呼和浩特市农村社区人居环境管理问题研究

[摘要]随着呼和浩特市新农村建设的推进，农村社区人居环境面貌不断改善，但仍存在着法规不完善，管理主体不明确，农村社区物业管理缺位，垃圾处理方式不完善等諸多问题。针对目前呼和浩特市农村社区人居环境管理中的突出问题，提出科学编制环境整治规划，加大资金和技术扶持，建立垃圾减量分类处理机制，创新农村社区物业管理模式等建议，为推进美丽宜居乡村建设提供借鉴。

[关键词]农村社区 人居环境 物业管理

[中图分类号]C939 [文献标识码]A

改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重要环节，2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“目前农村环境和生态问题比较突出，要加强农村突出环境问题综合治理，到2020年，实现农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进的目标”。截止2017年，呼和浩特市农村常住人口总数为96.31万人，占全市常住人口总数的30.92%，农村社区的人居环境问题关系广大农民福祉。长期以来，农村社区人居环境整体不佳，一些村庄垃圾遍地、污水横流的现象触目可见。随着新农村建设的不断推进，呼和浩特市对农村社区环境“脏乱差”问题进行了大规模整治，农村人居环境面貌焕然一新。但是由于我国社区人居环境建设的重点普遍在城市，造成农村人居环境管理明显落后于城市环境管理，同时，由于经济发展水平的差距，农村社区间的人居环境状况也很不平衡，仍然是经济社会发展的突出短板。因此，强化政策导向，加大资金投入，整合市场资源，持续改善农村社区人居环境面貌，提高农村环境管理水平，对提升农民的幸福感、满足感，吸引农村青年返乡创业，创建优美的生态宜居新农村都有重要意义。

1 农村社区人居环境管理存在的问题

1.1 法律法规不健全

目前，我国尚未出台有关农村社区环境管理的专门法律，仅在部分相关法条中略有涉及。如《中华人民共和国环境保护法》第三十三条规定县级、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治。这些法条仅对农村社区环境管理进行了原则性的约束，农村的环境问题非常复杂，且基层治理模式与城市有显著不同，因此在农村贯彻实施的难度较大。近年来，中央不断重申农业农村生态环境问题，2010年环境保护部发布《农村生活污染防治技术政策》，2015年，农业部印发了《农业部办公厅关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》等一系列针对农村社区环境管理的文件。但这些文件还未上升到法律层面，约束性不强，农村社区人居环境管理无法可依，执法更加困难。对于农村社区人居环境管理问题，还有待出台一部针对性的法律来进行规范。

1.2 管理主体不明确

目前，城市市政环境卫生主要由环卫部门负责，而农村社区由于分布范围大，居住分散，环境污染来源复杂的原因，未纳入环卫部门职责范畴。农村社区环境管理工作由谁负责，学界一直存在争议。《环境保护法》第四十九条规定县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定任何单位和个人都应当维护村容镇貌和环境卫生，乡级人民政府负责对破坏村容镇貌和环境卫生的行为进行处理。根据《村民委员会组织法》村民委员会应负责农村社区环境管理的相关事务。由于农村社区环境管理的主体不明确，导致责任无法落实，监督、管理、实施都难以到位。

1.3 农村社区物业管理缺位

从目前的实践来看，城市居民区内部的环境管理工作主要有物业服务企业负责，居民通过购买物业服务，来获得包括环境管理、安保管理等服务。而在农村地区，物业管理服务仅覆盖了城中村等小部分范围，大部分农村社区无法享受现代化的物业管理服务。在已经展开物业管理服务的农村社区，也存在着诸多现实问题。如农民散居的特点和长期形成的生活习惯，导致农民在公共区域堆放杂物、饲养禽畜，随意丢弃生产生活垃圾，物业工作开展的难度很大。同时，农村社区物业管理服务还存在经费供给不足的问题。农民收入水平较低，也没有购买物业服务的消费习惯，自负物业费的资金筹措方式较难实现。在经济发达的农村社区，物业服务费可以由村集体统一支付，而其他欠发达地区的物业管理经费则无法给予保障，加之农村环境管理的难度大，成本较高，因此物业服务企业进入农村社区提供物业管理服务的意愿并不高。

1.4 垃圾处理方式不完善

生活垃圾污染是农村社区环境管理最突出的问题。首先，我国农村地区大部分乡镇、村没有完整的垃圾收集系统，村民的生活垃圾和一部分农业生产垃圾往往直接丢弃在路边或空闲地，严重破坏人居环境。《全国农村环境综合整治“十三五”规划》显示，我国仍有40%的建制村没有垃圾收集处理设施，78%的建制村未建设污水处理设施，40%的畜禽养殖废弃物未得到资源化利用或无害化处理。农村生活垃圾的随意排放导致乡村自然环境受到较大影响，而且对居民身体健康、生态环境的持续发展造成巨大威胁。其次，对垃圾分类和减量化重视不够。我国垃圾分类处理的程度远不及发达国家，在农村社区，由于宣传不到位和缺少垃圾分类处理设施，垃圾分类缺乏动力、垃圾治理效率较低，农民往往仅对纸张和废旧金属等有经济价值的垃圾简单回收，而包括废电池、农药瓶、禽畜粪便等有毒有害的垃圾未经过分类就被丢弃，造成水体和土地污染。垃圾分类的缺失导致垃圾减量化处理往往也难以实现。

2 推进农村社区人居环境管理的建议

2.1 科学编制农村社区人居环境整治规划

宜居乡村，规划先行。呼和浩特市农村多为自建房，缺少统一的规划，导致农村社区功能布局不合理，生产生活空间混杂，缺乏环境管理用房和配套设施。政府应根据乡村地理位置，人口变化情况、民俗、产业结构、人居环境建设现状和农民关切的重点问题等因素，与县乡土地利用总体规划、土地整治规划、村土地利用规划、农村社区建设规划等充分衔接，兼顾农村田园风貌保护和环境整治，因地制宜，科学编制专门的农村社区人居环境整治规划。合理确定垃圾分类收集、就地处理等环境管理基础设施的建设标准，推进农房按规划合理建设，农业生产和生活空间适度分离，垃圾减量化，并明确不同区位、不同类型村庄改善人居环境的重点项目和建设时序，分步实施，为全面提升农村社区人居环境水平提供蓝图。

2.2 加大农村社区环境管理投入

农村社区人居环境建设是新农村建设中產生的新问题，多数乡村都在摸索尝试，政府部门应发挥积极的作用，在政策和制度层面进行扶持，鼓励创新。另外，由于呼和浩特市农村经济发展不均衡，农民生活水平差距较大，偏远农村社区人居环境建设明显滞后。政府应发挥宏观调控作用，制定扶持和优惠政策，培育农村物业服务企业等多元的市场主体，加大在资金、技术、管理上的投入，拓宽资金筹措渠道，建立长期的投入机制，保障农村社区人居环境建设的资金。同时，还应鼓励社会资源参与农村人居环境建设，充分调动企业投入农村人居环境建设项目，引导农村人居环境建设项目与特色农业，田园旅游等有机结合，实现农村人居环境的可持续发展。

2.3 完善生活垃圾、污水处理设施

农村社区垃圾来源复杂，往往混有生活垃圾和农业生产废弃物，各级政府应建立符合农村实际情况，方便快捷的垃圾收集处理体系。城郊交通便利的农村社区，可以按照村民自行分类，村统一收集，乡镇转运，旗县统一处理的流程处理生活垃圾；其他偏远农村社区的生活垃圾可通过适当方式就近处理，实现农村生活垃圾处置体系全覆盖。目前，呼和浩特在农村垃圾就近处理上已经进行了一定探索，和林格尔县四铺村等地已引进生活垃圾闪蒸矿化垃圾处理器，替代传统填埋、焚烧垃圾处理方式，尝试解决农村垃圾不便集中的问题，消除垃圾处理造成的二次环境污染。有条件的地区应推行适合农村特点的垃圾分类和资源化利用方式，提供便于农民使用的分类垃圾桶等收集处理设施，并对从事垃圾分类处理的农民给予一定的政府补贴，提高垃圾资源化水平。同时完善垃圾减量化制度，通过环保宣传从源头上减少垃圾产生量；通过压实、破碎、分类回收、就地处理等措施，减少垃圾运输量和末端处理量。

2.4 创新农村社区物业管理模式

目前，农村社区环境管理主要是依靠政府主导推进建设的，由政府直接雇佣本村农民承包卫生并进行监督管理，但这种模式效率不高，也不符合政府公共管理的职能。未来农村社区可参照城市社区的模式，引入市场化主体，根据农村实际，推行现代化物业管理模式，提升农村社区人居环境管理的水平和村民的满意度。具体来说对于已纳入城市范围的城中村，可通过招投标的形式，委托专业物业服务企业提供包括环境保洁、秩序维护、房屋和设备维修养护在内的完善物业服务；对于近郊农村地区，可由政府出资，通过政府采购等形式，购买保洁、垃圾清运等服务，政府只负责监督考评。

农村社区人居环境建设是一项系统工程，也是关系农民幸福感和归属感的重要问题，需要从农村社区生产、生活和环境的特点和问题出发，从整体规划、政策扶持、设施建设、市场培育等方面进行有益的探索和实践创新。

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