我国建设协作型司法体系的发展现状与推进思路

2018-05-14刘旭

广西社会主义学院学报 2018年3期

刘旭

摘要：司法的协作性推动司法规则及司法管理的渐进演变，构成区域化司法共识形成的内生动力。多年来，我国多个地方法院就执行达成区域性的协作协议，且协作还正在向立案、诉讼服务、调解等司法领域拓展。但我国当前的司法协作仍然受限于单一统筹框架的限制，协作的自主性及空间不足，司法协作应有的功能未得到充分展现。构建协作性的司法体系，应针对当前存在的问题，并借鉴域外协作司法的经验，在人员要素、行政管理及制度文化等方面展开协作，通过司法及裁判人员自主性的维护，构筑符合行使审判权要求的内部协作；通过不同地域司法机构间的协商和交流，推动制度及文化方面的跨区域协作；通过诉讼服务、信息化平台等司法管理上的对接，促进司法服务的便利化及效率。

关键词：协作；司法；变革

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.021

[中图分类号]D926 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）03-0107-06

司法规则的渐进演变及其内生秩序的形成，有赖于多元主体之间协作性的保有和发展，这种协作便赋予了在价值和规则上协同行动的自发性和内生性。事实上，作为多元司法间协调性之内容的基准价值，在其稳定内核意义之外，还存在大量有待探索和认知的内容领域和边界区域，这些领域的存在，无法依靠统一性的协调活动来推进，而要凭借双边及多边的协作活动，实现渐进式的认识和实践检验。基于协作基础上的寻求双边及多边共同规则的尝试，根本上与依靠单方的强力或命令所实行的规则一体推行相区别，这一点也构成了在基准价值之外领域，自发与外迫、自主与强制之间的标志性区别。协作有利于防止在推进共同规则议题上的急躁冒进，通过规则形成协作自主权的赋予和巩固，给规则的实践探索预留空间和余地，使共同规则可能带来的问题接受足够的实际检验。基于多元制度主体需求的协作，还减缓了在大量非基准价值领域推行统一规则，造成地方非适应性的问题，给共同制度的发展创造了渐进演变的内生秩序。

相对于竞争而言，我国法院之间的协作长期依赖于法律和政策为工具的规则协调，以及以党政管理和司法管理为中介的管理协调，这种协调带有单一制条件下自上而下的特征，法院之间的关系常常呈现出上下對应、一点对多点的格局，而法院之间点与点的协作及互动较为缺乏，这些都使得我国的法院体系较多地呈现垂直型结构体系的特点，并未真正迈向网络型、协作性的组织结构体系。但是，也要看到，伴随司法改革事项上试点活动的推行，司法向下放权的步伐加快，法院在管理上、规则上的自主权在增强，这就给法院之间的协作创造了更多的空间和条件。实践中，法院开展的横向交流活动增多，尤其是在执行事务方面，多区域司法机关展开多边协作、签订协作协议的情况越来越多，出现了一些区域性的司法协作文件，这种法院协作上的进展无疑具有积极的、突破性的意义。

一、我国协作性司法的进展

以执行协作为内容的传统司法协作，是我国为抑制司法地方保护而开展的地方间行动，它体现了我国法院为应对司法地方化而确立的新的思路，即不单纯依靠自上而下的指导和整治，通过推动地方间在相关问题上的协同，解决司法系统中存在的一些问题。我国的司法协作在一段时间内集中于执行中的协作，2010年以来，面向更多司法领域的法院协作活动日渐增多，表明我国的法院协作进入到全领域协作的新阶段。但我国的法院协作仍然处于多元法域背景下的初步阶段，法院协作受到以法律和政策为工具的单一集中统筹的限制，在集中统筹所推行的试点与普及相结合的两极模式下，法院协作的空间及手段有限，制度上双边及多边协作的格局还有待进一步形成。

（一）以执行协作为主要内容的司法协作阶段

传统上，我国法院开展司法协作的领域多集中在判决执行活动当中。这种协作既有县区以及地市内法院间开展的执行协作，如徐州市中级法院于2006年在其管辖区内的贾汪、铜山及鼓楼法院的执行协作[1]；也有基于地理毗连的因素而构建的司法协作区，如早在1993年，环太湖地区的江、浙、沪二省一市41家基层法院组织，举行了环太湖法院司法协作主席团会议，制定了《环太湖法院司法协作协定书》，明确了委托送达、委托调查、委托执行等司法协作事项，确定了执行工作会议以及主席团工作会议机制[2]。从1999年起，山东、江苏、浙江、福建、上海四省五市法院共同推进执行协作网络建设，这些地方于2003年制定了《关于加强苏浙沪闽鲁法院执行工作中司法协作的若干意见》，推动委托执行、协助执行、执行协调活动的开展，并加强在执行队伍建设、执行工作管理、执行改革等方面的沟通[3]。

此后，围绕执行工作的地域协作突破了地理毗连的限制，而在全国多个省区及地市之间展开。2005年8月27日，在兰州市城关区法院召开了有全国19个省、自治区、直辖市的48家城区法院参加的全国部分城区法院司法协作会议，就加强东西部法院间的执行协作展开讨论[4]。与此同时，以国家成片功能区的一体化为带动，在跨省形成的经济区内，相关省市的法院也就执行协作工作达成协作协议。2010年，来自江苏、山东、河南、安徽4个省的10家中级法院在江苏省徐州市倡议推进淮海经济区司法协作机制，组建司法协作交流联席会议制度，讨论研究经济区内法院执行协作交流的有关问题[5]。执行协作机制的深化，促成了一些省份在具体执行协作事务上进一步达成协作意见。2016年，北京、天津、河北、山西、吉林高级人民法院执行局局长讨论通过了《京、津、冀、晋、吉法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产的协作意见》，明确了五省市针对有关具体执行事项上的协作关系，提出了建立五地法院之间执行协调视频会商系统的举措[6]。

（二）向执行以外多领域拓展的司法协作阶段

随着我国司法体制改革探索试点的推进，各地方的司法自主权不断增强，各地方法院相互间基于自主协商形成的司法协作也逐渐增多。实践中，形成了以地理毗连区为特征的多个司法协作区域。如苏浙沪皖四地法院在案件管辖、财产保全、调查取证、联合调解、委托鉴定、文书送达、解决涉诉信访案件等多个方面确立工作协作关系，在金融审判领域建成了苏浙沪皖区域性银行存款、证券、银联查控平台，在维护区域稳定方面，健全完善了跨区域矛盾纠纷联动联调机制；此外，还提出了在审判刊物、调研成果、指导性文件和有关业务资料、司法统计与审判质量效率评估数据等方面开展经常性交流，以及开展师资、场所、资讯等方面的协作[7]。河南省信阳市，安徽省六安市、安庆市，湖北黄冈市四地法院立足于大别山地区地理区域的联结性，着眼于大别山革命老区振兴发展，按照推进区域一体化的发展思路，商议共同采取建立四地法院网上统一立案、跨域诉讼服务、审判执行协作和信息化平台对接、统一法律适用等九项司法协作机制，以及推行召开联席会议、设立对口联络机构、组建信息化交流平台等举措，致力于对区域基础设施、重点产业、商贸市场、社会事业一体化发展、区域社会稳定等关联领域事务的保障和服务[8]。此外，桂粤湘、滇黔桂、京津冀等地法院在审判工作的多个领域开展了多种形式的司法协作，确立了联席会议和联络议事制度，着力加强地域间的平台共建、信息互通以及资源共享。

由此，我国的司法协作自2010年以来进入了一个新的阶段，传统的以执行为主的司法协作格局开始向多个领域扩展，涵盖了立案、诉讼服务、调解、取证以及鉴定等各个方面，法院制度、法院文化以及法官之间的交流与协作也被提上了日程。这种协作本身带有一定的自发组织和协商讨论议事的特征，协作相关方成员以及协作的事项、协作的运作等，由协作方讨论、商议确定。依照协商的模式，一些司法协作体的规模在逐渐扩大。如成立于1993年的“环太湖司法协作会议”由地方协商组建，其成员已经逐步扩大到50家[9] 。

（三）单一统筹框架下司法协作的初步阶段

我国已经初步形成了多方自主发起的司法协作格局，这一格局正在涵盖更为广泛的协作领域。但是基于法律和政策单一统筹框架的约束，纵向统筹与横向协作之间的关系尚不明晰，相关地方展开的司法协作在空间、活动方式及手段上仍不理想。我国的国家建设在传统上偏重于总结经验而后推广的政策形成及实施模式，在集中指导和统筹的色彩较为浓厚的背景下，带来了从试点而后进入全面推广两种简单的转换模式，这容易造成地域性的、非全国性的制度协作和制度尝试的缺失。

多地域间司法协作，虽然彰显着法院间的自主协商，但当前的这种协作仍然是与行政区划板块相结合的。司法现实中，异地执行受阻碍的现象时有发生。但是，单纯以司法执行不畅的视角来观察及定性尚不够公允。实践中的司法地方保护可能是一地域单向的，也可能是多地域双向性以及多向性的。世界上不少国家对于本国的区际司法协作大多规定了依据时效、管辖权异议、公共秩序等方面的协作前审查程序，当然也包括了案件的重新起诉程序等。在多向度司法地方保护的境况下的异地协作阻滞对于实体正义的影响尚且难以衡量，更为关键的，是要在多地域执行冲突中构筑能够形成跨区域正义的平台和机制。

在司法区划与地方行政区划相复合的情况下，推进司法协作的各项举措本身便承担及替代着跨行政区划法院设置的应有之义，当前法院间的协作囿于司法地方化的格局而难以发挥应有的效果，相关的制度障碍要从根本上依靠跨行政区划法院的設置加以解决。所以，当前的司法协作要想发挥作用，还要进一步加快相关法院的转型，运用设立跨行政区划法院的方法，使法院间的司法协作迈入一个新的阶段。

二、域外司法机构协作的状况

法院组织机构的协作性状况是观察不同国家司法制度体系之间差异性特征的重要视角，“就司法权力的组织方式对法律程序的影响而言，科层式和协作式理想型为我们提供了一种视角，使我们得以比较方便地观察欧洲大陆司法管理方式与英美司法管理方式之间存在的引人注目但又从未得到充分理解的差异”[10]26。法德等大陆法国家的法院组织机构表现为金字塔形的等级化体制，法院层级机构间的构成及权限划定严格分明，这些国家也普遍确立了对法官的职级管理，以及法官在法院的业务庭归属模式。相对而言，英美国家的法院体系较为松散、分立，法官并不实行严格的职级管理和业务庭管理，法官之间呈现出较多的平行、协作的关系。

（一）司法内部协作性的状况

相较于一个以科层制为特征的法院内部架构，英美法院尤其是美国法院在内部组织构成以及法官关系之间更加呈现出一种协作性的结构。在法德等大陆法系国家，与职级竞争相适应的，便是法院审判活动中依照资历和职级所实施的审判管理，它使得法院审判活动表现为职级所设定的角色安排以及一种集中性的指挥。美国法院尽管也有首席法官、主审法官之类的身份安排，但法官之间更多地是一种平等的、协作性的关系。“虽然美国司法机制在本世纪呈现出专业化和集权化的趋势，仅它仍然继续体现着协作式理想型的许多特征，其程度超过任何其它西方工业化国家”[10]27。

在美国联邦法院，随机抽选法官的审判组织方式，减少了对审判事务管理的依赖。“上诉法院由三名法官组成合议庭审理，从组织的角度来看就是三个分支机构随机组合形成一个‘生产单位，协同合作产生判决”[11] 。法官间围绕判决生成而展开相互间的讨论和协作。“几位法官的独特而相互差异的个性必须经过磨合而最终达成意见一致”[12] 。法官通过在合议中交换意见，以及将自己研究后得到的成果在合议庭成员间进行传阅，协作形成集体性的裁判意见书。这个过程中，法官相互间并不对各自的裁判活动进行干预，也不存在法官依照请示进行裁断的制度，协作性的法官关系使得在裁判事项上并不形成某一法官对其他法官的支配关系和不当影响。法院行政事务管理机构无权筛选案件及确定案件重要性顺序，不能通过肥瘦分拣形成管理利益，因此也无法对法官裁判构成牵制和干预。

（二）司法间协作性的状况

与法德等国家上下级法院在组织上层级分明、在效力上等级区分不同的是，英美法院上下级法院之间并不严格遵照组织分层及法官的分级使用，因此，也较能出现不同法院及其法官间的协作。在英国传统的王室法院及现如今的英国高等法院之内，法院组织结构并不按照初审管辖与上诉管辖进行严格的分层操作，这在一定程度上削弱了法院的等级制色彩。美国联邦司法系统在运行之初，也实行联邦最高法院法官与地区法院法官组成开庭的方式，这一做法在当今也得到一定程度的保留。比较而言，上级法院邀请下级法院法官来审理案件的做法，在法德等大陆法系国家是不可想象的。这些国家不仅按照审判事务的简易、繁难程度，对法院及法官进行区分，而且按照法院层级对法官进行区分，各层级法院及其法官对审判事务的处理表现为等级专属性。

此外，美国等国家不同地方法院间的交往，还被纳入到地方间机构的协作体系之内。在美国，传统的州际协作旨在对抗联邦集权以及减少联邦对各州的干预。北美殖民地时期，反抗英国殖民统治的压力成为各州联合的动力，美国立国以后，州际间的合作便成为对抗联邦集权的重要平台。州权论者呼吁通过平行州之间联系及协作的发展，更好更自主地处理州际之间的矛盾和冲突，以此减少不必要的、自上而下的联邦干预。19世纪末以来的美国州际合作，在州际间规范协议以及协作性组织机构方面获得大的发展，各州致力于逐步确立一个“没有华盛顿的联邦体系”[13]。各州之间法律制度的协调也在州际协作的基础上获得发展。设立于1940年的建议州立法委员会，发挥着推动各州开展以规范协同为内容的制度交流与协作的功能，它们的活动包括不断收集及整理各州的立法，当然也包括司法组织机构及诉讼程序的立法。每年出版一辑的《建议的州立法》，对于认为有借鉴价值的立法以及委员会自身认为应当立法的条目予以列举。《建议的州立法》开篇便明确这样做的宗旨，即促进各州对得当及有益立法及制度的交流和借鉴，推动各州就相互间事务展开必要的协作。

德国尽管实行联邦统一立法的模式，运用中央性的法律对各法院之间的关系进行调整，但德国相关法律同时也授权各州可以自主开展相关州际司法协作事宜。德国《法院组织法》对法院司法辖区方面的协作予以规定，允许基于司法机关相互协作的需要而设置管辖多州区域的司法机构。2001年，德国的汉堡、石荷州、下萨克森州三州签署州际协议，将北海沿岸和易北河入海口特定地区交给下萨克森州的两个地方法院管辖，下萨克森州的相关地方法院因此获得跨州的管辖权。为推动检察机关追诉特定的犯罪，开展刑罚执行和相关司法协助工作，德国还设置相应的重点检察院，突破州域管辖的限制，如勃兰登堡州的新瑞宾州检察院对腐败类案件的追诉辖区便覆盖整个州。

三、推动形成协作性司法体系的思路

治理体系和治理能力现代化目标指引下的司法转型，要依托于协作性的内在演进的逻辑和机理。这种协作所倡导的，便是尊重各法院及司法区的自主权，维护法官人员独立行使裁判权的地位，以双方及多方协商议事为办法，开展法官人员之间的协作以及开展跨地域法院及司法区间的协作。法官间协作关系的形成，就是要着力革除科层制管理体制，消除职级管理带来的垂直性的组织架构，推动法官独立、自主地实施裁判行为。此外，法院间制度与文化的协作亦有必要，不同法院间围绕制度创新所开展的移植性协作和学习性协作，有助于推动多地域间的司法竞争条件下的司法制度创新。而法院在管理环节上的协作一方面是基于便民利民、促进权利快捷实现，另一方面也是从提升司法活动的效率出发，缩减空间跨度带来的司法成本。

（一）人员要素的协作

协作性司法首先要求司法具有协作性的内部关系及相互间关系的结构。法院内部及法院间协作首先表现在人的要素上的协作性结构，即法官摆脱科层制以及外部权力关系的干扰，审判活动真正按照依法独立行使审判权的要求来进行。法官之间不表现为管理关系，而是基于公正、独立裁判案件的共同目标而形成的协作关系。在合议制的审判组织里，审判活动不依照命令的逻辑展开，而是充分尊重审判活动的规律和要求，各成员法官自主、独立地就事实和法律适用表达意见。同时，法院相关的审判管理活动依照法官之间、法官与管理人员之间的协商，通过协商协调行动、创制规则，推动法官管理上协作性的生成。

同时，各地司法及其法院机构之间，也要确立一定的协作关系，并为相关协作性活动准备平台。较长时期内，我国法院内部机构间以及不同法院间受案件差异导致忙闲不均较为突出。传统的单一定点驻点审判以及与之相配套的法官被划分及固定在业务庭机构的做法，使得法官跨区域使用的要求无法得到满足，法官资源难以与案件实际相匹配。针对这一问题，我国不仅在司法区划分上要实现跨行政区划，还要逐步改革传统的单一定点驻点的审判方式，在审判方式上实现跨行政区划。可以吸收国外巡回审判方式的经验，探索法官从固定机构、单一固定驻点审判向流动巡回审判方向的改革，推动法院组织从等级化覆盖、垂直体制向多中心覆盖、横向体制的转变。

（二）制度及文化间的协作

司法间就规范、制度及观念开展的对话交流是司法协商协作的重要内容。制度建设及创新展开的竞争并非是割据和隔绝的，司法间就制度开展交流，并就差异化的地方制度进行对话，有利于增进地方制度的开放性，促进相互借鉴，推进地方司法制度创新。

司法间的协作就是要采取双边以及多边参与协商的方式，就协商而形成的制度及观念共识在区域间进行实践和检验，从而使法院间的制度、文化等方面的协作表现为双边地域性或多边地域性。一方面，可以通过更具有探索性的地域协同，增进对司法领域各类问题的思想认知和实践检验，确立内生演进型的司法发展方法。另一方面，通过横向交流和联系，可以防止大规模协同及其强制推行所带来的自主性和多样性的耗损，从而更好地维护多元性、自主性地方制度的基础。

（三）司法行政管理及其对接上的协作

司法间管理和对接的协作，在根本上以服务公众、改进及提升效率为归依。这一协作是在司法区际间竞争环境下，以各司法区法院自主性协商为平台，围绕诉讼便利、权利保障而展开的具体制度、技术以及方法上的合作与配合。如当前我国关于铁路运输法院转型的制度举措中，就有当地法院替当事人向跨行政区划法院递交诉讼材料的司法协作上的规定。法院管理应当以这些举措为示范，在立案、诉讼服务、信息化平台建设等方面加强旨在提高诉讼便利化的协作行动，更好地推动当事人诉讼权益的实现。

司法管理上的协作可以使司法机构间获得组织及管理上的共同的便利。在法院内部及法院间，法院可以更专注于核心业务及其竞争，将其他业务交由法院管理机构，以协作合同的形式来完成，实现自身业务结构的优化，达到降低司法成本的目的。相互间的协商及协助还可以创造更为便利、更有效率的管理，即“如果不同组别的公共利益在协商者之间得到了适当的代表，并且当共同行动对于所有有关各方都產生了更大的回报时，协作性的安排并不困难”[14]。如法院管理部门间的数据和信息的共享，增加了诉讼消费、审判活动等多个环节的信息交换，能够降低法院信息流动成本、协调成本和运行风险。同时，能够促进法院对公众诉讼需求保持较为敏锐的反馈，从而帮助司法机构进行更为精确的司法行动研判和司法成本估算。

[参考文献]

[1]蒋德.徐州法院系统推出执行协作机制——法院间相互配合信息互通有无[N].法制日报，2006-10-13（05）.

[2]张敏华.环太湖法院共商审判大计[N].人民法院报，2000-10-20（02）.

[3] 苏长虹.华东四省一市法院建立执行协作机制[N].人民日报，2006-09-01（10）.

[4]秦娜.全国部分城区法院协作会议在兰州召开[N].甘肃法制报，2005-08-29（01）.

[5]张召国.司法协作：淮海经济区法院在行动[J].中国审判，2010（10）.

[6]吴玉萍.京津冀晋吉五地法院联动破解执行难[N].人民法院报，2016-07-24（01）.

[7]张志平，朱旻.共商深化长三角法院协作交流机制[N].人民法院报，2015-11-22（01）.

[8]鄂豫皖三省四地法院共建大别山革命老区司法协作机制[N].黄冈日报，2016-07-15（08）.

[9]周逸岗，朱照泉. 47家基层法院热议“司法协作”[N].江苏法制报，2007-05-10（01）.

[10][美]达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔[M].郑戈，译.北京：中国政法大学出版社，2015.

[11]陈杭平.统一的正义美国联邦上诉审及其启示[M].北京：中国法制出版社，2015：32.