农村土地法律制度的变革

茶丽华

[摘 要]农村土地制度从土地承包经营权制度到三权分置制度，发生较大的变化。从20世纪的八九十年代开始的在坚持以土地所有权归国家和集体的前提之下，主要实施的土地承包经营权制度。但是，随着时代的变革，农村的实际情况也有了明显的变化，同样在坚持土地所有权归国家和集体的大前提下，产生了三权分置的土地制度来适应当前城市化进程不断加快，农村现实需求随之转变的情形。

[关键词]农村；土地；三权分置

[中图分类号]D220 [文献标识码]A

1 土地承包经营权制度

土地承包经营权制度是在当时为了我国农民当时的生产的积极性，在此之前实施的大生产运动之后，农民生产的积极受到了严重的影响。当时人民的生活水平等各方面处于一种较低的生活状态，基本的温饱都无法保证。逐渐地在基层就出现了单户单干，将集体的土地分给农户耕种的情况。在基层出现了最初的包产到户的实践形式。在20世纪期七八十年代，农村的包产到户的制度正式得到了落实。当时以土地为主要生计的农民在土地的使用权有了初步的保证。在第一个承包期当时规定了15年的承包期限，之后到期之后中央规定的第二个承包期是30年。再到现在，从2008年十七届三中全会开始一直说的承包期是长久不变，在十九大上，明确了我们的土地承包期在第二次到期之后将会继续延期30年。进一步稳定了土地承包关系。

当时的农民是典型的“脸朝黄土，背朝天”。对于土地，不管是生活上还是心理上，土地对于他们而言，有着至关重要的作用，土地对于他们来讲是安身立命之本。即使，当时给予农民的只是土地的使用权，土地的所有权是属于国家或者集体的，但对于耕作于土地，依靠土地生活的农民而言，土地和自己家的并没有区别，尤其是土地承包经营权的承包期限比较长而固定的前提之下，对土地，农民不存在患得患失的情形。

到今天为止已经过了三十年，所面临的情况发生了巨大的变化。因为当时经济的发展情况，交通等条件并没有现在这么发达，对于大部分农民来说很少有离家打工经商等情况，普通农户的家庭的主要收入就是来自于家中务农的收入。而对于传统务农的人家而言，在土地上耕作就是家中收入的主要来源。那么针对这样的情况，实施的土地承包经营权制度就有着非常大的作用，符合农民的需求——不管是物质上还是心理上。

2 三权分置制度

三权分置是指土地所有权、土地承包经营权和土地经营权相分离，土地所有权分离出土地承包经营权，土地承包经营权又分离出土地经营权。或者用另外的一种说法就是土地所有权衍生出土地承包经营权，然后土地承包经营权又延伸出土地经营权。三权分置制度，所应用的领域是农地，即三权分置是用以处理土地承包经营权等方面的问题。针对当前农村出现的现实：现在，面对新的经济形势的变化，农村经济也发生了翻天覆地的变化。过去以土地为生的农民，现在随着耕地技术、粮食品种农药等方面的进步，有很大一部分农民从土地上解放出来。转而以其他方式为生，逐渐地从土地上的收入在农民收入中的比重降低。甚至到最后出现了所占比重极低，土地上的种植有时变成一种仪式性的活动，仅仅是为了占有土地，而不是为了收入。这里用具体的例子即种上一些不图收益或者是根本不可能有收益或是收益极低的树木在土地之上，其真正目的其实占着这块地，宣誓自己的权利。在这样的情况下，从小的方面，一家一户的利益看似影响不大，但是进行综合之后就可能会发现此种零星行为，积少成多之后，影响的范围就会非常大。比如最近几年，出现的农地的撂荒现象，造成的耕地资源极大的浪费。在现行法律上，由于对承包地的流转有诸多的限制，还有是我国农村小农经济的模式——比如会存在一家一户，土地零散分布。想要综合利用都是比较困难，想要形成规模利用有很大难度，最后导致了我国的土地要是想要进一步的利用都是有局限性。在这样情况之下，对于如何去应对由此引出的农村问题，就是我们值得思考的问题。土地承包经营权一般情况下最基本的是以家庭承包联产责任制为基础，当然也有部分是以单位为基础的情况存在。当大部分的青壮年劳动力都转变为农民工进城务工之后，留在农村的人——多半为留守的老人和孩子，谁来耕种土地就成为一个必须解答的问题。假如家里的老人属于农一代，还能进行耕作，但耕作能力毕竟有限，如此情况之下难免出现耕地资源浪费的情况。或根据现实的了解，出现在农地之上种了极少的树木，不图收益，只是为了占着自家的土地。为何会出现这样的情况？也许要对这个情况进行解释就需要对农民的传统心理去分析：即便收入的大部分并非来源于土地，在经济上虽然所占比重不大；但是，土地对于自身而言是一种保障性质——在心理上而言，土地是其最后的退路，最后的保障。换一种说法，即假如在城市无法生存下去，他在农村还有土地，他还可以在农村有一个安身立命之本。

在这样的情势下，再结合一些地区农民自己面对这些问题之后，会自己谋求出路，自己也会进行一些尝试：在实施三权分置之前，农民要进城务工，对于自己承包的土地存在着以下几种处置的方式：一是交给亲戚进行耕作，大多情况下进行免费的耕作，产出收入全归自己的亲戚所有。在这种情况下，甚至会出现需要倒贴肥料等费用，让亲戚耕种，这是可以理解的。这在一定程度上有着保存土地的可耕作性。（土地要是撂荒一段时间，对于土地的肥力、土质都会有着一定程度的影响，甚至会导致土地无法再进行耕作，这也许就是对于即便倒贴，也希望自家的承包地能被好好地种着，以防自己回家想要种地生活的情况下，土地无法再耕作。）二是在自己的承包的土地上种植树木等，通过这种方式，达到占着自家的承包地的目的。此種行为的心态即是不管收益如何，虽然没有相应的能力，来耕种这块土地，但是至少还有在承包地上进行着耕作，来达到一种占有的目的；三是对于承包地廉价租出，让别人耕种。（对于类似方法处理的承包地，其在土地的肥力和地理位置等都有很多的要求。只有在土地条件比较好的情况下，才有可能找到人去承租。）如此列举的这些处置方法，一则对于农民收益增加有益性极低；二则对于土地实则是一种损害。虽然不可否认，如此实践，还是有一定好处，但是收效甚微。以此从各种方面综合而言，渐渐的，三权分置制度逐渐通过试点等方式慢慢酝酿形成和完善，日渐成熟。

三权分置制度，土地的所有权、承包权和经营权相分离。2015年，中央提出在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。2016年和2017年，中央一号文件提出农地“三权分置”，支持引导农民依法有转让土地承包经营权。并且在10月份刚结束的中共十九大，也再次强调要完善“三权分置”制度。对比于以前所实施的土地承包经营权制度，将土地承包经营权中衍生出了承包权和经营权。从2015年2月开始试点（本来是在2017年12月试点到期，但是由于各方面的条件还不成熟，农村土地制度改革会再延期一年，一直到2018年12月）实施的农地的三权分置制度，到此次的十九大有提及完善三权分置制度，促进农村的现代化。三权分置，所有权、承包权和经营权分置。能够在一定程度上解决土地承包经营权制度所具有的身份性的限制，促进其权能更加完善。在三权分置未出现之前，土地承包经营权由于身份性的限制在流转处分等方面有限制，对于农村土地收益权能的实现有着极大的限制。（补上对于土地承包经营权现行的规定。）现在实施的三权分置制度，在保障农民对土地的控制的权利——承包权在其手中，经营权由农民进行处置。对于土地并非没有了控制权，而是在保障对土地的控制权的情况之下，保障了其收益的权利。这种方式符合了解放农民劳动力的情况下，在一定情况下保障了农地的使用率。

3 三权分置制度在现实中的应用

3.1 针对一般的离村的农民工

在三权分置的情况之下，农民对土地有控制的权利。当其无法在城市务工或者是不想继续在城市，而是想要返回农村的情况。即采取三权分置的制度可以做到，让农民无后顾之忧离开农村到城市去务工，因为他自己的土地是有其选择交付的对象，将土地交付于他人甚至是企业。

在实施三权分置的制度之后，农民从城市返回农村之后，假如想要拿回自己的承包地的经营权是可以拿回来，是有相应的制度基础将其拿回来。并不会因为离开村庄进城打工而失去自己的土地使用权，所以农民也就不用有占着承包地的做法，在进城务工之前完全是可以合法的手段处置自己的经营权。而要使农民可以合法地进行这些行为，必须完善相应的法律制度。

当农民不在城市务工之后，可以自己拿回土地之后自己继续耕作承包地。其实还存在着另外的方式就是回到村里之后，在村里打工。这个方面也许在一定程度上会有地区差异，但总体上还是可以实施。一类地方是在当地的集体有些农民通过流转其他一些农户的土地承包经营权，然后由自己进行耕作等，通过如此的途径建起自己的家庭农场，这种类型的经营主体在平时对于劳动力有一定的需求，当经营主体需要劳动力时候，返乡农民工就能成为主要的劳动力。有的属于季节性的临时劳动力的需要，比如农忙时节。有些甚至可成为长久性的劳动力，这些经营主体会需要一部分的固定劳动力。

这样在村里打工，也许自己所做的工作都是自己在务农时候所要做的工作，但是有一个很大的优势，就是在这种情况下，该农民工拿的是工资，不涉及成本投入、管理等各方面。当其想要再次离开村里进城务工的时候也比较方便。由于其耕作的不是自己的土地，想要离开的时候不必考虑自己的土地是否有人耕种。另外就是这些在农村形成的新型主体当有工人离开的时候，可以另外招募，这些工人的可替代性比较强，这些农民工并没有被直接固定在土地之上，而是具有很强的灵活性。这类型的农民工的收入类型中关于土地方面的收入就变成了由他人受让了承包地的经营权而支付的租金，还有其在其他农户经营的事业中打工所收入的工资。这些工资收入是以天计算的或者是按月计算，又或是按工作量结算都是有可能存在的。

一种情况是在家庭农场打工，这个家庭的主要可能是流转了该农民工的承包地的主体，也可能流转了农民工的土地承包经营权人的人有其他主体。在这种模式之下没有太大的影响，因为农民工拿的就是工资并没有其他分红之类的情况。另一种模式是将自己的经营权入股在土地合作社之类的经营主体的事业之中，自己也是经营主体之一，在这种情况下分为三类情况：第一种其也在该经营主体打工，那么它的收入构成很可能是承包地的经营权入股的固定的保底金和经营的分红外加自己干多少活拿多少钱的工资收入；第二种是入股自己的土地承包经营的同时还担任了该土地合作社的职业经理人，可以说是属于总的排兵布阵，管理总体的营运。在这种情况下，他获得一部分职业经理人的分红，然后再有属于根据承包地的经营权参加分红和收益的部分；第三種自己虽然以自己的土地经营权入股，但是并没有参与管理，也没有在此处打工，就仅仅是以土地承包经营权进行了入股，最后他从这方面拿到的钱就只是承包地的经营权入股的分红收入（这其中有可能有保底收入的部分加分红；也有可能直接没有分红，直接就是保底数，或称为一口价，不论经营主体收入多少，其拿到的钱数固定。在实践中直接以分红的较少，因为很大程度上为了保障农民的利益。）三权分置之后，经营权参加流转，承包权单独独立之后，在一定程度上是给其承包地解开了枷锁，促进了农民的承包地的收益权的充分实现。

在这样的情况下，达到双赢的效果：对于流转了土地经营权，形成了规模经营的主体而言，雇用了流转给他土地经营权的农民干活，该农民与该主体的利益相互联系——比如与农户约定的是保底分红的情况，并且其中的土地有着包含了自己的土地，如此一来，农民干活的积极性和认真程度，会比一般的工人要高，类似于主人公意识。而对于该农民来说，在保证了自己时间等灵活性的同时，比如想要进城打工，即刻就可以辞了这边的工，进城务工，也可以保证一定的收益。

通过土地承包经营权的三权分置，允许农民在一定的时间里可以离开自己的承包地，并且能够保证一定的收益。这是不是可以算为一种广义的土地承包经营权的退出机制，暂时退出了土地承包经营权。但在这个过程中，农民是可以随时回到农村拿回自己的承包地的经营权，即便不可以，也可以有再务工的机会，再退一步讲，还有承包地经营权的收益的保障。但是假如有能接收这土地经营权，适度规模的农业的提倡，在一定程度上能够解决这个问题。就如一系列的进行农村土地改革的村镇，要想达到这样的效果，要有国家的政策支持，政策鼓励发展适度规模经营，对土地承包经营权才有集中的需求。否则，即便是三权分置，也可能会出现土地承包经营权无人问津。

3.2 针对因其他原因离开农村的人

接下来这部分要讨论的是因为其他原因离开农村而需要使承包地有人管理的情况下，三权分置制度如何起作用进行一个讨论。要作为除了前部分的情况进行一个讨论，为了探讨的方便，此处笔者以因为家里的孩子求学之后，留在城市，有稳定的收入，之后涉及家里的承包地的处置的情况作为例子，以求能将此问题得到更好的解析。

爷爷奶奶为第一代农一代，父母亲为农二代，当农三代（子女比如我自身这一代）因为毕业之后，留在城市里工作，在农二代（父母）一定的岁数的时候，和农三代（子女）分开居住是正常情况，一则是对年老且有落叶归根思想的农一代的照顾；二则是照顾自己家的土地。在这样的情况之下，农一代、農二代和农三代分地而居。但是随着农三代（子女）结婚之后，还有有了农四代（农三代的子女）之后，在一定的时候，农二代会需要替农三代照顾农四代（小孩）等问题存在。这样的情况之下，家里的承包地到底是如何进行处理，就是一个需要面对的问题。一般的工作有周末和节假日，但是有一个问题，家里的承包地的耕作不可能是在节假日就能完成。在这样的情况之下，要兼顾两边，基本上不可能。那么这样情况的处理，就会涉及对家里的承包地的处理。在这样的情况之下，会有两种选择：一则是直接自愿退出土地承包经营权；二则是找人耕作自己家的承包地，在现在的情况之下即是将承包地的经营权流转给其他人耕作。但是必须正视的一点是：其实在根本上最后此种情况的承包土地在此类农户的手里是没有办法继续耕作的。此类型的农户中的第三代自己在城市里有着稳定的工作，并且对于家人的赡养能力等方面是不存在问题的。在这样的情况之下，家里的承包地到底还充当着什么样的角色就是一个值得考量的问题。在更多的情况之下，土地承包经营权的存在对于这些农二代而言，更多的是一种心理保障的作用。在子女的收入足以负担农二代的养老等问题之后，在一定程度上，对于无法双边兼顾的情况之下，土地承包经营权自愿退回给发包方。无疑是一种非常合适的方式，但此处需要处理的问题就是对于如此情况下如何能够进行补偿，才能让农二代割舍掉自己辛勤劳作一辈子的土地？根据现行的规定，农户能够得到的补偿数额是有限，与农户的心理预期相差较远。但是假如不属于这些位置的情况的时候，如何落实土地承包经营权的退出政策，是否还有实施的价值。对于这些不具有位置的优势，但是的确有退出土地承包权需求的情况之下应该如何进行解决。对于这些要和子女一起住在城市的农二代来说是否可以在有关的政策引导的情况下，比如为这部分农民加入城市的社会保障。这个方法的可实施的具体操作应该如何实施，相关内容需要具体化。还有就是在这部分农二代进城市之后，和农三代住在一起，在生活上会有孩子们的照顾。但是要适应城市的生活还是存在着不小的问题，生活方式的改变，生活环境的改变，心理适应等都需要一定的时间。在安全感方面，农二代的物质生活即便能保证，但是在心理上，农二代也存在着不安全感。如何能够让这些农二代能够真正融入城市，成为城市的主人。在这些方面政府需要采取一系列的措施进行，让这部分农二代能够随着农三代真正融入城市生活。在这种情况之下缺乏一种认同感，还是其他的一些东西。

比如当农户的承包地种植着其花了十几年甚至几十年培育的核桃树，这样的情况下已经挂果的核桃树每年都是可以有不菲的收入。假如在这样的情况之下还是根据一般的条款进行补偿，农户自愿退出土地承包经营权的可能性就比较弱。对于这部分农户应该处置相应的土地承包经营权，其实对于自身而言会成为一种亟待解决的问题。而对于在城市化的进程中，很多位于城郊的土地势必有需要将土地承包经营权退出来，唯有如此，才可能继续推进城市化进程。这针对的是土地位于城郊的情况，就如上文所言，这针对的是可以整块进行处置的城郊土地。城郊的农民退出承包经营权对于城市化的推进是有至关重要的作用，那对于城郊的农村退出的土地承包权如何进行处理。在如此的情况之下，没有相应的方法应对，是不是可以让三权分置制度发挥作用，但是要分清的一点是，如何才能使其发挥作用，来处理这种尴尬的境地。

综上所述所，在这样的情况之下，三权分置制度就因其应运而生，其存在就有了其必要性。三权分置制度在当前的情形下发挥重要的作用，现在关于三权分置的制度在实施中，相信在不久之后，该制度将发挥其普适性的作用，让农村土地制度对农村经济的发展形成更大的助力，值得我们大家所期待。

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[4] 刘守英，高圣平，王瑞民.农地三权分置下的土地权利体系重构[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017（05）.