从十堰市“产改”经验论促进农村土地流转的对策

丁艳荣 王国霞 龙振华

[摘要]如何搞好新一轮土地流转工作是广大农村工作面临的一个新问题，解决好坏直接影响到农村经济的健康发展。规模经营、专业合作社的成长为农业集约经营提供了宝贵经验。十堰市“产改”的成功经验进一步为农村土地流转指明了方向。

[关键词]农业生产;社会化;专业化;规模经营;土地流转

[中图分类号]F301[文献标识码]A

1    十堰市农村集体产权制度改革的经验

十堰市按照国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和湖北省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》的总体要求，在总结已开展多年“三村”农村集体产权制度改革（以下简称“产改”）经验的基础上，2017年在全市各县市区不同类型乡、村启动“产改”试点，2018年全面铺开，实践中紧扣“八点”着力稳步推进“产改”工作。

1.1    明确观点，全面铺开

在推进“三村”产改过程中存在错误观点，部分基层干部和群众认为“产改”没有意义，他们认为，只要福利制度坚持执行就行。致使去年推进“产改”试点时，仍有部分人对“产改”认识不到位，有抵触情绪，持反对观点。十堰市通过现场会、专题会、培训会、座谈会、电视访谈、党风行风热线等多种形式，加强宣传，详细阐述“产改”是全面深化农村改革的重要内容;是健全中国特色社会主义农业经济体系的必然要求;是增强农村集体经济大力发展活力的迫切需要;是维护广大农民合法权益、促进广大农民增产增收的有效途径;是提高广大农村自我治理能力的重要举措。明确指出“产改”不仅要搞，而且还要搞好、搞准、搞实，不仅只搞试点，而且还要全面铺开。

1.2    制定要点，履职尽责

一是把“产改”写入2018年市委1号文件，进行了全面部署和责任分工;二是把“产改”列入农业农村改革重要内容，日常工作市农办牵头，市经管局具体负责工作推进;三是把“产改”纳入今年全市农经工作要点具体内容，责任落实到科室，任务细化到月份;四是把“产改”工作目标考核纳入今年市经管局对各县市区经管部门年度经管工作综合考核相关内容，将工作完成情况，落实分值权重，实行百分制考核，作为评先表优的重要依据，切实履行经管部门职能。

1.3    把握重点，抓住核心

一是把握基本原则：第一、把握正确改革方向。把广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，从根本上实现好、维护好、发展好，不断促进集体经济的发展和农民群众持续增收。第二、坚守法律政策底线。既不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，也不能把乡镇、村级集体经济改弱了、改小了、改垮了，严格做到依法办事，妥善处理好各种利益之间的关系。第三、尊重农民群众意愿。众所周知，农民才是改革的主体，确保农民的知情权、参与权和表达权、监督权是保证改革成功的基础。第四、分类有序推进改革。实行“一村一策”，先行试点、先易后难，不搞一刀切。第五、坚持共产党的领导。农村改革坚持农村村组两级基层党组织的领导核心地位不能动摇，目前必须紧紧围绕乡村振兴战略实施，逐步实现共同富裕。二是注重内容程序。严格按照制定方案、清产核资、产权界定等11项内容程序，规范推进农村集体“产改”。三是抓好保障措施，确保工作稳步推进。

1.4    选择试点，以点带面

按照《湖北省农村集体产权制度改革的实施方案》的具体要求，结合十堰市实际情况，确定了全市“产改”总体思路，2017年计划除郧西县外，各县市区选择1至4个村开展试点，全市在38个乡镇，262个村开展农村集体“产改”试点工作，其中郧西县为整县推进县。截止2017年底，全市实际已启动改革310个村，完成清产核资130个村，完成集体成员确认99个村，完成集体资产股份量化13个村，成立股份合作社13个村。通过试点，积累经验，为2018年“产改”全面铺开奠定了坚实的基础。

1.5    解决难点，营造氛围

一是多途径增加工作人员。竹山县、房县和郧阳区经管局增加经管人员编制，张湾区经管局通过购买社会服务形式增加“产改”工作人员数量，同时，要求“产改”关键时期在单位内部不分科股室，人员统一调配，全力支持“产改”工作。二是解决业务工作经费。竹山县、郧西县等为推进“产改”，对责任单位或试点村追加业务专项经费，保障了工作正常开展。三是配置设备，加强保障。为确保“产改”工作顺利推进，部分责任单位为相关科股室或具体工作人員配备了电脑、打印机和照像机等办公设备;张湾区经管局经区政府特批从机关事物管理局调拨一辆公务车，重点服务“产改”。四是搜集个案，探索解决办法。茅箭区、张湾区、郧西县等地把工作中遇到的问题或个案，统一集中起来，按政策，依程序探索解决办法，指导辖区参考借鉴。

1.6    着眼高点，发展经济

推进“产改”重要的任务就是增强农村集体经济发展活力，各地都进行了有益探索。张湾区西沟乡，为使“产改”落到实处，充分利用政策、资源、地理、文化等优势，打造生态旅游经济圈，不仅乡政府成立了旅游观光总公司，而且各村成立分公司。同时，要求各村必须成立一个建筑公司，乡里将基础项目建设中技术含量较低的土石方等工程交村建筑公司去做，这样既保证了工程质量，也增加了村集体经济收入。张湾区李家院村、茅箭区李家岗等“城中村”均利用土地补偿款，按程序投资几千万资金购买了商业门面房，既提高了集体经营性资产的比例，又增加了集体经济收益。

1.7    扫除盲点，全面覆盖

法律法规，政策制度等未涉及的事项，在不违背政策的前提下，可以通过村民民主议事程序加以解决。如：张湾区、茅箭区少数村干部考入国家公务人员队伍，但户籍未改变，仍是农业户口，户籍关系也未转离村集体经济组织。个别涉外婚姻，因女方嫁给中方男子，已在中国境内生活十几年，并以土地收益为基本生活来源，但因国籍未改变，没有中国户籍。上述特例，经村民民主议事程序均认定为村集体经济成员，予以配股分红。这样既符合村情，又能扫除“产改”过程中的盲点，争取不漏一户，不掉一人，实现全覆盖。

1.8    总结亮点，引导借鉴

去年“产改”试点工作已全部结束，取得了阶段性成果，部分地方不仅在试点村数量上超额，而且在质量上超标，涌现出了不少亮点。张湾区去年计划完成3个村的“产改”工作，由于区委、区政府高度重视，经多方共同努力实际完成了13个村“产改”工作。不仅完成了“两清”，而且按程序全部成立了股份经济合作社，部分股份经济合作社已经开始运营，并实现了首次分红。同时，张湾区把“产改”与精准扶贫有机结合，区政府拨款3850万元资金为20个贫困村购置商业门面房，租赁收入归村所用，为农户、村集体“双脱贫”打下了基础。郧西县“产改”试点釆取“先难后易”方式进行，重点解剖城关镇东方村，该村为“城中村”，集体资产量大，有一定村集体经济收益，人员组成复杂，历史遗留问题多，但村干部团结，群众“产改”意愿强烈，完成该村“产改”有解剖麻雀之功效。

2    促进农村土地流转的对策

新的一轮农村土地流转面临着群众参与积极性不高的难题、土地流转机制不健全的难题、社会保障体系跟不上等难题，究其原因是多方面的，解决的方法也不尽相同。十堰市规模经营的成功经验为我国进行新一轮农村土地流转探索出一条成功的经验。从他们成功的经验看，要搞好农村土地流转工作必须采取以下对策。

2.1    加快创新经营体制步伐

农村经济体制改革在稳定农村家庭联产承包责任制的基础上，要结合各地的实际情况，进一步积极探索土地适度规模经营体制，力争创新土地流转新模式，不断赋予农民新的收入增长方式，将他们逐步吸引到主动流转土地中来。

一是积极培育农村经济新主体。通过培育和扶持农民专业合作社、农民专业大户、农业龙头企业等新型农业产业经营主体，把产前、产中、产后各个环节有机联系起来，鼓励农民在自主基础上，将土地承包经营权与资金、技术、劳动力等共同作为生产要素参与产业经营，和新型经营主体结成利益共同体，实现产加销一体化经营，提升土地生产效益，促使农户在参与土地流转和产业规模经营中获得实实在在的好处进而带动农户流转土地的主动性和积极性。

二是大力发展农民专业合作社。各地要在总结典型示范专业户经验的基础上，在条件成熟的村组和山寨，制定优惠政策，鼓励和引导当地能人择取优势产业组织农户组建农民专业合作社。就我国目前的情况看，广大的农村富余劳动力都脱离了农村，离开了土地，转向二、三产业，融入到城市生活之中，这部分农民手中都有承包的土地。对于这部分农民可以采取自愿的原则，可以采取土地承包经营权量化入股、租赁转包等形式将土地连片集中起来，开展集约化规模经营，由合作社统一负责管理土地，组织生产开展适度规模经营，收益实行年终按股分红，从思想上解决农民怕地充公、怕权生变的后顾之忧，最大限度地提高土地产出率，真正增加农民的收入。

三是积极推行整村连片流转。各地要深入调查摸底，掌握农村土地承包经营权的具体情况，针对不同情况分别制定相应政策，积极鼓励和引导广大农民参与土地承包经营权的活动中来。对于承包经营土地少、流出意向较多的村组，要积极鼓励他们整村连片流转，实行专业经营、规模经营，并给他们相应的优惠政策。对于承包经营权不愿流转的村组和农户，制定统一的标准，在确保面积、质量、效益、权益都不受损失的前提下进行土地互换，全面调整种植的田块，确保土地整村成片流转，实行规模经营。

四是探索建立农村土地银行。建立农村土地银行就是借用金融银行的管理方式，探索出一条适合我国农村土地股份制的土地银行，全面帮助广大农户管理、经营土地，以发挥土地的最大产出率。流转后形成的整村连片的规模化土地，土地银行经营者可以直接经营土地，也可以采取转包、出租、入股等多种方式交与农业专业合作社经营，从而使土地流转更加灵活和方便，从根本上稳定民心，让土地流转向纵深发展。土地银行经营者还可以在各地农业主管部门的引导下，引进新品种、新技术，发展订单农业，实现“农超”对接，全面推动当地农业优化升级，逐步提高农业生产水平，促进经济效益稳步提高，最大限度地发挥土地集约化、规模化、产业化的潜力和优势，让农民尝到甜头，自愿将土地放入土地银行之中统一经营。

2.2    加大政策宣传扶持力度

一是要加大政策宣传力度。各地县委、县政府要组织一支强有力的宣传队伍，充分利用广播电视、报刊杂志、标语横幅、简报传单、宣传车辆等多种形式，大力宣传《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和县政府出台的优惠政策宣传到千寨万村，不留死角和盲区，让广大农民都了解土地流转的现实意义和必然性，从思想上全面提高广大农民对土地流转的认识，确保土地流转步入健康发展的轨道，建立起一个完善的交易市场。

二是要建立完善管理机构。各县委、县政府要根据各地的实际情况，以农业部门为主体，水利、林业、水保、国土、公安、检察院、法院等单位为辅助的管理机构网络，从相关单位抽调一批懂政策、原则强、技术精的骨干力量组建县乡两级土地流转管理机构。明确管理机构的具体职责，负责对本行政区域范围内土地流转工作的宣传和指导、管理和监督，真正完善农村土地流转市场，规范农村土地流转行为，搞好典型的同时推动全面流转，营造一个实施农村土地二次流转的好环节，促进农业经济全面发展，实现农民持续稳定地增收。

三是切实落实资金保障。切实落实资金保障主要就是疏通筹款渠道，实现多层次、多渠道、多途径筹资，确保土地流转资金充足。第一是主动向上级主管部门汇报工作，积极争取国家、省两级投资，确保土地流轉资金主体落实。第二是各县财政要根据地方的财力，每年安排一定的资金用于土地流转工作，确保办公经费无缺口，监督管理健康顺畅。第三是各金融银行要积极响应党中央、国务院的号召，把工作的重心放在农业、农村、农民身上，把农村土地流转作为农业信贷支农的重点，并给予一定的优惠，确保他们流转土地创建产业项目资金充裕，开发产业后续有力，有序发展产业的幅射带动效能，形成科学健康可持续发展的良好格局。第四是制定优惠政策，鼓励和吸纳社会富裕资金投向土地流转工作，从根本上解决集中连片流转、规模化专业经营的问题，让新技术、新品种落地生根、开花结果、富裕一方。

四是完善农村保障体系。完善农村保障体系就是要统筹谋划城乡社会保障体系，彻底改变过去农民土地保障为社会保障。第一是采取因地制宜、量力而行、形式多样的原则，全面搞好农村养老、医疗、生育、伤残等社会保险，积极推行最低生活保障制度。第二是明确目标、分期推进、重点突出，切实搞好农村社会救济、优抚安置等社会福利，逐步实现政策保障完善、转移衔接自如、信息服务便捷，从根本上弱化土地的保障功能，让农民放心地离土离乡，放心地将土地转包流转，开创一个全新的农业经营模式。

2.3    规范土地流转程序和服务机制

实施农村土地流转，相关部门重点应在规范程序上予以保障，完善服务上开展引导，强化职能上协作推进，充分发挥牵引、对话、落实、鉴证、调解等服务窗口作用，为农村土地流转营造一个快速便捷的良好环境。

一是健全服务机构。各县要结合本县的实际情况，农业行政主管部门要积极组建土地流转服务中心，负责收集土地流转相关法律法规和政策，制定和规范土地流转程序，指导全县的土地流转工作，调解处理全县土地流转工作出现的问题和纠纷。各乡镇要建立土地流转服务站，负责本乡镇土地流转的全部工作，建立一个适合本地情况的土地流转市场，负责指导各村土地流转工作。各村要建立土地流转服务点，负责收集、审查、登记、管理土地流转的原始数据，并完善双方土地流转合同签订，从而形成一个县乡村三级服务网络，开展多层次的土地流转服务。

二是完善服务机制。完善服务机制就是要做好以下几方面的工作：第一是建立土地流转监管、纠纷调处、土地储存、价格评估等服务体系，严格控制农村土地流向，强化农村土地流转监督管理，规范农村土地流转行为，杜绝农村土地流转中侵害农民利益的违法乱纪行为。第二是设置农村土地流转仲裁机构，依法开展本行政区域内土地承包、流转过程中产生的纠纷，确保土地流转向健康发展。第三是建立流转市场，通过合作、入股、经营权置换等方式，将流转的土地集中储备，实现规模经营，确保流转双方共同利益、合作共赢。

三是规范流转行为。具体地讲要做好以下工作：第一是規范流转程序，坚持“公开、公平、公正”的原则，做到程序合法、合同规范、资料完备。第二是规范合同，积极推广应用流转合同示范文本，确保流转双方的利益不受侵害。第三是建立流转台账，切实加强土地资源、流转合同等原始资料的管理，为土地流转中合同履行、纠纷调解、数据更新等提供详细的档案依据，真正实现土地流转的规范化、市场化和程序化。

四是及时解决流转问题。乡村是中央、省、市各级涉农政策最终落实地，由于各个地方贯彻的力度和实施方式存在差异，也成了引发各类矛盾和问题的集中爆发点，如计划生育、土地征收、低保评定、土地权属及界限纠纷等等，部分农民群众因对政策的执行偏差、改正不足、透明度不够、行政不作为、个别问题得不到及时解决等现象心存意见，主观上对政府引导实施的农村土地流转产生抵触情绪，只要不违法违规，就想方设法对着干，不愿参与土地整村连片流转，从而增加了农村土地流转的难度。因此，对于农村出现的矛盾问题，基层领导干部要及时介入，妥善解决，杜绝矛盾问题遗留拖延，提升政府行政作为效能，巩固为民办好事，办实事的良好形象，增强群众信任感，从而不断降低农村土地流转的人为阻挡因素。

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