新型城镇化进程中转型农村社保实施情况探析

蒙振华

[摘要]社会保障制度通过提供基础物质保障来分担“人的城镇化”进程中农民的“转型风险”，以保证转型农民能够适应转型生活，是促进“人的城镇化”不可缺少的重要措施之一。通过对广西柳州市洛埠镇农村社会保障制度实施情况的调查分析，找到基层社保工作存在的问题，探寻创新基层社保政策实施办法。

[关键词]转型农村；社会保障；实施情况；新型城镇化

[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A

当前“以人为本”的新型城镇化建设已将“人的城镇化”作为根本任务。而社会保障制度可以通过提供基础物质保障来分担“人的城镇化”进程中农民的“转型风险”，以保证转型农民能够适应转型生活，是促进“人的城镇化”不可缺少的重要措施之一。在新型城镇化建设中推进社会保障制度关系到农村转移人口的基本民生问题，关系到农村社会的稳定，对于农村经济转型具有十分重要的意义。2016年起，基于课题研究需要对第一批国家新型城镇化试点城市柳州市洛埠镇开展了调查工作，目的在于了解柳州市基层村镇在新型城镇化建设中农村社保实施情况，剖析其面临的困难问题及原因，为更好地实现柳州新型城镇化建设提供相关依据。

1 调查概况

1.1 调查地选取的原因背景

在过去的几十年里，广西柳州市在城镇化建设方面取得了比較明显的进步，特别是近几年来在人口城镇化方面取得了显著的成绩，较好的贯彻了以人为本的城镇建设方针。洛埠镇是位于柳州城镇化建设经济核心区柳东新区内的一个郊区村镇，也是柳东新区与中心城区联结的枢纽。根据《柳州市新型城镇化城镇（群）发展建设规划》，洛埠镇将被柳东新区吸并，实现全面城市化。因此，洛埠镇在柳东新区乃至柳州市整体的建设发展中处于一个相当重要的战略地位，其城镇化进程任重道远。以人为本和统筹兼顾的新型城镇化是洛埠镇实现经济转型的必然选择，农村社会保障制度的建设及转型对洛埠镇村镇居民实现人口转移起到十分重要的作用。

1.2 基本方案的介绍

本次调查主要采取问卷式抽样调查法，并辅助访谈法和文献法来收集相关资料。时间自2013年7月即开始，但正式启动调查问卷的时间主要集中在2016年暑假和2017年寒、暑假，调查问卷围绕洛埠镇社会保障制度实施情况及其影响因素展开。

根据洛埠镇政府提供的资料，截止2017年6月底洛埠镇总人口8291人，其中仍保留农业户籍的人口有3048人。本调查从居委会和村委会的户籍名册分别随机抽取150户作为受访者，总共有528人接受了调查，有效完成率88%，问卷有效率为100%。其中农村户口216人，占比40.9%。受访者来自洛埠镇的四个区，分别是洛埠村（146人）、下窑村（150人）、洛埠街社区（100人）、银鸥社区（132人）。从年龄结构和职业分布看，调查样本都具有洛埠镇的典型代表性。受访者平均年龄45.7岁（构成情况见图1），分布在18个不同的行业，其中居民服务和其他服务业（占23%）、农林牧渔（占25.8%）和制造业（占32.8%）是受访人数最多的三个行业。其中男性人口 283（53.7%）人，女性人口 245（46.7%）人。

为更深入了解农村社保制度的实际运行情况，分别对调查地的镇政府民政部门、村（居）委会的有关工作人员进行了访谈，访谈对象共16人。访谈主要是了解调查地的农村社区基本情况，镇政府在推行实施农村社保制度的现况及经验做法，了解政策落地实施情况、各项制度规范情况、档案管理规范程度等。

2 洛埠镇农村社保政策实施情况调查分析

2.1 政策执行管理情况

调查数据显示（见表 1），当被问及“当地基层社保工作是否定期进行社保政策宣传”时，有 59.8%的受访者选择“是”；当被问及“你了解社会保险相关情况是否方便”时，有 50.1%的受访者选择“方便”；当被问及“您参加社会保险途径是否便利”时，有 53.2%的受访者选择“便利”。这表明，基层社保工作进度和服务水平虽然存在着一些不足，但从受访者的认可的态度来看，调查地的农村社保政策执行和动态管理总体是比较规范、按部就班的。

2.2 对社保政策知晓度情况

目前，调查地农村社保政策宣传主要途径是在村（居）委会的民政事务公开栏中，张贴相关政策条文。问卷调查结果显示，被问及了解社保政策的途径时，在受访者中，有 79.1%的人通过村“两委”了解，有17.3%通过镇政府民政所、社保所了解，有 9.3%通过亲朋好友了解，有 7.9%通过新闻媒体。然而洛埠镇村镇居民对社保政策和办理程序的知晓度并不高，对社保及相关政策不熟悉、不了解等问题（见表 2）。

很多受访群众表示：政策变化太大，他们无法掌握。如果办理相关社会保障遇到问题，一般就是直接去找居委会或村委会，完全听从社保专干的指示。这些情况表明，村镇居民对于相关社保政策的了解及社保办理是十分依赖也比较信赖于基层工作单位的，而基层工作人员的业务素质水平的高低则会直接影响到村镇居民对社保制度的认识和理解。

2.3 满意度情况

通过调查发现，受访参保者对调查地农村社保办理过程的满意度达60.9%，对目前实行的本地社保实施情况的满意程度达到63.6%（见表 3）。这说明，调查地农村受访参保人员对社保工作整体比较满意。在问卷调查中，当被问及“您参加养老保险的原因”，选择“认为参加有利于保障养老”的受访者占到一半以上。这从另一个角度说明调查地受访的群众对本地社保工作整体是比较认可的，并开始逐渐转变理念接受社会保障这种机制。

2.4 社保实施效果

根据洛埠镇社保所的资料，洛埠镇养老金构成上主要还是政府发放的基础养老金；在已设置的12 个缴费档次中，参保居民主要选择低档次缴费，高档缴费的寥寥无几。问卷访谈中了解到，受访群众中有407占到77.1%的农民对参保的收益情况有所顾虑，参保者对社保金未来的发放期待与现实存在一定的差距，使他们在选择参保档次上表现消极。表 4 的统计数据表明，仅有 42.6%的受访者觉得“能免除全部生活的忧虑”，这也说明农民对社保将能产生的作用仍存在疑虑。

3 调查地农村社保政策实施中面临的主要困难及

原因分析

由于洛埠镇村镇居民断保情况比较严重，因此社保接继问题是当前洛埠镇基层社保工作面临的最大难题。主要原因有如下几个方面：

3.1 了解政策的渠道不畅阻碍了农民续保参保

从农村转向城镇，相关社保转接的政策和实现的问题相当复杂，如果得不到明确且准确的政策解答，会影响到农民的参保决策。虽然调查的数据中认为了解途径“方便”的人能占到50%以上，但交谈中了解到，受访者是出于对基层工作人员辛苦工作的体谅才选择了“方便”。调查中发现，基层相关工作人员的业务培训不足是一个客观问题，这会导致业务水平参差不齐。而社保政策变化又比较频繁，没有定期的培训，难以应对实时的工作变化。咨询同样一个问题，不同的工作人员会有不同的答复，甚至有些工作人员自己也不清楚。那么普通参保农民又怎么搞得懂具体政策呢？

3.2 基层宣传不力，影响了农民对社会保障制度的认识

目前大多数研究都认为农民的参保意识不强，即使具备参保条件，转型农民也不会自愿参保。对洛埠镇的调查发现，农民对参保与否的决策是相当理性而现实的，他们会通过自己从市场上收集到的信息资料来做出选择。正因为收入来源有限，他们才必须对参保获益情况与当前要直面的現实相权衡。当他们感觉到参保之后所能获得利益还不如投入其他领域时，或有限的收入急需用于养家糊口、抚养子女、赡养老人时，他们很容易做出降低参保档次甚至不参保的选择。这在很大程度上也是市场选择的结果。

3.3 基层社保机制不完善，影响了基层社保工作的进度

实地调查发现，基层社保工作人员配置不足，工作机制不合理，导致工作进度和服务水平跟不上。特别是专职工作人员数量少、编制不足的问题，基层平台一般只配备1名专干。而实际上除了社会保障工作之外，他们还要承担镇政府安排的繁杂工作，仅有约 60%的精力能放到社会保障工作中，仅仅是完成规定的社保入户走访任务，工作量就存在很大压力。而每年的参保政策都会有不同程度调整，还需要深入村（社区）、深入村镇居民家中开展大量的宣传教育和组织发动工作。此外，相对于农村社保对象审核巨大的工作量，基层民政部门的社保业务经费不足，影响了村级层面社保审核及政策宣传工作的正常开展。调查地基层社保工作人员待遇偏低，激励机制不足，影响着他们的工作热情。

4 创新洛埠镇社会保障工作机制的建议

4.1 在政策落实基础上创新实施机制，保护农民利益

除了根据我国农村社会保障制度现状严格执行实施社保政策之外，在具体实施过程中可以将失地农民、农民工等特殊群体区别对待。为处于转型中的农民设立过渡机制，在给予一段时间优惠费率之后，逐步恢复到正常缴纳费率。通过项目开发企业、柳东新区财政及洛埠镇政府财政等三方筹集资金协商解决转型农民的社保转接资金差额缺口，从而确保兼业农民、失地农民等特殊群体的利益。逐步建立起个人自我保障的责任或机制，调动洛埠镇村镇居民的个人缴费积极性。

4.2 加强基层政府的宣传、引导作用，创新缴费机制

基层政府直接与村（居）民接触，更了解本村镇的情况，可以找到更适合本地特点的宣传教育方式，广泛宣传社会保障政策及其优越性，通过耐心地讲解和引导，使农民了解政策，唤醒农民的社会保障权利意识和责任意识，让广大农民充分意识到农村社会保障的重要性，改变陈旧观念，自觉地参保。同时简化缴费手续，提供多个便民的缴费渠道，设计符合实情的缴费方式。对于失地农民的社保缴费，可以征得同意直接从其土地补偿款中一次性扣除缴清，并给予缴费上的部分优惠，避免农民拿到补偿款后肆意挥霍到最后没钱交社保费，使社保成为失地农民的“保底”安置补偿。

4.3 尝试利用市场的机制解决老龄人口养老问题

农村老龄人口社保问题对于家庭负担乃至整个社会保障体系的意义重大。而且农村老龄人口社保问题的解决将起到一种示范引导作用，即可以加强后辈对社保体制的信心，使其更加支持并参与到社会保障制度中来，进而促进社保制度的良性发展。洛埠镇人口老龄化情况也是比较典型的，特别是那些由于历史原因而没有参与到农村社会保障体系中来的部分老龄人口，没有养老基金积累，又没有足够的政府财政资金扶持。洛埠镇可以利用自己在柳州市独有的优美环境引进民间资金发展养老产业，借助多渠道资金解决本村镇居民养老公共服务不足的问题，同时还可以将养老产业进一步向外扩展，使养老经济成为促进洛埠镇经济增长的重要产业之一。建设起集休闲、养生、运动、娱乐为一体的养老服务公司进行市场化运作，从获利中支出部分资金，用于扶助本镇体制外老龄人口。

4.4 重视社保基层工作生态，建立科学的绩效激励机制提高

基层工作效率与质量

公共服务综合信息平台的建设，离不开基层工作人员通过细致而繁琐的工作来收集汇总基层信息而构成；公共服务供给也是由基层工作人员来具体执行和完成。因此，必须重视基层工作人员的工作生活状况，通过建立起相关激励机制来逐渐提高基层工作人员的待遇水平，例如将接续缴费指标纳入年度重点目标考核内容，形成以考核促工作推进的良好机制。这样既有助于调动工作积极性又能增强工作责任感，形成一套和谐的基层工作生态。此外还应加强基层社保工作业务培训，加大基层社保工作经费投入。在目前编制增加困难的情况下，可通过政府购买机制，向专业化社会服务组织购买服务项目和岗位，解决基层专职社保工作人员人手不足问题。

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