我国农村土地流转问题的法律研究

兰倩

[摘 要]现如今我国经济发展已从高速增长期进入到中高速稳步增长期，经济增速放缓已成为社会经济发展的常态，因此巩固农村基础地位、进一步促进农民增收则成为了摆在我们面前的重要课题。文章通过对我国农村土地流转中存在的诸多问题展开研究，通过原因的一一探明去寻求完善对策，也进一步明确了我国需要尽快完善与农村土地流转相关的法律法规建设，通过完善的社会保障机制与监管机制去积极推进我国农村土地改革，促进城乡一体化发展，实现农民持续增收以及构建和谐稳定社会的终极目标。

[关键词]农村；土地流转；问题；法律；对策

[中图分类号]D922.32 [文献标识码]A

农村土地流转是农民行使土地处理权利的一种行为，其主要是将土地承包权转让给其他农户或组织进行耕种生产，进而从中获取利益。农村土地流转是一种典型的市场行为，不同地区的农村土地流转形式主要有转包、转让、互换、出租以及入股等，充分遵从“平等协商、资源、有偿”的原则。在党的十八大三中全会中有明确提出，对土地承包经营权的公开市场流转行为予以鼓励，培育更多新型农业生产经营主体，促进我国农业经营体系向集约化、专业化、规模化方向发展。大量实践表明，农村土地流转与适度规模化经营对于我国农村土地资源配置及经济结构优化而言，都有着良好促进作用，能够有效解决我国农民收入增速过缓的问题，进而促进农业增效、农民增收的目标实现。

1 我国农村土地流转暴露出的不足

为有效推进我国农村土地规模化、集约化经营，促进农村土地合理流转是其中的重要手段，不仅能够提升土地资源的利用效率，同时也可全面提高农民经济收入。随着近年来一系列土地承包经营政策的摆布，在助推土地规模化、市场化的进程中稳健迈进，农民土地流转的积极性不断提高以及参与流转的组织机构也不断扩张，已经让许多农民从中受益。然而，在我国农村土地流转的过程中，依旧暴露出诸多不足。

1.1 农村土地流转合同、协议规范性不足

从早期的土地流转纠纷来看，主要发生原因就在于涉及土地流转农户之间仅有口头协议，并没有纸质的合同或协议书。而随着相关法律法规的不断完善，现如今的农村土地流转协议双方都会持有书面协议，但其中的问题在于各自权责不明、合同条款不完善、流转涉及不规范行为，加之大部分地区尚未成立权威仲裁机构对土地流转纠纷进行妥善处理，导致协议双方互相推诿的情况频繁发生。

1.2 土地流转相关法律机制不够完善

20世纪80年代初期，国家便已肯定了农村土地流转的合法地位，同时在1986年的《民法通则》以及1988年颁布的《宪法》中都有明确规定土地使用权能够依法转让。时至2002年，在《农村土地承包法》中明确规定了当土地流转纠纷发生时可请求村委会、乡鎮政府或是权威土地承包仲裁机构进行仲裁协商，也可以直接前往法院起诉。2007年所颁发的《物权法》中规定：“土地承包经营权人（依照农村土地承包法）有权将土地承包经营权以转包、互换、转让等方式进行流转，未经批准不得将承包土地用作非农建设。”从这一历程我们能够看到，我国农村土地流转的法律机制经历了从无到有且逐步完善的过程，然而我们也应当清醒地认识到相关法律机制中依旧存在不健全的问题，导致一部分农村土地在流转过程中出现盲目与随意，土地纠纷也在近年来呈现上升趋势。此外，有许多法律条文太过笼统，对实际土地流转工作未能起到具体指导，致使许多纠纷难以妥善处置。

1.3 部分农户对土地流转相关法律认识不足

随着我国城镇化建设不断加快，越来越多的农村土地被纳入征收行列，许多农民都看到了土地具有巨大的潜在价值，一定程度上也影响了农民对土地流转的参与积极性。此外，许多领导干部未能认识到土地流转在促进农业规模化经营发展中的重要作用，相配套的引导及协调服务则有所匮乏，致使许多农村土地流转依旧停留在民间自发局面，难以形成规范性的土地流转规模。同时，部分农户对国家针对农村土地流转的相关法律政策认识不足，片面地认为土地流转之后，自己所握有的承包权也会丧失，也就造成许多农户宁愿粗放经营甚至荒废，也不愿对土地进行流转操作，也就对农村土地资源的高效利用造成一定障碍。

1.4 部分农村土地流转后用作非农建设

当前我国相关法律政策对土地承包经营的性质、用途、权益及审批条件都有明确的规定，然而由于近年来土地价格以及房价的不断上涨，导致许多农村土地经过流转之后被用作非农建设。虽然现如今我国在耕地保护政策方面加大监管力度，要想强征耕地用作建设及其他非农使用会有相当大的难度，但依旧有相关部门通过土地流转的方式，变换名目将农村土地转变为商业用地，在流转过程中给予涉地农民高额报酬，从而用土地流转的做法以风险更小的方式获得农村土地。比如，某地区将部分农村土地流转过来开展造林增绿活动，不再用作农业生产而种植绿树，更有甚至将其改建为生态园、湿地公园、高尔夫球场等等。

1.5 政府机构与中介服务参与不够

由于一直以来农村土地流转大多为农民自发的约定行为，许多农村家庭青壮年成员常年异地，致使流转关系极不稳定，加之政府机构在流转中缺乏协调，也导致农户与市场有所隔断，一定程度上制约了农村土地的市场化运作。同时，农户人均所拥有的农村土地面积并不大，以自身微小力量去投入市场缺乏足够动力，而寻找中介进行交易商谈则容易处在不平等地位，谈判不成功的概率极高，也制约了农村土地进入市场。正因为政府部门、中介机构未能充分发挥在农村土地流转中的监管及服务职能，也就导致农村土地使用权难以渗入市场经济体制展开运作，许多信息获取渠道被阻断，严重制约了农村土地流转进入市场的最佳机会与效果。

2 完善我国农村土地流转的法律研究

随着社会经济发展形势的不断变化以及中央惠农政策的逐步落实，以往调整土地流转的相关法律法规已与当前时代需求呈现出不适应性，有必要构建更为完善的法律体制才能够顺应当前我国农村社会的发展需求。

2.1 逐步完善农村土地流转法律法规

为确保我国农村土地流转的合理性，则需要以完善的法律法規作为制度保障，而这也是促进我国农村经济发展的首要基础。不过从当前实际情况来看，由于调整土地的相关法律较少，部分现有法律与时代发展不相符，甚至有些法律条文规定不够严谨，难以对实际工作开展起到指导作用，也就导致我国农村土地流转常常出现无法可依的局面。因此，立法机关应当根据农村土地流转实情，对土地流转的法律法规进一步完善，并制定配套实施办法，结合各地实情，在与制度法规不存在冲突的前提下制定更适用于当地的地方法规，从而确保农村土地的合理性，促进农村土地收益的最大化。值得注意的是，法律规定要以更为开放的态度予以制定，不可过于限制土地流转的方式，要给予土地承包户更大的自由权，同时在流转对象方面也不应过于干预，要将私法行为的自治性完全体现出来。

2.2 构建健全土地流转服务机制

各地政府部门对于农村土地流转要提高重视，并组建专门的管理机构对当地土地流转的监督、协调、统计等工作进行指导，确保土地流转能够在严明制度约束下得以进行。因此，笔者建议县级以下地方政府部门可成立专业针对农村土地流转工作的仲裁委员会，对于农村土地流转中产生的各类纠纷进行合理仲裁，必要时可提起行政诉讼。

各级政府还应积极组建农村土地流转中介服务机构，该机构作为独立存在的经济主体，其相关行为同样需要在国家法律法规及相关政策的约束之下进行，通过提供农村土地流转的信息预测、谈判、价格评估等服务，全面开展农村土地信托、保险、招商及融资等活动。因此，需要进一步完善中介机构的相关规章制度建设，有效助推中介服务向健康方向发展，确保农民在土地流转过程中能够享有权利，确保农村土地流转工作得以顺利进行，通过全方位服务让农户在土地流转中获得更大的经济收益。

土地流转服务机制的健全还包括金融服务机制的完善，因此，各地政府应尽快出台加快农村土地流转的意见措施，鼓励银行等金融信用机构加大对农民的贷款支持力度，通过对农业风险的分担，进一步扩大农村土地流转的规模，为更多承包土地规模大、投资周期长且存在一定风险的农业项目提供充足资金支持。强化政府对市场的引导，保障农村土地流转经营能够获得更为通畅的贷款申请渠道，为流出土地农村的创业提供资金支持。

此外，农村土地流转服务机制的健全还需加大宣传力度，各级政府可通过广播、电视、报纸等媒体对土地流转政策进行广泛宣传，让更多农村民众认识到土地规模化经营所带来的可观收益，让更多人参与到土地流转中来。此外，在政策宣传的过程中还应加强法律法规知识的宣传，让更多民众对法律基础有一定的认识，通过法律意识的提升懂得利用法律武器维护自身合法权益。同时，基层政府机构与村集体还应出面为土地流转之后的承包户提供资金、技术以及信息方面的协助，全面提升土地流转之后的土地收益，确保土地资源开发利用的高效化。

2.3 构建完善的农村社会保障体制

从当前形势来看，农民获得收益的渠道并不仅仅局限于土地，其就业更趋向多元化发展，实际农业生产所得收入对于大部分农民而言仅占非常小的比例。虽现状如此，但要让农民彻底放弃土地则是不可能的，毕竟对于农村人而言，土地才是他们的依靠，是基本的生活保障。所以，唯有在农村社会构建完善的社会保障制度，将农民生活中所涉及的教育、医疗、养老等方面提供足够的保障，他们才不会有固守“一亩三分地”的思想，如此一来也就为土地自由流转以及农业规模化经营奠定了良好基础。从现状来看，我国在农村地区所制定的医疗保障体制已实现全面覆盖，但是在就业、教育以及养老等领域还有很长的路要走，所以各级政府部门需要对这类问题高度重视，以更大的决心与投入力度去构建更为完善的农村社会保障体系，彻底解决农民在没有土地情况下的后顾之忧，让农村民众能够享受到与城镇居民同等的福利。

2.4 加强农村土地流转的监管机制

为了能够确保农村土地流转过程中的合法合理，则需要全面加强监督管理机制的建设，逐步提高农村土地流转过程的透明度以及农村民众的参与度。其中，各级政府作为农村土地流转的监管主体，对于农民合法的自愿行为不得有过多的行政干涉，而承包者作为土地流转之后的实际使用人，则拥有完全自主的权利去决定流转对象及范围。倘若政府在公益事业方面需要征收农村土地，则应当在征收之前广泛听取村集体以及农民的意见，必要情况下需要举办听证会，诚邀人大、政协、土管等多个部门以及村集体组织、涉地农户一同参考，确保最终决策得到多方认同。在进行农村土地征收的过程中，需要严格按照《土地管理法》中规定的流程进行，同时要结合法律政策给涉地农户相应经济补偿，确保农户在土地失去之后有妥善安置。此外，上级部门要对下级部门在土地流转及农地征收过程中的相关行为进行严格监督，一旦察觉违法行为存在，则需要严肃处理，通过强有力的农村土地流转监管，确保整个过程的合理合法。

3 结语

农村经济发展问题一直以来都是我国社会经济发展的关注重点，而解决这一核心问题的关键就在于对农村土地的合理开发与利用。土地制度改革作为我国推行农业现代化建设、缩小城乡发展差距的重要措施，各级政府需要采取积极的应对措施，在确保基本农田稳定及粮食安全的基础上，加强对农村土地流转制度改革的探索，唯有实现农村土地的合理流转，才能实现农村土地资源的优化配置，农村社会经济发展方面存在的问题也便逐步迎刃而解，从而在促进我国农业现代化发展及提升国民经济综合实力方面发挥重要作用。

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