农村征地过程中保障农民财产性收入问题的思考

林晓荣 金丽馥

[摘要]政府之所以进行土地征收，把农村用地变为城市建设用地，是为了推进城镇化，而农村征地过程中的农民财产性收入问题也成为学界研究的热点。这就表明政府在征地过程中给农民的补偿是否合理是关乎征地能否顺利推进的根本依据。政府征地的出发点和落脚点都是为了推进城镇化发展，说明政府是给人民群众谋福祉，我们应在全面贯彻落实党的十九大各项决策，保障农民在征地过程中的合法利益，制定和完善相关政策法规，规范地方政府征地行为从而保障农民的财产性收入。

[关键词]土地征收；政府行为失范；农民财产性收入

[中图分类号]F304.8 [文献标识码]A

在土地征收过程中保障农民的财产性收入就是说要处理好政府、集体和农民之间的利益关系，政府要确保农民在土地征收中的合理利益，而不是通过征地来获取利益，尤其是地方政府为了城镇化发展所采取的不当征地手段以及利用其政策优势获取利益。因此正确处理征地利益纠纷事关农村和谐稳定，事关城镇化进程顺利推进以及全面建成小康社会总目标的实现。然而在现实中，很多地方政府在农村土地征收拆迁过程中出现大量行为失范现象，如违法征地、暴力拆迁、农民安置不当、补偿费扣发挪用等。

1 农村征地过程中政府行为失范的表现

首先我们应该明确政府行为失范的相关概念。失范的字面意义为没有或失去社会规范。杰克.D.道格拉斯对失范的定义为“一种准规范缺乏、含混或者社会规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会情境。”现代中国城镇化的变革过程迅猛而深入，从而激发了许多重大的社会难题。比如城市建设用地的急剧增加促使政府不断加大对农村土地的征收，而在征收的过程中，由于它们大大扰乱了农民传统的生活方式、道德、宗教信仰和日常规范，在这个过程中，一方面政府没有系统的有关土地征收的规范，另一方面，农民由于没有新的价值观念来很好地适应政府的土地征收，就造成了各种各样矛盾的显现。政府行为失范的原因多种多样，如体制转轨期政府角色定位出现偏差、不合理政绩及利益的驱使以及监督的缺失等。政府在征地过程中的行为失范严重损害农民的利益，造成各地群体性事件频发，使政府在民众心目中的公信力下降，最终导致了征地拆迁受阻。

1.1 暴力性的强制拆迁

“强制拆迁是在不能自动履行拆迁情况下采取的必要手段，无论是对于城市国有土地上的拆迁，还是农村集体土地上的征地拆迁都有相关的法律规定。但是强制拆迁必须在法律依据和事实依据都十分充分的情况下才能够实施。”“根据《中华人民共和国土地管理法》第83條，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，土地征用房屋强制拆迁应由有关单位申请人民法院执行，即只有司法强制拆迁才算合法才可以实施。”但在实际的拆迁过程中，拆迁主体即政府或者由政府委托的拆迁企业在缺少监督和制约的情况下，征地拆迁的行政自由裁量权过大，在征地拆迁中对被征地农民进行暴力拆迁，不按照正常的法律法规程序操作，在未拿到相关强制拆迁证明时就对被拆迁对象进行强制拆迁。这种暴力性的强制拆迁不仅危害到被拆迁人的生民财产安全，更是严重破坏政府的形象、削弱政府在民众心目中的公信力。

1.2 违反法定的征地拆迁程序

我们从征地拆迁流程中可以得出，一个完整的过程应该包含认定、评估、审核、公示、听证等环节，然而在实际拆迁过程中，有些地方政府为了赶工程进度，减少环节，没有及时有效的对征地拆迁文件进行公示，或者由于拆迁信息的不对称违法改动征地拆迁的补偿标准，被拆迁人不能及时了解相关政策，而且政府为了减少纠纷，取消听证环节，使得群众的合法诉求没有表达渠道，造成民众示威游行以及“钉子户”等事件频繁发生。

1.3 补偿标准混乱，扣发挪用补偿费

在农村征地拆迁过程中，政府既是拆迁工作的政策制定者和决策者，同时也是参与拆迁工作的实践者。征地拆迁补偿费是否合理证明了政府是否协调好了公共利益与农民的合法利益，当征地拆迁补偿费成为被征收者即农民将来财产性收入的主要来源的时候，拆迁补偿费是否合理关系到农民将来的生活和发展。并且由于各地区经济发展状况不一样，补偿费也存在很大的差异，在不同地区比如经济发达的东部和经济欠发展的西部拆迁补偿费差别就很大，以及在同一地区的不同地方也存在差异。拆迁补偿费的多少还受到政府行政人员主观因素的影响，这里我们就要抛开区域差异，因为还存在着地方政府乱扣或者挪用补偿款的现象。地方政府是征地拆迁工作的主要指挥者，拥有着绝对的权力，处于政治优势地位，而农民则是弱势群体，并且由于信息不对称使农民未能清楚地了解自己的补偿款的具体数额，这就为某些地方政府非法扣发挪用补偿款提供了可能。

1.4 安置工作不到位

对于安置工作，首先需要指出，现阶段政府主要采取货币安置和实物调换安置这两种主要安置方式，对于货币安置方式，由于标准较低且混乱，失地农民往往不能拿到足够的补偿款，因此，货币补偿款不足以购置新住房；而对于实物调换方式，存在一些问题，安置小区环境较差，且居住条件没有充分考虑农民以前的居住习惯，相应配套设施不能及时建设，使得安置群体犹如居住在“孤岛”中一样，成为了边缘群体，不利于失地群众融入城市生活。政府未能在这个过程中提供合理的安置住房环境以及相应的社会保障措施，使农民顺利地过渡到新的生活环境，这就导致了关于被征地农民的未来生活以及其子女未来发展的新的社会问题。

2 农村土地征收和农民增收存在的问题

2.1 地方政府过于依赖土地财政

土地作为一种特殊的资源，开发土地不仅可以扩大财政，也可以招商引资，带动区域经济发展。“土地财政”有力地补充了地方政府的财政收入，通过征收大量农村用地转为非农建设用地，从而开展招商引资，带动房地产等有关的诸多产业的不断发展，推动整个相关地区经济高速发展。但是地方政府过于依赖土地财政后，导致了政府角色发生变化，成为利用土地转型来谋取利益的经济人和经营者，其核心都在于通过对土地的征收和出售赚取大量预算外的财政收入，而不是通过有限的农村土地资源为城镇化进程增加动力，有时甚至严重损害了农民的利益。这里就会出现一种现象，即如果地方政府从农村征地拆迁中获取大部分利益，那就意味着农民从中获取的财产性收入将会减少。因为土地是有限的，从土地中取得的利益也是有一个定量，地方政府获取的多，相对的农民的利益就会减少。

2.2 征地拆迁法律制度存在缺陷

目前，我国还没有明确的有关土地征收拆迁的具体法律如《征地拆迁法》，更不用说有关于农村征地拆迁的相关法规政策。现如今所进行的征地拆迁主要是依据我国的宪法和土地管理法的相关法律法规，但是根据我国的实际情况，这两部法律存在着明显的缺陷。一方面对地方政府征收土地的权力缺乏监督和约束，这就为地方政府滥用手中的权力进行“寻租”行为提供了条件；另一方面，《土地管理法》没有把征地拆迁与土地征收相分离，在具体的征地拆迁过程中缺乏指导性。由于法律法规制度的不健全，导致了地方政府以及有关利益主体在征地过程中利用法律漏洞谋取非法利益而损害农民的利益，直接减少了农民合法的以及应得的土地财产性收入。并且由于缺少法律维护农民自身的合法权益，使农民在征地拆迁中无法利用法律来保护自己的合法利益不受侵犯。

2.3 征地拆迁程序缺乏规范性

城镇化进程不断加快导致了征地拆迁规模不断扩大，征地拆迁程序设计及执行不规范损害被征地农民利益的现象频发，因此，必须不断规范地方政府的征地程序，在必要时用法律手段来规范，从而在程序上保障了农民在征地拆迁中获得的土地财产性收入。征地拆迁程序的不规范性主要包含以下几点：其一，实施主体不规范。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，按照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。但在实际征地过程中有些地方政府为了赶工程进度在还未取得批准的情况下提前开展土地征收工作，或者没有对其具体征地工作进行公示；其二，征收土地公告不规范。土地征收公告是征用土地的必经程序，征用土地公告分为两种，一种是征用土地公告，另一种是征地补偿、安置方案公告。通常情况下，土地征用公告存在的问题没有征地补偿、安置方案公告的问题多。因为土地征用是国家为了公共利益强制性进行的土地征用，农民没有话语权，征地补偿、安置方案公告则是为了对被征地农民进行的一种拆迁补偿，但是有些地方政府为了谋取不当利益未对征地补偿和安置方案进行公告，而是随意进行拆迁程序，对被征地农民的征地拆迁补偿以及安置方案给予模棱两可的回答。

2.4 征地拆迁过程缺乏监督

基于政府部门的政治优势使其拥有较大的权力空间，而现实中如果我们对于政府的权力缺乏内外部监督以及惩罚机制的约束，必然会出现不合理的征地现象以及地方政府利用权力损害被征地农民的合法利益。本文論述的关于征地拆迁程序不规范的原因归根到底是因为在征地拆迁的过程中地方政府的权力缺乏监督造成的，政府权力缺乏监督，就会导致地方政府在征地拆迁过程中的行为失范。近些年来，农村土地征收拆迁中出现的政府侵害被征地农民权益的事件不断警醒着要健全土地征收监督机制来规范征地拆迁中地方政府的行为，制约地方政府在征地拆迁中的权力。

3 规范地方政府征地行为从而保障农民的财产性

收入

农用土地征收拆迁是我国城市化建设过程中的一个重要环节，地方政府作为征地拆迁的主导者，其行为规范对于保障农民的土地财产性收入具有重要意义。针对本文前面阐述的农村土地征收拆迁过程中地方政府行为存在的失范问题，以及解决新型城镇化建设与农民财产性收入之间的矛盾，必须加快解决农村征地存在的问题。具体有以下几点对策：

3.1 完善土地征收制度

通过国家制定合理的土地征收制度及细则能有效地削弱“土地财政”现象，抑制地方政府在农村土地征收过程中的失范行为。首先，建立完善土地产权制度。在今年发布的中央一号文件中，推进深化农村土地制度改革，我们必须要系统总结农村土地征收过程中的经验，加快土地管理法修改，不断完善农村土地利用管理政策体系，使农民的利益得益于完善的土地征收制度，而这个制度就是对他们财产性收入的有力保障。其次，规范土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要组成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，为了避免地方政府在征地过程中不遵守征地程序，要设立监督和审查部门严格对地方政府征地过程进行监督和审查，防止地方政府不按程序进行，损害被征地农民的利益。

3.2 完善土地征用与征收的法律法规

国家进行土地征收的根本目的是为了人民群众的美好生活，但是，由于对“公共利益”没有进行明确的界定，以及哪些项目才是为了“公共利益”而哪些又是打着“公共利益”的旗号钻法律的空子。因此，必须加快完善我国法律法规中的土地征收的相关内容和实施细则。一方面，在征地过程中，各地方政府要遵守好法律法规，做好公益用地和非公益用地的区分，做到不用公益名头侵害农民合法利益以及在非公益的情况下保障好农民的正当利益。另一方面，被征地农民可以运用法律捍卫自己的权益，也要遵守相应的法律法规，要积极配合政府的拆迁工作，有问题可以通过正常的法律渠道诉说和寻求帮助，而不是恶意地阻挠征地拆迁的不法行为，比如征地过程中出现的群体性事件以及“钉子户”现象等。完善的土地征收法律不仅对政府权力进行约束和制约，保证其征地过程的合理性，而且也为农民维护自己的合法权益提供了保障。

3.3 完善农村征地程序与监督机制

完善农村土地征收程序，政府必须做到程序的公开化、信息的透明化，并不断加强征地过程的民主化，让广大的农民参与进来。其一，政府要做到各个环节程序的公开化，不仅要做好在征地前的民意征集，而且还要做好征地中的征地公告，更要积极主动进行征地后的补偿、安置公告；其二，征地拆迁这一过程农民是切身利益人，只有让农民充分参与进来，通过有效的征地拆迁程序来表达自己的意愿，谋求自己的合法利益，才能不断减少征地拆迁冲突，推进征地拆迁工作顺利开展；其三，信息的透明度是政府政务公开的一个重要指标，也是民众监督政府的一个有效方式，权力只有在阳光下运行，才不会滋生腐败。通过公开规范化的征地程序、透明的信息公开以及民主的征地过程，被征地农民不仅能够清楚了解政府的征地政策信息，而且还可以通过民主的征地程序维护自己合法的土地财产性收入。

3.4 完善城乡社会保障制度

土地作为农民最根本的生产资料，是农民最基本的生活保障来源，虽然现在多数青年农民会选择外出务工，但土地却是他们最后的保障，如果政府在征地过程中未能保障农民的合法财产性收益，那么失地农民为了谋求自己的利益将采取非正当手段阻碍征地工作的进行，甚至发生性质恶劣的群体性事件。被征地农民的土地被征收后所面临的挑战是巨大的。失地农民的土地（宅基地或者农地）被征收后，他们面临着生活环境的巨大改变，他们虽然住在商品房里却没有与城市居民同等的收入、社会保障及医疗保险等。很多失地农民的生活水平并没有因为征地拆迁的补偿而得到改善，有些甚至低于他们以前的生活水准，因此，政府不仅要为被征地农民提供合理的补偿，而且要安置好失地农民，这里不仅仅是为他们提供一个简单的住房，而是真正改善了被征地农民的居住环境，而且为农民的长期稳定发展提供了制度保障。

当前我国进入了全面建成小康社会的决胜阶段。全面建成小康社会的关键在农民，而解决农村征地拆迁问题的关键就在于解决农民问题。因此，地方政府必须要通过合理的手段和方式解决好农村征地问题进而保障农民在征地过程中的财产性收入，这就要求政府不仅要补足法律上的漏洞，保护好失地农民的权利和利益，而且要完善征地拆迁制度以及与被征地农民息息相关的社会保障制度，使农民的生活更加稳定，使我们的社会更加和谐，进而为全面建成小康社会增添强劲动力。

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