整体性治理视角下广西乡村扶贫发展研究

王天鸽

[摘要]在社会经济发展迅速的背景下，我国乡村扶贫工作取得了举世瞩目的成果，在我国人民达到整体小康水平的同时，贫困人口大量减少，但贫困地区发展滞后的形势仍然严峻。广西地处我国南部，面朝北部湾经济区，少数民族集聚，拥有丰富的自然资源。从广西L县扶贫调研出发，分析广西乡村扶贫发展现状及其存在的问题，利用整体性治理理论，从整合概念出发，对如何协调规划、整合人力资源、改变组织机制三方面探讨了扶贫发展的可能性，以期对广西乡村扶贫发展获得辅助作用。

[关键词]乡村扶贫；整体性治理；广西

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

1 研究背景

乡村扶贫研究是公共管理学的一部分，目前我们理解的“貧困”主要指物质层面的匮乏与经济学意义上的收入较低。根据国家统计局《中国城镇居民贫困问题研究》课题组和《中国农村贫困标准》课题组对贫困的界定是：“贫困是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”对于“贫困”概念的界定决定了我们当前所讨论的“扶贫”即指改善贫困人口贫困现状，帮助其提高生活水平。

众所周知，农村是我国贫困人口主要集中区，因我国长期经济发展水平偏低、农村贫困面较大的事实，因此我国政府自改革开放以来长期实施开放式扶贫方针以改善乡村扶贫现状，展开乡村扶贫也是中国减贫行动最重要的环节之一。经多年发展，当前我国在保持贫困人口数量继续减少的基础上，下一步的开发重点聚焦于如何提高贫困地区的基础设施建设及相对应的社会服务水平。

广西地处我国华南地区，地接广东、湖南、贵州、云南，广西壮族自治区有壮、瑶、苗等多个少数民族聚集，少数民族总人数高居全国首位，其贫困农村在地域分布上较全国其他地区而言具有明显的集群性特征，地区整体生活环境较差、受教育水平低于全国平均，且受地理条件制约，造成广西脱贫难度高，容易造成因病或因灾返贫。

整体性治理是针对原本新公共管理所产生的弊端而提出的新型公共管理模式，以贯彻整合的方式使政府目标与手段之间能得到共同提升从而满足群众在不同领域、层级的治理需求。在广西农村扶贫治理过程中，因其地域集聚性特点突出，因此当地贫困人口在文化、政治等方面具有较多共性，为运用整体性治理来辅助其乡村扶贫提供了契机。

2 广西L县乡村扶贫发展之困境

2.1 行政管理成本消耗较大

现阶段扶贫是政府的主要职能和主要工作目标之一，政府行为的得失是反贫困成功的关键因素。经走访调查发现，广西L县多个乡镇都出现扶贫问题的碎片化，不光包括各乡镇在扶贫产业建设上欠缺协作，也包括从村到镇到县各级政府间除遵循国家制定的扶贫政策外，缺乏统一规划管理。在L县的各乡村，大多只有一些基础性的扶贫目标及要求，具体乡村的扶贫策略都有一定程度上的差异，由此造成上级政府需大量精力完成统筹协调工作。

再者，由于扶贫从上级政府下发到各乡村的管理体制条块分割较为显著，由于各条块信息不对称以及项目的重复性，以及在扶贫工作中较易出现因资金的分散出现资金挪用、维持政策连续性等问题也将使行政管理成本大量增加。

2.2 人力资本严重欠缺

在调查走访中发现，大量乡村都存在人力资本的不足，不仅体现在拥有农业、渔业等方面专业人才的不足，还体现在基础劳动力的短缺。加之各乡村的自我造血能力不足，相对于留村发展，本村凡是有能力的青年人都更偏向于外出务工以获取更多酬劳。

在此种情况下，尽管广西政府采取“凤还巢”等当地人才返乡扶持项目取得了一定效果，但对于较大的人才缺口面前还是难以满足，并且在人力资本方面，人数基础也不够，所谓人心齐泰山移，如若连本村人都不愿意留在本村发展，谈何引进外来人员。从管理学的内外部招聘来看，本组织内部人员更熟悉本村实际情况，在教育、经济较落后的地区而言，熟悉的人更能依靠原有人际关系完成工作。

2.3 产业开发扶贫私人化

L县政府在扶贫过程中，多引导农民进行该地区特色产业种植，如水稻、番石榴、荔枝或桂花鱼加水稻的复合式农业养殖等以实现扶贫目标。但在调研过程中发现，由于乡村劳动的流失以及财力的欠缺，在实际操作中为达成扶贫的要求，多实行外包化运作以吸引外来资金引入。对乡村分布不集中的地区，一些小型农业的发展若不需要大笔资金投入，当地乡村也采用私人承包的方式。

对于上述方式，在走访过程中，多地村民表示由于私人承包，因此造成没有技术支持、没有销售渠道等情况，并且由于信息不对称，在发现投资机会与经济效益后，不少土地在承包流转过程中会受到村民的阻拦。这种产业承包形式在一定程度上其实带来的事权力寻租，使政策资源不能达到预期效益，也从一定程度上造成社会不公。

3 整体性治理视角下广西乡村扶贫问题解决之道

3.1 依托轴线以协调规划

广西因地处中国南部、面朝北部湾经济区，与广东、湖南等省及越南接邻，同时因其亚热带季风气候特征显著，因此具有海洋资源、矿产资源丰富，农林牧渔业资源优厚的自然优势。在整体性治理背景下实行地区扶贫，可采用整体性规划的方式，将地区内依据交通、水域要道，将各乡村情况了解透彻后，进行特色区域划分，例如M村期望以花卉园艺观赏作为特色生态乡村旅游扶贫产业，而在同一条省道上的X村因其拥有一条水域状况良好的河流期望将其开发作为水上乐园项目发展，在这种交通联系便捷情况下，可将两村建立联系，形成一日游规划，设计规划；再如L县F地以硒土资源著称，加之与多所高校及科研机构保持农业规划开发上的联系，在进行中心——轴线规划中，可以F地作为中心，将临近乡村统一规划，将效益带到周边村庄。

3.2 资源统筹以共享人才

在整体性治理理论中最重要的就是整合，针对L县乡村扶贫过程中出现的私人化及人力资本不足的问题，就更应在扶贫过程中注重对不同产业的资源整合，包括物资资源和人力资源两者。目前在国内采用较多的两种产业整合模式包括园区集中、专业合作、股份制及龙头带动模式等多种，在农耕产业方面分析各乡村实际可使用的农业用地面积及土质情况，采用专业合作模式，将农业产品等在合作社+农户的基础上将公司与基地两者融入，将组织化程度较低的农业生产集合后提高市场竞争力。同时，在专业合作模式下，可采取地方或集团定向培养人才下派到各乡村进行定期走访，将更新的农业技术推广到村民手中。

3.3 整合机制以培养动力

在广西L县扶贫治理发展中，各乡村人、物、财等多方资源，尤其是资金呈现显著分散化，也由于贫困县的经济发展程度较落后，导致基于信息技术运用层面的整体性治理难以实施，在扶贫发展过程中可建立以整合为重心的组织机制，以电子化政府的模式，自下而上的广泛收集民众需求，并在产业私人化、资金流通领域，由民众组成舆论监督力量，构建高效透明的阳光政府，以助更好地为扶贫发展献力。

[参考文献]

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[2] 中国社科院农发所.中国农村发展研究报告No.6[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[3] 李隆琪.关于产业化扶贫的思考[J].理论视点，2007（6）.

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