三亚“双修”建设下的综合治理与生态建设成效探讨

高盈盈 李晓伊 方羡辉

[摘 要]2013年習近平总书记视察海南时指出“青山绿水、碧海蓝天是海南的最大本钱”。在经济新常态下，作为国际旅游城市的三亚，城市管理和生态建设意义重大，“双修”建设也显得更具创新性和前瞻性。“双修”建设以打造精品化国际旅游城市为主旨，为三亚城市转型带来了良好的政策机遇。积极参与“双修”建设，能更好地解决三亚的“城市病”问题，加快三亚城市发展，促进国际化都市建设。

[关键词]城市修补；生态修复；生态保护与建设

[中图分类号]D630 [文献标识码]A

自1978年改革开放至今40年的时间里，大中城市得到了快速发展，也取得了举世瞩目的成就。与此同时，城市发展中的“城市病”也伴随而来。所谓“城市病”，是指“由于城市人口、工业、交通运输过度集中而造成的种种弊病”。主要表现为城市规划建设与城市人口规模不匹配导致的住宅、交通、城中村以及环境污染等问题。为促进城市进一步完善发展，各城市均在寻找良机。其中，城市“双修”建设即立足城市本身而提出的“城市病”治理方法。通过“双修”建设优化城市运行机理，实现城市自治，最终达到理想城市，健康城市的标准。

习近平总书记强调，海南一定要保护好生态与环境。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护。一定要处理好发展和保护的关系，着力在“增绿”“护蓝”上下功夫，为全国生态文明建设当个表率，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。在这样的大背景下，结合三亚得天独厚的生态优势和当前发展现状，2015年住房和城乡建设部部长陈政高首次提出在三亚开展“生态修复、城市修补”工作。同年6月，国家住建部将三亚列为全国首个“城市双修”试点市和全国唯一的海绵城市、地下综合管廊“双城”试点市。正契合总书记的讲话，从行动上践行生态惠省、生态立市的目标。

1 生态修复和城市修补的内涵界定

从狭义上理解生态修复即自然修复，广义上的生态修复包含自然修复和社会修复两个方面内容。所谓自然修复是指从环境自身角度考察，寻找恢复退化生态系统的良方，恢复自然原貌，目标单一，可实施性强，有序可循。而社会修复更多考虑修复后的整体协调性，人与自然的协调统一，目标多重性，主体要素多元化。从三亚整体社会发展目标考察，广义上的生态修复更能反映政策导向及民众诉求。

城市修补已突破过去城市转型中的大拆大建方式，采用柔性发展模式。利用修缮旧事物、小规模建设、新旧巧妙结合的方法，以完善基础设施、提升城市活力、更新强化土地、挖掘城市文化、恢复城市风貌及塑造绿色空间为导向，最终达到解决城市更新改造过程中的现存问题，使人们舒心生活这一目标的新的转型更新模式。从内涵界定看，生态修复更加注重自然界的产物，城市修补则更加注重人类发明创造的物质。

2 三亚“双修”建设的综合治理现状

从城市发展的历史长河考察，在城市经历迅速增长后必然要经历城市转型阶段。三亚城市建设也是在经历了旧的野蛮生长后需放缓修整，深度思考和践行矛盾的转化与根除，从顶层设计上由空间规模增量时代过渡到存量时代，由粗放式向精细化方向发展，由重视量的发展到重视质的提高，由单一目标向多层次多角度目标转化，由城市综合管理转化到城市治理。自2015年“双修”工程试点以来，三亚城市生态修复工程在河流修复、山体修复、海岸线修复和城市修补工程取得了一定成效，也成为国内诸多大中城市学习借鉴的案例先导。

2.1 生态修复之“河流修复”

随着三亚外来游客人数的增加（数据统计，2016年三亚游客1600万，平均每天4万人）以及经济发展的稳定增长（2017年上半年，三亚市GDP增速8.5%，总值274.66亿），日益增多的生活污水、旅游垃圾在较少约束、较少管制的情况下侵害了河流的水质。以三亚河为例，河流自我恢复能力在一定程度上已经遭到破坏。对此，三亚市政府于2017年开始综合治理以三亚河、临春河为重点的11条河流污染问题，进一步打造国际化热带滨海旅游精品城市。在河流修复过程中，主要控制污染源头，规范污水排放，完善污水处理设施，构建河道恢复系统，2017年消除8条黑臭水体，在河流污染管理上推行卓有成效的“河长制”，岸上岸下统筹防污治污，实现党政主导部门联动。

2.2 生态修复之“山体修复”

据三亚市年鉴数据统计，三亚市总面积1919平方公里，山地占33.4%，主要分布在北半部，大小岭200多座。抱坡岭作为石灰岩废弃矿山的代表，从上世纪30年代被开挖，截至2015年2月山体修复前裸露面积达到6.3万平方米，垂直高度168米，山体水土植被自然生长能力几乎丧失。作为首批山体修复的试点工程项目在植被选择上保证种类齐全，在灌溉技术上采用先进的海绵技术，在植被种植上层层培土植苗。前期以台阶法覆绿人工修复为主，后期以自然恢复为主，12.6万平方米的抱坡岭复绿率已经接近100%。抱坡岭修复工程已成为三亚山体修复工程的代表作，破损山体均依抱坡岭为模板，逐一击破。2017年8月底竣工验收半岭温泉度假区周边1号和2号山体生态植被恢复工程，2017年19个破损山体修复项目有序开展。另外，为防止后期人为循环破坏，政府出台地方性法规《三亚市山体保护条例》约束损山行为，从制度上加以补充。

2.3 生态修复之“海岸线修复”

海岸带是陆地向海洋的过渡带，是开发资源、开展人类活动以及进行资源互换等的重要地带。过度开发利用而忽视海岸带的保护造成三亚湾、亚龙湾、海棠湾等海岸侵蚀污染、地貌景观植被退化、海滩沙滩泥化、海岸线后退等问题。

三亚海岸线全长209公里，据数据统计其中21.6公里的沙滩海岸线被侵蚀。当前三亚海岸线水体污染和生态环境的恶化，一方面来自于三亚海岸组成物质疏松、海岸动力增强以及受台风、雨水等不可抗力的自然因素影响，另一方面则由于海岸线不合理开发、填海造地、填海造岛、违章建酒店建景区等人为因素。在对海岸资源损害诊断的基础上，三亚制定了海岸线修复规划，着重修复以三亚湾、海棠湾、凤凰岛等为主体的海岸线，在修复技术方法上采取“补沙填坑——培育原生植被——封堵入海污水口——建设网管雨污分流——拆除海岸线20米内的违法建筑”等措施，工程实施后海岸沙滩生态景观环境得到缓解。三亚旅游景区的特殊性，在实施举措上针对特定景区采取特定方式。蜈支洲岛、大东海和红塘湾相继建设海洋牧场，以此修复海洋生态系统。

2.4 城市修补

三亚城市修补工程主要涉及城市形象提升，在确定城市风貌特点基础上，建立了城市景观框架，以此实现城市更新。主要对城市空间形态、天际轮廓线、建筑色彩风貌、城市广告牌匾、城市绿化景观和城市夜景亮化等六个方面进行修补。

在空间形态和天际轮廓线上，三亚河西区域、月川桥区域、三亚湾局部区域等存在建筑高度变化突出且建筑过高过密现象，破坏了城市整体建设景观，土地利用不合理，修补中予以优化。在建筑色彩风貌修补中，结合三亚市本土自然人文环境和历史脉络，统筹协调建筑色彩、风格、布局等内容，如中心城区主干道解放路街道建筑风格色彩修补符合总体规划，整体保持一致。（图1）在城市绿化景观修补中，更加侧重大型公园、历史文化街区、提高绿化水平，特定建设项目如文化设施、居住小区绿化率不得低于40%，以遮阴树植被栽种为主，形成局部片状森林小区，整体有氧天然生态市。在广告牌匾设置上，对其风格、色彩、材质、材料、位置等进行了明确规范，确保风格统一搭配协调。结合三亚国际滨海旅游城市特点，在城市夜景亮化修补上，照明系统以黄白暖色调为主，以暖白投光灯渲染凸显建筑风格。

3 三亚“双修”建设的综合治理对策

“双修”工程建设与改造是一项有计划、有目标、有体系的综合治理工作，是中国城市发展转型的必经过程，是三亚市探索区域治理的重大举措，是应对三亚旅游城市再发展的一大转折点，是构建优质和谐生态环境争创国际旅游岛建设核心竞争力的重要一环。通过“双修”改变过去粗放式管理方式，扭转当前“城市病”现状，实现城市发展“新突破”，综上现状来看，两年多的“双修”工程改造工作取得了卓有成效的实践成果，从已有学术成果和实践案例归纳总结“双修”工程在宏观布局和微观操作应有所建议。

3.1 生态修复之“河流修复”的建议

河流综合治理的最终目标是恢复河流生命力，达到自净功能。实现这一目标需从短期综合治理和长期宏观布局两方面入手，从根本上变“治理”为“自理”。

一方面，在国际化热带滨海旅游精品城市建设中，挤占河流土壤的现象时有发生，由此带来的河流平衡生态体系遭受破坏，纵观古往今来实例证明自然景观一旦被破坏，再次恢复的成本极高。由此，三亚在未来城市化进程中应坚守河流土壤红线，不允许任何个人和法人主体触碰，从布局规划方面加以遏制。

另一方面，在河流治理中建立多方面联动机制，以公众为核心利益诉求的主导者。在河流治污过程中，由政府主导硬件建设，尽快恢复河流自循环系统，同时更多考虑软件建设的匹配，才能体现河流治污可持续效果。

考虑到此方面效果决定于城市文明的程度。因此，可通过视频宣传、警示语提示等渠道加强外地游客的环境保护意识，还可与司法部门建立约束机制，针对破坏河流环境的行为可适当罚金处罚，严重者可刑拘，以此建立长期有效的法律约束机制，对城市常驻居民更应通过宣传教育、以身试教、利益引导等方式循序渐进式推进文明程度的提高。城市发展建设的核心是以人为本，应增加居民对双修建设的知情权和话语权，双管齐下“创文巩卫”，变“人工治理”为“文化治理”“自然治理”“生态治理”。

3.2 生态修复之“山体修复”的建议

不同损害程度、不同损害原因的山体修复方式不尽相同，三亚山体损害的主要原因是矿山开挖（抱坡岭等）和芒果林种植（临春岭公园等），在具体选择修复方式时进行诊断考察，以经济有效科学的修复技术实现山体恢复功能。针对被果树侵占的山体可逐步采用退果还林的方式修复，针对矿山开挖的山体需要人为植被恢复方式。在三亚山体修复中值得借鉴的是林春岭结合周边资源和自身条件建设主题公园实现山体恢复，进而完善生态恢复功能值得推广。

3.3 生态修复之“海岸线修复”的建议

在资料的查阅和实践调研过程中认识到海岸线综合整治修复技术需依托现实海岸资源类型、人类活动干预因素等进行区分，在实践操作中还存在諸多瓶颈无法突破。综合案例考察以及目前研究活动，三亚在开展海岸线整治修复过程中应从前中后期进行聚焦，前期的海岸资源损害诊断应辨析形成机理、理清成因及深入了解受损程度；中期工程设计上应将景观设计修复与侵蚀防护工程并重；后期修复效果上应建立生态环境、人文环境、社会经济等的综合评估机制。前中后期修复过程是一揽子工程，既要立足规律，也要遵循实际，由政府部门统筹管理，工程技术单位跟踪实施，在密切配合的基础上明确各部门的修复内容、规划设计、项目实施、立法保护、系统整改。

3.4 城市修补的建议

城市修补的内在动力源于城市建设过程中老城区的遗留问题和自然演进问题。所谓自然演进问题指的是城市发展中由寿命周期必然导致的环境设施性能下降的情形，需要通过修补延长使用寿命。而针对形象提升的城市时代风貌更新理念还处于城市修补的初级阶段，达到城市自治健康城市的标准是集约化内涵式发展，形象提升的同时应注重优化内在机理。从局部到整体的以点带面系统修补，具体可以包括与城市建设发展相关的老城区改造、历史文化名城保护、交通线路有序规划、基础设施填补、公共空间体系扩充等内容。例如，老城区改造可从微观层面将步行化发展理念与三亚“城市修补”相结合，寻找适合三亚旧城中心区的步行网络修补策略，从步行网络修补与完善、步行网络修补的多维支撑体系两个层面重塑旧城中心区活力。以此类推，均可将有效的修补理念应用于三亚城市修补设计实践中，建设更加人性化、面子化、独特化的城市中心区。但特别注意城市修补的渐进性，杜绝以往大拆大建的粗放式旧城改造方式。

4 “双修”建设中的几点思考

4.1 依标治本，监督到位

真正意义上的健康城市应该是依标治本，三亚城市病的表象特征需要挖掘，内在性病根需探索，这一过程应建立在考察国外发达国家城市病治理经验基础上，结合三亚市自身本土特色，推陈出新，实现城市的升级转型，真正成为全国人民的后花园。然而，目前学术界在双修问题方面的研究仅仅停留在表面描述或浅显概括上，缺乏系统性的梳理。深化理论探索，挖掘城市建设经验是学术界在“双修”方面的重要方向。是未来城市建设经验借鉴需要挖掘的内容。

另外，人为监督与信息平台监督相结合，逐步建立一套科学有效的大数据监督体系，在加快双修建设的同时，监督体系应尽快完备，实现互相补充，协调发展。加强生态文明宣传，提高全民生态保护意识以及守法意识，对于市民游客环保执法公平公正，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，使三亚在意识形态上成为一个严法城市、文明城市。

4.2 采用“大脚革命”理念助推城市化双修建设

在发展中，摒弃“小脚审美观”下的城市化进程。所谓“小脚审美观”即当下的城市建设过于追求异国风格，添加人为元素过多，由此丧失天然生命力和活力，用人工“裹脚布”限制自然美以及生态创造力。而提倡的“大脚革命”更注重生态发展的主观能动性，发挥其生态效益。三亚双修建设以及今后的城市发展中应注重以“大脚革命”理念引领推进自然和人文生态建设，建设“有个性、有自我、有魅力”的国际化热带滨海旅游精品城市。

4.3 多规合一

城市内部发展过程中的不平衡、滞后、无序问题均需在转型中得以优化，城市建设需“多规合一”，采取联动机制，既从微观上处理好与民众间的关系，又要从宏观布局上统筹规划系统开拓。三亚作为国际旅游城市，向世界人民宣传自己的窗口，也作为全国人民的后花园，正契合思路上的规划，双修建设也显得意义深远。

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