京津冀区域生态补偿与生态协同机制研究

杜哲　陈哲思　闫丰　马鹰

摘 要：快速城市化给京津冀地区生态环境造成了巨大压力，严重制约了区域可持续发展，生态环保也成为了“京津冀协同发展”的率先突破领域，而构建生态补偿与生态协同的区域合作机制是京津冀生态环保一体化的基础。现阶段，已有的京津冀地区合作生态补偿实践存在着诸多难点问题。在对其进行分析的基础上，本文研究形成了政府主导、市场配置资源和社会公众参与的京津冀地区协同共建体系，同时提出了建立区域生态补偿与生态协同机制的几点思考和建议，为政府部门制定相关政策提供思路借鉴和参考。

关键词：京津冀；生态补偿；生态协同；机制

文章编号：1004-7026（2018）13-0068-03 中国图书分类号：F127；X321 文献标志码：A

近些年，工业化、城市化的快速推进给京津冀生态环境带来了巨大压力，生态环境问题不断涌现，严重制约了区域可持续发展进程，也引起了国内外的广泛关注。2015年4月份通过的《京津冀协同发展规划纲要》中提出，推进交通一体化、生态环保、产业升级转移3个重点领域率先突破。作为京津冀协同发展的三大重点领域之一，加强生态环保目前面临的主要困境是缺乏对区域生态环境保护的责任、权利和义务的明确划分。生态补偿机制是调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的一种制度安排，是实现区域生态协同的重要前提，而区域生态补偿的实施又要依赖生態协同机制的保障[1]。因此，生态补偿与生态协同发展之间是互推互助的关系。在此形势背景下，区域生态补偿与生态协同机制的研究和构建是京津冀区域生态环保一体化的基础。

1 京津冀区域建立生态补偿与生态协同机制的困境

1.1 区域已有的生态补偿和生态合作实践

河北省有着环京津的区位优势，正因如此，河北成为了京津地区重要的生态功能保障区。生态环境的“外部性”决定了京津冀地区的生态系统必须区域共建。自2000年以来，京津冀即开展了生态环境合作来改善区域生态。

（1）水资源保护合作方面，主要有2009年开始启动的京冀生态水源保护林工程以及2007年以来北京以经济补偿方式支持的张家口、承德地区 “稻改旱”工程等。

（2）大气污染控制和治理方面，从2012年起北京、天津以及河北三地区签署了一系列合作协议，明确了就大气污染防治展开区域合作。2014年底京冀两地还开始试点进行跨区域碳排放权交易，同时，2015年京津出资支持河北省部分地市进行锅炉深度治理工作。

（3）风沙源治理方面，主要是由国家主导地方落实的国家级生态工程，包括1979年启动的“三北防护林工程”和2002年启动至今的“京津风沙源治理工程”。

1.2 存在的难点问题分析

就目前看来，京津冀地区的跨区域生态合作收效并不显著，距全方位合作的预期目标还相去甚远。究其原因，京津冀现有的生态合作与生态补偿实践存在以下几点问题：

1.2.1 现有补偿难以实现利益分配的公平性

京津冀地区面临的主要生态问题表现出明显的跨区域性特点，生态环境的“外部性”决定了京津冀地区的生态系统必须区域共建。从生态资源的配置和利益分配角度来看，三地的区位特点决定了经济基础较弱的河北省需要承担更重的生态治理任务，而生态治理成果会外溢到京津地区。按照“谁保护谁受益，谁受益谁补偿”，作为生态环境既得利益者的京津两市应对作为生态保护建设方和生态利益受损方的河北给予补偿。生态环境的治理、保护是长期任务，为京津冀整个区域带来的利益是持久的，而现有的生态补偿往往是随着共建项目的结束而终止，后续的工程管理和维护完全依靠河北省地方财政支出，这对经济发展水平偏低的河北来说负担过大，并且是极为不公平的[2-4]。

1.2.2 生态协同发展和生态补偿机制面临着较大困境

生态服务价值的量化没有标准，生态补偿的方式过于单一，且以纵向补偿为主。生态系统服务价值的量化是“补偿多少”的基础，直接关乎着京津冀生态共建和生态补偿的合理性。而目前京津冀并未有统一的评判标准，为机制的构建带来了根本性问题。此外，目前合作生态补偿主要是“输血式”补偿，只关注眼前利益而并未重视受偿方的后续可持续发展，且补偿的资金主要来自于中央财政的“纵向”转移支付，地方政府间的“横向”支付较少，作为生态受益方的京津地区对受偿方的各方面投入（资金、发展机会等）都相当不充分。这些问题的存在直接导致了当前京津冀生态协同发展和生态补偿机制建设面临着较大的理论和现实困境[5，6]。

1.2.3 缺乏区域生态协同机制以及管理机构

京津冀地区作为一个较完整的生态系统，需要从系统角度出发来进行设计规划。现实却是，地方政府在生态环保方面各自为政，使得现有的生态工程项目存在重短期项目轻长效举措，重建设轻管护的问题，且生态补偿效果达不到预期。产生这些问题的本质原因在于，京津冀区域生态协同机制（包括区域生态补偿机制）尚未建立，也没有区域综合管理机构负责生态共建和跨区域生态补偿实施情况的协调、管控和监督，导致在区域内推行生态共建举步维艰，无法真正实现区域生态协同发展。

1.2.4 顶层设计不够，政策法规不完善

国家层面，在很多文件中均有提及京津冀生态协同发展和生态补偿的相关内容，但并未有具体如何协同发展，如何实现生态补偿，区域间如何加强合作的相关顶层设计和规定[7]。此外，当前现有环保法律、法规中虽有涉及生态补偿，但缺少可操作性强的区域生态补偿法律体系，致使地方政府在生态补偿实施中对于各自的责、权、利划定不清。政策法规的不健全难以保障生态服务提供方得到合适的生存发展权。

2 京津冀建立生态补偿与生态协同机制的思考

由于跨区域生态问题的复杂性，为破解京津冀生态补偿和生态协同的困境，应积极探索并逐步实现区域生态协同主体的多元化[8，9]。现阶段，相关研究多集中于政府和市场手段的可能途径。现实中，区域生态多元主体利益相关的现状决定了我们必须寻找“ 第三条路径”。根据奥斯特罗姆夫妇的“多中心理论”，生态补偿与生态协同方面还可以引入社会公众机制，从而形成国家主导、地方配合、市场配置资源和社会公众（居民个人、媒体、环保NGO等）监督、参与的协同共建体系，包括政府、市场和社会3个层面[10]。

2.1 建立区域生态协同综合管理体制

京津冀生态共建和生态补偿实践还处于试点和探索阶段，迄今为止尚未形成完善的综合管理体制。借鉴其它地区的管理体制，结合区域特征，在此提出以下建议：

第一，在国务院成立的京津冀协同发展领导小组下设区域生态补偿与生态协同委员会，代表国家层面对区域生态体系进行统一的规划建设，划定生态保护红线、生态资源上限和生态环境底线。同时，委员会负责建立京津冀三地的“横向”财政转移支付制度，使“输血式”补偿常态化和制度化。此外，委员会还应负责制定京津冀生态协同与生态补偿相关政策和规定，完善相关的法律体系，全方位加强支持力度。

第二，北京、天津、河北各自抽调人员（主要领导、相关部门人员等）联合成立生态协同发展机构（区域生态综合管理机构和生态保护基金会），行政级别高于三地政府相应的部门，负责区域生态工作和生态补偿专项资金的统一管理、监督和协调，引导地方政府明确生态建设和保护中各自的责、权、利。此外，机构负责组织京津冀三方建立合作，协调好各自的利益訴求，研究设计和构建区域生态补偿机制，同时完成生态系统服务价值的测算，制定科学、因地制宜的京津冀区域生态补偿标准。

第三，在京津冀各级政府成立各自的办事机构。此机构由不同地区的相关部门联合组建，负责所辖行政区内生态补偿和生态协同工作的具体实施和相关政策的落实。

2.2 通过政府和市场手段，实施“造血式”补偿模式

结合京津冀地区的实际特点，探索对口帮扶、生态产业分工合作、区域生态环境交易等多种“造血式”方式，通过市场手段来实现生态资源、生态产品、要素和人员的合理配置与流通，以保证生态服务提供区自我发展的可持续性。同时，与现有的“输血式”补偿相结合，实现多元化的生态补偿与合作。

2.2.1 对口帮扶，主要包括生态工程建设和劳务合作

在生态工程建设方面，随着水源涵养林建设、节水农业建设、国家公园建设、绿色生态空间建设等生态工程以及能源结构调整、推进清洁能源利用等生态项目在未来陆续开展，京津地区对河北省相关地市要进行对口支援。在劳务合作方面，政府对生态建设项目中标企业给予一定的优惠政策，促使中标企业雇佣工程当地务工者，为居民提供就业机会。

2.2.2 发展生态产业链，包括人才、技术对接和产业升级

为贯彻京津冀协同发展战略，改善生态环境，第二产业占比大的河北必须进行生产方式的转型，大力发展生态产业。河北面临的生态压力最大，产业升级需要区域优势的依托、政策的支持和京津地区的带动。此外，建立生态产业链，还需要三地区联合进行人才、技术的对接。发展生态产业链，即是要发挥市场机制的作用，彻底打破京津冀区域内的地方保护主义，实现生态产品、要素和人员的流通。同时，帮助“环京津贫困带”因地制宜发展新经济增长点，早日实现脱贫。

2.2.3 建立区域生态资源交易市场

京津冀地区生态资源的分布并不均衡，比如在水资源方面，河北省属于资源输出方。河北多年来持续耗资进行水土保持工作，却没有得到充分补偿。通过界定生态资源的产权，逐步在京津冀地区建立跨区域节能量交易市场、碳排放权交易市场、排污权交易市场、水权交易市场，用“市场之手”推动节能减排。同时，还可对生态产品输出方进行经济补偿，多渠道筹措生态补偿资金，从而保证生态协同发展的持续性。

2.3 引入公众参与机制，加强社会公众的参与、协商与监督

公众参与主要包括区域生态补偿与生态协同管理的参与和协商，以及对政府工作的有效监督。一方面，组成京津冀区域生态协同发展机构的成员，除了三地政府代表外，还可包括生态服务提供区的受损方代表和生态受益方代表，同时吸纳科研人员或专家成立咨询小组，建立科学论证制度和听证制度。在机构进行重大决策时（比如生态补偿专项资金的投入和使用等），广泛听取各方意见、建议并做好各方利益的协调工作，有助于提高决策的科学民主性和京津冀区域生态补偿效果的公平性。另一方面，在落实区域生态补偿和生态协同发展政策的过程中，各级机构管理工作都能够接受到来自于社会组织、个人和媒体的舆论监督，有利于推动政策的落实和增强决策的透明度和执行力。

2.4 建立健全生态资源、生态产品和生态系统服务的价值评估机制

生态产业链的最终产品（如新能源、木材、绿色有机食品等）以及区域生态环境交易市场中生态环境衍生类产品（如排污权、碳排放权等）在市场进行交易的前提是确定生态资源、生态产品的价值。由此可见，区域生态补偿与生态协同机制中市场手段的实现需要跨区域生态资源、生态产品和服务的定价与交易。首先，各地区的办事机构要牵头成立当地的价值评估机构，也可以授权相关的科研机构进行初步评估并形成结论。之后，三方在区域生态协同发展机构的组织协调下成立科研联合攻关小组，集合相关学术领域的专家以及社会公众和企业代表共同探讨，反复论证得到生态资源、生态产品和生态系统服务最终的评估价值，为区域生态补偿标准的确定提供依据，同时也可以实现生态资源、产品的市场化运作。

参考文献：

[1]张永芳，聂承静.京津冀生态共享与生态补偿机制研究[J].安徽农业科学，2015，43（18）.

[2]范雅君，张银龙，蔡邦成.我国生态补偿的发展现状及研究进展[J].安徽农业科学，2011（22）.

[3]孙健夫，田贵贤.生态补偿类横向财政转移支付的优先领域选择[J].中国财政，2013（4）.

[4]陈晓永，陈永国.京津冀跨域生态补偿与利益相关者耦合机制研究[J].经济论坛，2015（03）.

[5]赵雪雁.生态补偿研究中的几个关键问题[J].中国人口·资源与环境，2012（2）.

[6]刘桂环，张慧媛，万军，等.京津冀北流域生态补偿机制初探[J].中国人口资源与环境，2006.

[7]边继云.京津冀地区建立环境共享与补偿机制的思考[J].经济论坛，2009（5）.

[8]文一惠，刘桂环，谢婧，等.京津冀地区生态补偿框架研究[J].环境保护科学，2015，41（5）.

[9]王喆，周凌一.京津冀生态环境协同治理研究——基于体制机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015（7）.

[10]何辉利.京津冀协同发展中流域生态补偿的法律制度供给[J].河北联合大学学报（社会科学版），2015，15（3）.