法治视野下的“五水共治”长效化问题探析

童丽珏 周伯煌

[摘要]近些年国家日益重视水污染防治，2012年以来，浙江省稳步开展生态省建设，加大了水环境的保护力度，2013年在省委第十三届四次全会作出了“五水共治”重大决策部署。作为经济转型升级的突破口，治水也有助于优化环境惠及民生。几年下来，治水成效显著，但也存在一些问题，如何在法治视野下，将“五水共治”长效化值得探讨。

[关键词]法治；五水共治；长效化；河长制

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A

十八大报告提出“五位一体”总布局，把生态文明提高到了与政治、经济、文化、社会相当的高度，是绿色发展的重要组成部分，预示着现代化转型正式进入新征程。十九大报告再次重申人与自然和谐的重要性，加快水污染防治，着力解决突出环境问题。浙江省提出的“五水共治”包括治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水，意在法治视野下探讨“五水共治”的长效化问题，即落实政策的法治化。

1 开宗明义：“五水共治”提出的背景

中国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源约占地球淡水总量的6%，位居世界第4，但是基于庞大的人口基数，人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，名列全球121位，人均水资源极度贫乏。然而不可忽视的是在改革开放三十多年的高速发展过程中，人们物质生活水平得到显著提高的同时，依然存在浪费水资源的现象，更令人担忧的是水环境因受到污染而持续恶化、水体的富营养化日益加剧。

2013年2月，浙江杭州毛源昌眼镜有限公司董事长金增敏在社交媒体上称，“浙江省瑞安市仙降街道一河流污染非常严重，污水直排河道。居民癌症比例很高，当地环保局长敢在河里游泳20分钟我拿出20万。”新闻一出引起轰动，成为微博热點话题。此后不少地方的环保负责人也被公众“热情相邀”下河畅游污染水域。

2013年3月，黄浦江松江段水域出现了大量的漂浮死猪。“黄浦江死猪事件”引起社会大众的高度关注，有关部门根据猪耳标识调查、取证，确认大多数漂浮死猪来自于黄浦江上游的浙江嘉兴（江浙沪地区第一养猪大市），处于舆论风口浪尖的禾城嘉兴不得不进行反思。

2013年9月，在出席哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学时，习总书记发表演讲指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这是习近平同志对“两山”理论进行的最全面、最经典的论述，是习总书记以“两山论”为核心的生态文明观的确立，是走向生态文明新时代的精神旗帜和建设美丽中国的科学指南。

正是在环境问题凸显，中央高度重视的背景下，浙江适时地推行了“五水共治”政策。去年浙江省第十四次党代会提出“天更蓝、地更净、水更清、空气更清新、城乡更美丽”的目标。

2 实证考量：“五水共治”的实施现状

自十八大以来，浙江为可持续绿色发展而出台“五水共治”，以强有力的“治水”行动倒逼产业转型升级，转变粗放型的经济增长模式，确保社会健康发展，同时实现生态效益。

“五水共治”分三步：2014～2016三年解决突出问题；2014～2018五年基本解决问题；2014～2020七年基本不出问题。在治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水五方面，构建完整的逻辑体系，协调好重点突破和整体推进之间的关系，治污水视为“五水共治”最迫切的任务，只有抓住这个突破口，才能整体联动促进治理成效，形成治水合力。

2.1 跨域合作模式

浙江河网密集，一水分隔两地的情况较为常见，出现相关政府之间协调不畅，推进治水工作就会遇阻。早在2001年因环境问题引发的江浙边界沉船封航（群体性）事件之后，浙江便着手改革流域内上下游地区的环境执法机构，实施跨区域水环境联防联治行动，开展流域突发事件的应急联动演练，加强地方政府治水之间的沟通、协调、合作。为开展“五水共治”工作，真正形成多部门联合治理机制，浙江省专门成立了由省委书记、省长任治水工作领导小组长，六位副省级干部任副组长，联合三十一家省级部门作为成员单位的治水领导机构。

2.2 “河长制”的建立

目前，浙江已经在全省构筑涵盖面较广的分级式“河长制”，同时辅之以“河道警长制”，并将两者有机统一起来实现双配套，有利于民间河长与政府河长双向的良性互动，构建纵横交叉的责任体系，完善了治水的制度保障。当前，从省市到县乡已经全面建立了“河长制”，省一级领导干部直接担任具体河流的河长，各地方辖区范围内确保每一条河流，每一个河段均有河长负责。根据官方统计并披露的权威消息可知，浙江省现有6名省级河长、199名市级河长、2688名县级河长和16417名乡镇级河长。

2.3 技术治水

为更好治理河道污染顽疾及监管当中的碎片化问题，浙江开发了河长制管理信息系统，建立健全河道电子档案，实时记录河道治理信息。此外，在稳步推进“五水共治”的背后，由领域内的专家技术团队为主干，积极组织专业人士奔赴省内基层开展“点对点”的服务，为一线治水提供专业知识和先进技术。通过各方多年不懈的努力，综合治理取得了良好的成效，整治共计6500多km的垃圾河，消灭黑臭河5100多km，清除了‘黑、臭、脏的感官视觉污染。2016年的监测数据显示，浙江221个省控断面Ⅲ类水以上占76.9%，比2013年提高13.1个百分点，劣Ⅴ类水断面占2.7%，比2013年减少9.5个百分点。

3 桎梏明析：“五水共治”过程中出现的问题

3.1 上级行政机关介入过度

实行中央集权的大一统行政管理模式是我国历来的传统，从纵向层面看，中央与地方的关系仍是中央政府通过行政命令、组织人事、投资审批、政府编制等方式有效控制地方政府的行为。“五水共治”主要是由省政府主导推动，自上而下逐级开展，合作治理的政治逻辑凸显，开展方式上以集中整治、专项治理等行政命令为主，因此运动式治理色彩较为浓厚。运动式治理具有得天独厚的优势，即社会主义的优越性，凭借强有力的政治动员、组织化的调控和目标责任制等手段，可以在相对较短时间范围内积聚力量，有针对性地着重处置某些形势危急的社会问题。运动式治理依循“强政府—弱社会”的行动逻辑，虽然在治理初期会有计划、有目的地动员群众广泛参与，然而就主观能动性来说，有相当一部分当事主体在情感上并非出于自愿而更多的是被动式参与，这种非自发性的行为，在治水的中后期，不论是参与的主要当事方亦或是广大群众，其是否具备可持续性尚待时间来检验。

3.2 “河长制”的不足

不论中央还是地方，在推广“河长制”议题上政府大力支持，不可否认“河长制”是解决复杂水污染问题、保护河流生态环境的制度创新，有助于保障国家水资源安全。然而在全面推进依法治国的大背景下，就构建国家法治体系而言，尚有不少非法治性的因素存在，“河长制”的先天不足就在于该制度从创设之处，就未构建于现有的法律框架体系下，造成制度构建的法律依据欠缺；没有真正遵循、贯彻、落实有权力就有救济的法的理念，“河长制”在具体实践中不可避免地对个体公民的权利保护不足；落实过程中存在部分人治情形，缺乏长效保障。

3.3 公权力的强势

法治对政府权力的制约，意味着公权力机关不仅将法律作为行政的手段，自身更要带头遵法守法。在法治理论层面，法律应当优先于行政以及经济手段。但在地方治理过程中，实际往往是行政高于经济和法律。这背后有着深刻的现实背景：社会主义中国，党的意志是不可忽视的重要因素，党委发挥着统筹全局、协调各方利益的功能，加之经历过社会主义计划经济的历史，使得当下政府行政权力的运用能整合各方力量，用来克服经济市场的失灵以及应对法律的滞后性。随着经济高速发展，社会变化日新月异，利益结构不断调整，社会矛盾愈发地突出，经济和法律途径在解决新型社会矛盾方面往往力不从心，这也间接促成了对政府公权力的客观需求。

4 对策回应：法治视野下“五水共治”长效性的

路径

4.1 构建复合型治理模式

遵循依法行政的原则，构建法治化的整体治理模式是必经之路，这是一种既注重“内合”，又注重“外联”的治理模式。治理的整体性离不开公权力内部上下级政府、同级政府、政府内各职能部门之间的整合联动；对外，整体性治理强调政府与社会第三方之间的合作共治。面对多元治理主体并存的后工业化时代，需要建构一种合作治理模式。希克斯认为，整合是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践来贯彻这些想法。如上文所述，浙江省推进“五水共治”其实也是各个地方之间利益的博弈，正是因为治水中存在边界的模糊性、职责的交叉性、利益的冲突性等状况，因此有必要在行政内部，适时地调整当前过于严苛的上下级行政关系，简化治水程序，鼓励权力下放，增强基层治水的自主能动性；对外，搭建长效的组织合作载体，对治理主体及治理方式进行整合，构建更主动灵活的复合型治理模式，确保合作治理能够可持续。

4.2 完善“河长制”的法治化

当代中国要实现依法治国方略离不开社会治理的现代化，归根结底在于依法实现社会治理的规范化和程序化。通过基层实践探索而逐步确立的“河长制”是适用我国国情的、高效治理水污染的管理制度，虽然其设立依据的行政性大于法治性，但其设立目的和设立效果是符合绿色发展、建设生态文明的要求，本质上保护了水环境、维护了普通民众的切身利益。因此，实现“河长制”的法治化当务之急是要在立法层面予以确认和完善。地方政府可根据治水中取得的经验完善现有方案，依法提请地方人大予以认可，使得政府的红头文件向法律规范过渡；也可依据地方现实问题，提请、制定政府规章；亦或借助全国人大代表大会制度向全国人大提请制定关于“河长制”的法律。为达到行政效益最大化的目的，地方政府甚至可以在法律允许的范围内引用《立法法》第九条的特别授权规定为“河长制”正名。

4.3 健全依法监督机制

法治视野下，实现“五水共治”的长效化，依法监督是制衡公权力滥用的有效实现形式。我国现行体制内部，人大与检察院是两大最为有效的权力制约机关。人大通过其立法权、政府首脑的任免权、政府工作报告的审核权来规范政府行为。检察部门则通过行使如抗诉、申诉受理权等检察权对公权力的运行进行内部监督。长久以来检察部门只能依法在刑事案件中行使国家公诉权，近些年来，有的检察院大胆创新，尝试坐上了行政“原告席”，创新性地涉足环境公益诉讼，社会反响热烈，取得了不错的成效。在大气污染、水资源破坏、土地退化等方面，某些政府行为涉嫌违法、包庇、纵容污染企业，应当依法追究其法律责任，但受制于缺少适格的主体来起诉，最终不了了之。因此，作为监督机构的检察院，让其发挥对行政权的监督和制约，是检察监督的改革方向，从内部纠正政府不担当、不作为、乱作为的行政问题。

外部性分析，“五水共治”长效化也需要第三方力量的参与，社会舆論、公民个人以及各种非政府组织对公权力的监督。各国的成功实践也表明，社会舆论、公民个人以及非政府组织的监督是世界的通行做法，是普遍适用的有效监督形式。以非政府组织为代表的社会团体往往为弱势群体的利益而发声，以团体组织的公民力量协调与公权力之间的纠葛，能有效防止公权力的侵害并在权利受到侵害时团结受害人积极维权。公民个人通过检举、揭发违法行为的方式履行对公权力的监督，并在其私权受到公权力侵害时，通过行政复议、行政诉讼实现对公权力的监督。社会舆论主要依靠新闻媒体、互联网等传统媒介与新兴媒体相结合的方式监督。法律赋予新闻媒体以较大的监督权，公民个人亦享有法律规定的必要监督权，这些监督不仅是权利，更是在法治社会中所不可或缺的一种社会责任。

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