安徽交通基础设施建设运用PPP模式的现状、问题及优化路径

颜柳 汪程 李咏佳

[摘 要]本文以合肥六安市域快线为例，实地调查安徽省交通基础设施建设运用PPP模式的现状及存在的突出问题，重点分析安徽省交通基础设施建设运用PPP模式的优化路径，最后结合安徽省的实际提出一些易于操作的对策措施以进一步加快安徽省交通基础设施建设运用PPP模式的对策，旨在推进、规范、优化安徽省交通基础设施建设PPP模式的应用，有效地改善投入资金的不足和提高运营效率，形成“政府引导、社会参与、市场化运作”的良性循环。

[关键词]交通基础设施；PPP模式；市域快线；优化路径

[中图分类号]F283 [文献标识码]A

1 国内外文献述评

PPP（Public-Private-Partnership，简称 PPP），即公私合营模式，在公私部门中许多私营实体参与为基础设施供给提供支持，并达到足以改善经济行动的目的。对于PPP的研究，国外的专家学者起步比国内早，1982 年英国政府就提出了PPP的概念，泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务，PPP 模式是发达国家在政府财政存在困难、想要提高政府工作效率以及公共产品或服务质量、促进基础设施建设进程而实行的模式。PPP的研究和应用在我国起步较晚，到了2014 年才渐入高潮。PPP在国内应用范围广泛，农业、水利、交通设施、公共服务、生态环境、市政设施等都有涉及。

2 安徽交通基础设施建设运用PPP模式的现状

在中国经济不断持续高速发展的背景下，交通基础设施建设不足已经对经济发展有着不容小觑的限制作用，而交通基础设施所需的巨额投资政府已无法满足。

目前，不管是国家还是地方政府，都在大力倡导用PPP模式解决交通基础设施中的融资问题。就安徽省来说，交通基础设施建设是安徽省一项重要的民生工程。由于交通基础设施建设投资额大、投资回收期长；交通基础设施建设以及后期运营，不但需要技术，而且需要资金，因此安徽省交通基础设施建设在一定程度上落后于其经济社会发展，这将限制安徽省经济、环境和社会的稳定发展。十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这为国内外社会资本以 PPP 模式参与我省交通基础设施投资建设提供了良好的契机。

2016年8月安徽省公布第三批PPP项目表，在交通设施方面有一项引发广泛关注，即合肥至六安市域快线。目前，该项目已进入项目可研编制阶段，整条快轨总投资将达到180亿元，拟开工时间为2019年，竣工时间为2024年，合肥至六安市域快线工程是连接合肥市与六安市的一条区域轨道交通快線，线路沿合肥都市圈中合六发展轴的走廊敷设，沿线串联六安中心城区、六安东部新城、合肥肥西县、蜀山区，是带动合六发展轴沿线的产业发展、加强合肥与六安的产业联系的重要途径（线路方案如图1）。

3 安徽交通基础设施建设运用PPP模式存在的突出问题

由于许多地方政府仍是以融资为目的引入PPP，加上PPP在我国的项目实践中并非完全成熟，这就导致了PPP应用过程中不可避免存在一些问题。本文希望通过实地调查，发现安徽省交通基础设施建设运用PPP 模式存在的突出问题，以期对合肥六安市域快线的建设有参考作用。

3.1 相关法律法规不够健全

我国目前没有一部专门的法律法规来规范PPP模式，虽然有些法律法规涉及基础设施建设投融资，但是内容大多是适用BOT（Build-Operate-Transfer）等模式的，而且权威性和稳定性不够，因为大多是部委规章和地方管理条例，约束范围小，同时操作性不强，一旦涉及项目具体问题，就无所适从了。没有健全的法律法规来约束，容易造成地方政府将意愿强加给私人部门，这样地方政府部门就处在绝对优势地位，而私人部门位于相对劣势地位，私人部门应得的合法权益缺乏保障。法律法规的不健全，让PPP 模式在我国的应用与发展受到一定制约。

3.2 PPP项目审批过程复杂

PPP 项目在申请立项过程中，要经过不同层级的多个政府部门，经历复杂且费时的许可和审批过程。这个过程里，项目投资人要同许多政府部门官员进行交涉、磋商和谈判。没有一套简洁快速的审批流程，再加上部分政府部门存在办事效率不高的问题，投资人需耗费大量时间精力以求项目能通过审批，项目在启动前就阻力重重。

3.3 融资以及经营风险难以把握

目前PPP模式在我国的应用主要是为了解决政府部门无法提供足够的建设资金的问题，解决资金问题后，项目的管理和运作也应得到关注。交通基础设施建设周期长、耗资巨大、资金回报缓慢、资金流动性差，这可能造成私人部门资金周转不畅，增加了私人部门的压力。如果私人部门因流动性不足而选择抽逃资本，政府部门就要承担原本就承担不起的资金重担。这就又涉及风险分担的问题。相比较而言，政府部门的风险意识不及私人部门。私人部门一旦决定撤资退出，政府部门在接手项目时很容易出现能力和准备都不足的问题，从而极易造成重大损失；另一方面，若私人部门发现一些政府部门存在监督不到位的漏洞，向社会提供质量不达标或定价不合理等状况的产品或服务，也会使公众利益受损，从而引发社会问题。

3.4 投资回报机制与收入模式不健全

PPP模式虽然摆脱了过去供给由政府部门垄断的局面，但是它的价格形成仍有问题存在。比较传统的定价方式有投资回报率法和成本定价法，二者都有各自的局限。投资的利润率和回报率想要确定有较大困难，因此投资获得的回报不确定性很高，使得投资者不敢轻易尝试。加上PPP模式提供的服务或产品有正外部性、非竞争性、非排他性等特点，以及信息不对称形成的阻碍，要想形成合理的价格，不能只依靠市场，政府必须也发挥作用。

4 安徽交通基础设施建设运用PPP模式的优化路径

讨论了安徽交通基础设施建设运用PPP模式存在的突出问题后，结合安徽省实际情况探讨运用PPP模式的优化路径显得尤为重要。

4.1 加快推进PPP法律法规体系建设

由于PPP模式尚未形成完善健全的法律法规体系，而已有的法律法规不适用PPP模式，因此，尽快建立健全一套适用PPP模式发展的法律法规是最先应解决的问题。必须将PPP模式涉及的活动都纳入到法律框架中，将 PPP 模式适用范围、立项程序、权利与义务等都作明确规定，使得PPP模式在运营过程中做到规范、标准。政策服务到位后，PPP项目才能有序推进，才能更好地与国际接轨，同时强化政府对项目的监管力度，提高投资者的信心，降低项目的风险。

4.2 制定标准化的PPP项目审批程序

为了提高政府部门办事效率，缩短PPP项目申请时间，让项目尽快运行起来，审批流程标准化是关键。标准化的审批流程应对PPP项目的风险和可行性做出评估，有效筛选出优秀的PPP项目。一些想要在审批环节钻空子试图通过PPP项目谋取不正当利益的投资者将被排除在外。同时，PPP项目申请人能避免在申请项目上耗费过多时间精力，从而更好地關注项目运营情况；政府部门也明确了各自部门的职责，什么部门负责哪一块直接规定下来，“踢皮球”的现象会大大减少。标准的审批程序后每一个项目都应按照标准的程序走，未通过程序或者程序不达标的项目将不会获得审批通过的资格。

4.3 拓宽PPP项目融资渠道，制定风险分担机制

我国的PPP模式发展在2014年以后渐入佳境，尽管如此，却不见社会资本的投资积极性，这一点可以从PPP项目的低签约率上看出，即使政府部门已采取措施积极推动。为了鼓励社会资本，必须拓宽PPP项目融资渠道，不能仅依靠商业银行贷款，可以采用产业投资基金、信托资金等方式，以实际投入来提升社会资本的投资信心，采取第三方委托管理、共同投资等方法引导私有资本进入公共投资领域。

风险分担方面，原则上讲最优的风险分担应该由最有把握应对和控制风险的一方来承担。据此，由政府承担制度变更、法律修改等方面的风险，而建设、技术、运营等方面的风险则由私人部门承担，这样的风险分配更为合适合理。根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，制定出合理公平的风险分担机制。

4.4 PPP项目合理回报的界定，创建科学的价格形成和补贴机制

在PPP 模式的利益分配环节中，定价显得尤为重要，合理的定价能对私人投资者产生激励作用，引导投资者降低成本、提高生产效率的方式来获得盈利。私人投资者的目的是获得合理回报，政府要做的是对合理回报在制度上进行界定。界定的过程中不能忽视以下几点。首先是公共产品或者服务的公益性，这就意味着不能向消费者收取太高的价格，要充分收集了解消费者对于收费的意见。其次就是通过价格杠杆限制投资者获取暴利。最后是制定补贴机制，对社会效益较好，但经济效益较差、难以维持成本支出的项目，在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以保证财政支出的稳定。要考虑国家财政的补贴能力，防止产生大量债务和财政负担。另外，通过招投标也能部分确定服务或产品的收费标准，既让项目收益在合理回报范围内，又让收费水平控制在消费者的可承受区间之内，达到 PPP 项目合作多方共赢的目的。

5 安徽交通基础设施建设运用PPP模式的展望

综上所述，现阶段，我国在推广政府与社会资本合作模式的过程中，亟须解决 PPP 相关法律法规建设、审批程序制定、融资及经营风险、收入模式不健全等问题，才能使PPP 项目建设和运营能够顺利进行。本文也针对上述问题提出了几条优化路径，希望对合肥至六安市域快线的建设起到参考作用，推进、规范、优化安徽省交通基础设施建设PPP 模式的应用，有效地改善投入资金的不足和提高运营效率，形成“政府引导、社会参与、市场化运作”的良性循环。

[参考文献]

[1] 吴奇.合六市域快线2019年或开建[N].合肥晚报，2017（04）.

[2] 高颖，张水波，冯卓.PPP 项目运营期间需求量下降情形下的补偿机制研究[J].管理工程学报，2015（02）.