新形势下PPP项目金融风险管控机制研究

马国温

[摘要]对特许经营类PPP项目可能涉及的金融风险进行研究，从融资风险、投资风险、运营维护中的金融风险三个维度来说明项目可能发生的风险。针对这些风险，提出相应的管控措施。

[关键词]PPP模式;特许经营;金融风险;风险管控

[中图分类号]F283[文献标识码]A

十九大报告问世以来，社会关于如何防范和化解风险的讨论持续升温。PPP模式作为一种新型的市场化社会参与方式近年来多有实踐，尤其是特许经营类的模式更被广泛采用。然而热度之下的项目金融风险时有发生，严重时导致各方合作失败。因此在当前经济新常态的背景下，对管控特许经营类的PPP模式中预期将出现的金融风险将具有实际意义。

在关于PPP项目的理论及应用已经非常普遍的背景下，本文发现学术界和实务界专门对研究管控此模式的金融风险方面的文献较少，因此本文试图从此角度入手展开系统研究。

1 PPP模式中项目公司涉及的金融风险

政府面临的风险大于企业的外包类PPP模式和企业风险大于政府的私人化PPP模式因其参与方风险不对称而较少被采用，这为风险中性的特许经营权转让项目提供了广泛的空间。特许经营项目自身引发的风险尤其是金融风险往往是各方在考虑收益之前所必须面对的。

1.1 特许经营项目中的融资风险

融资风险主要是从项目中标公司的角度来分析，主要包括融资金额不足、融资成本超过预期、再融资不确定性、融资基准利率波动等风险。例如，根据通知要求，项目资本金比例≥总投资×20%，若项目总投资的最终审计值发生变化，此时项目公司的股东就面临增资风险，银行在紧急承担提供项目所需的剩余资金义务时也会面临融资成本上升的风险。

1.2 特许经营项目中的投资风险

投资风险主要包括政府、中标企业、银行信托等金融机构在内的项目各方参与者基于自身利益所要考虑的。主要包括违规操作引起的损失以及预期外的黑天鹅事件引起的收益不确定性。例如若项目公司在经营权规定的年限内违规操作，将会出现因政府主管部门绩效考核结果不佳带来的违约金与可行性缺口补助损失。银行等金融机构会面临项目企业收入波动无法按约定还款带来的风险。政府在财政支出紧张的背景下将会面临因公司自身经营管理不善的原因而支付可行性缺口补助的风险。

1.3 特许经营项目运营维护中出现的金融风险

运营维护方面的风险主要包括因标准变更和通货膨胀引致的运维成本上涨、辅助材料供应成本超支、运维收费标准制定等风险。

2 化解特许经营PPP模式中金融风险的管控措施

2.1 制定风险分配原则

2.1.1 最优风险分配原则。在合规（规定包括适用法律法规规章、项目技术标准以及相关的强制性要求）和考虑公共利益的前提下，风险应由政府主管部门、中标企业、金融机构按商定的收益份额比例对等承担并给予各方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

2.1.2 风险可控原则。使项目面临的风险得到有效控制是风险分配的最终目的。因此，应按项目各方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限。按照此原则，特许经营项目的投融资风险由中标公司、政府、金融机构共同承担;运维过程中的成本、移交风险由项目公司承担。

2.2 制定风险预防措施

2.2.1 针对融资风险的预防措施。项目管理者针对融资金额不足、融资成本超过预期、再融资不确定性的问题，应积极严格挑选融资能力强的社会资本，设定合理的履约保函金额，将融资风险纳入合同条款。项目公司除了可采用收益权质押的方式获得资金，还可以市场利率为参考发行公司可转换债券。针对融资利率波动的问题，可利用不同期限结构搭配内外部融资工具来进行对冲。

2.2.2 针对投资风险的预防措施。政府主管部门除定期对项目进行评估外，针对实际情况要严格控制项目支出预算，对项目中合理部分进行投资，预期不合理的部分及时停止投资，防止沉没成本发生。项目企业依据现金流量法编制财务分析表进行资本金内部收益率测算时，要根据行业市场盈利状况合理确定内部收益率标准。若企业合理的报酬与预期相差甚大，可考虑政府的可行性补助缺口。在投资此类建设周期长的项目中银行等金融机构难免会出现流动性短缺，可适当利用投资项目证券化的方法来合理搭配流动期限。

2.2.3 针对运营维护风险的预防措施。建立合理的补偿机制和包含保险在内的分担机制以应对因标准变更和通胀导致的运维成本上涨问题。例如公司为项目购买财产险、第三方责任险、公众责任险、环境责任险及其他所需险种。针对辅助材料供应成本超支、运维收费标准制定等问题，项目管理人可严格挑选运营水平强的投资人，建立合理有效的绩效考核机制，设立运营维护保函，保函金额可依照当地居民消费价格指数进行调整。

2.3 建立有效的监管体系

制定多方位合力监管的监管架构是确保公共利益得到保障的充分条件。一个特许经营类的PPP项目监管体系可由公众监督、公司尽职监督、行政监督三类构成。公司尽职监督要坚持质量安全、成本费用、合法合规、合同违约的理念。一般说来，包括市财政局、国资部门、发改委、工商部门、税务部门在内的行政监督可各司其职，若项目出现重大问题时难免会出现这些部门间以及政府与公司间相互扯皮的现象。因此本文建议针对项目管控需要可在政府和企业之上设置一个项目管理委员会，委员会成员由政府、企业、金融机构三方派出对等代表组成，在突发黑天鹅的情况下项目管理委员会应对以信息披露和媒体披露为主的公众进行监督。

3 结论

对PPP项目涉及的金融风险控制是一个困扰业界的问题，但此类问题的研究一直在进行。本文认为制定风险分配原则和风险预防措施、建立有效的监管体系可降低重大损失发生的概率，为项目的顺利进行提供一个保护垫。

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