致有些贫困县政府帮扶那些“能扶贫”的对象，使其在帮扶后能够产生效益，而真正贫困的地方却没有得到帮扶（张喜杰等，2016）。如今当考核体系由主要考核地区的GDP向考核扶贫开发工作成效转变，有利于提高政府对扶贫工作的执行力和创新力（陈家喜等，2013）。在贫困退出的指标中，首先是以经济水平为主要考核指标，结合其他方面综合考评贫困户、贫困村和贫困县的退出。因此，为了防止贫困户返贫，可以将贫困户、贫困村和贫困县的可持续发展能力纳入到考评指标，使其真正的脱离贫困。

3 贫困退出面临的主要问题

3.1 退贫机制不灵活，脱贫指标单一

根据2020年全面建成小康社会的目标，各地政府大都以《意见》为指导制订了有序的脱贫计划，每年都有一定数量的贫困户脱贫，但目前的贫困退出机制普遍都是在年底集中统一进行评定和退出（刘司可，2016），如果一年中有农户家中发生重大变故，该农户无法立即享受贫困户的各种政策补助，因为贫困户的评定要经过村小组和政府的审批、评定和公示后才能在年底被建档立卡，享受贫困户的帮扶政策。另外，由于国家对脱贫指标并没有具体的规定，只要达到“两不愁、三保障”且收入不低于贫困线标准就可以退贫，但实际上大部分贫困户的致贫原因都不是单一的，部分贫困户是由于疾病和残疾或者是年老丧失劳动力造成的，这些贫困户没有可持续发展能力，其主要经济来源为政府的转移性支付，如果让其退出贫困，贫困户极有可能在退贫后的一段时间内返贫。贫困县和贫困村的退出主要是由各地政府根据其经济发展水平和贫困发生率进行上报，上一级政府进行审批，考评后予以退贫。

3.2 贫困退出主动性低

无论是贫困县和贫困村，还是贫困户都缺乏主动退贫的意识，这也是制约贫困退出工作有效进行一大阻碍。许多学者在诸多文献中提到过贫困退出存在着“福利依赖”的心理，许多达到贫困标准的贫困县、贫困村和贫困户都隐瞒自身的经济状况，享受国家的扶贫资金和扶贫政策，导致大量扶贫资源的浪费。在贫困退出的过程中，由于先前享受了一段时间的帮扶政策后，许多贫困县和贫困户都产生了依赖心理，认为自己一旦退贫后将无法享受这些补贴，即使在达到退出标准，有了可持续发展能力，也不会选择主动退贫，导致了一些不良风气的产生和蔓延。

3.3 贫困退出缺乏有效的评估监督机制

我国的扶贫开发一直是由政府牵头，贫困户和贫困县的退出也往往是有当地政府来评定，“哪户该留？哪个贫困县该留？”最终的决定权在政府手中，导致某些贫困户在退出后都不知自己已经退贫，这就存在衡量尺度不够科学情况（刘司可，2016）。由于退出指标也是以收入为基础，综合考虑贫困家庭的生产生活条件，大部分贫困户主要是因为因病缺少劳动力，无法支撑家庭生活开支，一般这种贫困户主要以转移性收入为主，一旦贫困户退出贫困，没有可持续的经济来源，贫困户极易返贫。因此，在退贫的考量中还应将贫困户的可持续发展能力纳入考评范围，为保证退贫的公平公正性，贫困退出还需要引进第三方的监督和评估，检验扶贫成效，保证贫困退出的科学性。

4 破解路径

4.1 调整脱贫的动态性，构建多元化的退贫指标

由于贫困退出的考核指标单一且考评时间固定导致退贫体系不灵活，非收入维度所反映的信息在短期内具有相对稳定性，因而在贫困的识别和追踪分析中可以弥补仅依靠收入维度评判贫困不足。不同区域实际发展情况，制定不同的贫困退出标准，多层面、多维度、多指标地对贫困对象进行综合测评（王志章等，2017）。新构建的贫困退出指标体系除了当前实践中侧重应用的“家庭人均纯收入的基础上综合考虑贫困户的生产生活各方面因素是否满足退出条件。动态管理原则要求对救助对象的管理应该是应保尽保、应退则退，将有限的扶贫资源用于真正的有需要的人身上。根据国家新的减贫纲要设定的目标，在“两不愁、三保障”的基础上，拓展贫困的维度，并提高各维度和指标的标准（王小林，2016）。

4.2 建立脱贫激励机制，贫困户主动退贫

国家应制定正向激励机制，鼓励贫困人口、贫困村、贫困县率先脱贫，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减。某些省份已开展对先脱贫的县有奖励政策，并且脱贫越早，奖励越大，从而起到激励先进、鞭策后进的作用。通过对“智”与“志”的扶持，使贫困地区摆脱扶贫“终身制”的思想，提升他们“自我造血”的能力，激发贫困人口积极进取的精神。同时，还要对脱贫家庭和县区要实施持续跟踪帮扶，及时解决发展中的具体困难和问题，确保脱贫退出后不返贫。对于非贫困群体也要给予相应的关注，要整体性改善生产生活环境和促进乡村发展生产为主;在医疗救助、教育资助领域，可以考虑可承受的普惠性政策，给予适度补助以缩小与建档立卡贫困户的福利差距（檀学文，2017）。

4.3 引进第三方贫困退出监督和评估

一般情况下，由于政府和贫困目标的自身进行评估缺乏客观性和公正性，所以很多时候都会选择第三方评估机构来对贫困地区是否符合退出条件的情况予以评价，这不仅能够保障评估的公正性、公平性，还能避免政府和贫困群体之间可能出现的误会等（檀学文，2017）。某些省份在贫困退出的考评中已经引进了第三方进行考评，将高校企业作为第三方考评机构对其扶贫工作进行考评，保证贫困退出评估的合理性。通过评估意见反馈和评估质量考核，当地政府及时发现扶贫工作中的不足，调整扶贫措施，使扶贫工作持续有效的进行，顺利实现到2020年如期脱贫的目标。

5 研究展望

到2020年实现如期脱贫也仅仅是消除农村地区的绝对贫困，由于相对贫困是永远存在，贫困不仅是发展中国家的问题，发达国家也存在贫困问题，各国的贫困问题也不尽相同，减贫仍然是世界各国关注的重点问题。随着我国全面建成小康社会的日益临近，贫困人口逐年减少，但贫困依然是我国关注的民生问题之一。

（1）我国制定的退出标准远远低于世界标准和其他国家制定的贫困线水平，如何保证新的贫困线下相对贫困人口的减少是我国未来将解决的问题。相对贫困不仅仅出现在农村地区，城市中也存在着一批处于贫困线以下的人群，城市人口收入差距极度不平衡，通过综合考虑城市贫困人口的特点，着力解决城市相对贫困问题也是今后需要关注的问题。

（2）贫困退出具有很大的不稳定性和脆弱性。目前的贫困户的退出主要依赖于扶贫政策优惠和支持下进行的，相当一部分退出的贫困户可持续发展能力不强，仍然需要政策的扶持，而那些需要政策兜底的贫困户，如何保障其生活水平仍需要国家建立健全社会保障体系来帮助他们实现“两不愁、三保障”的目标。

（3）贫困退出不仅要关注贫困人口的可持续发展能力，还要关注贫困地区的可持续发展能力，发展产业扶贫是实现贫困地区可持续发展的重要途径之一。产业扶贫不仅可以使贫困户带来分红，还可以为贫困户提供就业机会，保证了贫困户的收入来源，提高了贫困户应对风险的能力，充分发挥了扶贫的“造血”功能，激发了贫困群体的内生动力，实现了其自身发展的可持续性。

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